我國社區矯正執行困境及完善思考

張　曦 ，李亞運

(1.華東政法大學，上海 200042；2.武漢大學,湖北武漢 430072)

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我國社區矯正執行困境及完善思考

張曦1，李亞運2

(1.華東政法大學，上海 200042；2.武漢大學,湖北武漢 430072)

社區矯正是一個舶來品, 在我國歷經十余年的發展與完善，無論是在學界還是在司法實務界都取得了長足的進步。但是相比國際先進水平，我國社區矯正學理仍不成熟，在具體執行方面也遇到了諸多問題，如相關理念不夠深入；立法嚴重滯后；專業人才缺乏；物質保障匱乏；各職能部門缺乏協作配合等。因此，應加強社區矯正的理念宣傳；完善相關立法；建立健全相關機構和體制；加強專業人員培養與志愿者隊伍建設；完善社會保障，以不斷完善與發展我國的社區矯正制度。

社區矯正；執行問題；制度完善

人類社會文明進步的表現之一便是刑罰執行思想由“野蠻”到“人道”，由“同態復仇”到“教育矯正”的轉變。從20世紀到21世紀，西方發達國家已經悄然無息地對自己國家的刑罰進行了深層次的改革。在這個改革過程中，人們開始逐步發現監獄并非改造犯罪分子的最佳理想場所，監禁刑帶來的弊端日趨明顯，如引起犯罪分子的交叉感染、標簽理論之下犯罪分子重現回歸社會的困難重重、現代社會日益緊張的物力、人力、財力對負擔龐大的監獄、警察等司法系統的資源憂慮等。在這樣的情形之下，社區矯正回歸到統治階級與學者大眾的視野之下，并在數百年的發展中逐步走向成熟與完善。

一、 “社區矯正”理論概述

社區矯正(Commnity Correction Community-based Correction)英文直譯是社區矯正或依托社區開展的矯正活動。其概念混亂而開放，誠如美國紐約州立大學刑司學院教授Duffee指出，“社區矯正概念如此模糊含混，使人恰如盲人摸象，未能一窺全貌”。

英國的非監禁措施和傳統替代刑包括緩刑、假釋等，除此之外，英國的刑罰體系里還包括社區矯正，該刑種適用于中等社會危害程度的罪犯行為，因為強度適中而被各級法院普遍適用。美國的社區矯正大致有三種解釋。第一種解釋誕生在社區矯正初期，以學者Fox為代表，他認為“社區矯正改革了傳統的矯正體系，且犯罪應在社區內矯正”。[1]他還對社區矯正的范圍進行了界定，進一步區分了監禁刑和社區矯正的不同，將緩刑和假釋等傳統監禁刑排除在外。第二種是美國《國家咨詢委員會刑事司法準則與目標》得解釋，社區矯正被認為是社區中的所有犯罪矯正措施。第三種則認為社區矯正是一種開放式措施，其罪犯有機會接觸社區，如Hahn就認為：“所謂社區處遇，系指任何能夠降低使用機構處遇以減少機構監禁時間，或可借以縮短犯罪人與正常社會距離之措施，包括觀護制度(probation)、假釋(parole)、轉向計劃(diversion)、監外教育(education release)、監外作業(work release)、返家探視(prison furloughs)等處遇計劃。”[2]

相比之下，我國學界對“社區矯正”則采取了較為狹窄的定義與解釋。多數學者認為社區矯正是一種非監禁刑罰執行活動。如學者馮衛國就認為社區矯正也是社區處監、社區內處監或社會基礎處監，是相對于傳統的機構和監禁式處遇(institutional treatment)而言的一種新興的罪犯處監方式。[3]早在2004年，我國最高法、最高檢、公安部、司法部聯合出臺的《關于在全國全面試行社區矯正工作的意見》和2009年頒布的《關于在全國試行社區矯正工作的意見》均對“社區矯正”含義做了定性，認為它是非監禁的刑罰執行方式，是在社區之內安置符合一定條件的罪犯，充分利用各種社會資源，在生效判決、裁決或決定所確定的期限內，通過國家專門機關、民間公益團體、志愿者組織等多方協作和努力，對犯罪心理以及犯罪行為進行矯正，使其能夠早日重新回歸社會的一種非監禁刑罰執行活動。

但也有學者持不同意見，如認為社區矯正不等同于非監禁性刑罰執行活動，應該是非監禁刑與監禁刑替代措施的綜合，是刑罰執行與矯正的合一。還有學者認為我國的官方定義對社區矯正有偏向矯正功能而忽略其刑罰懲罰性的特點，因此應當對其定義中應該更加強調其刑事處罰性，甚至應該叫“社區矯正”為“社區刑罰執行”。[4]這些學說或意見都反映了我國對“社區矯正”概念定義不統一、內涵認識不一致、功能定位認識不清的特征。這無疑嚴重影響了社區矯正功能在實踐中的發揮和發展。

二、我國社區矯正制度的歷史沿革

根據我國法治進程的完善階段，我國社區矯正制度大體經歷了三個發展階段：第一階段，2003年開始試點工作，我國北京、上海、天津、江蘇、浙江和廣東六省(市)率先試點社區矯正，該階段可以稱作是探索階段；第二階段，2009年社區矯正在全國范圍內全面實施，但這一階段社區矯正仍是在無基本立法背景下的探索與發展，可以稱作是進一步發展階段；第三階段，我國通過對現有的《中華人民共和國刑法》與《中華人民共和國刑事訴訟法》的修改正式確立了社區矯正制度，從而使其有可遵循之法，實現了實踐與法律的統一，這一階段可以稱作是日臻完善階段。

第一階段：最高法、最高檢、司法部、公安部于2007年聯合下發《通知》開始在6 個省市即北京、上海、天津、江蘇、浙江和廣東進行社區矯正作試點,正式啟動社區矯正制度，數據表明，第一批改革試點工作共有15787 人接受服刑。服從監督管理，積極接受教育的社區服刑人員達到了95%以上，其再犯罪率不足l%，公眾對社區矯正試點工作的支持度也大幅攀升，支持率不斷提高，從由最初的25%，上升到了80%以上[5]。試點工作中對相關職能部門的工作權責也進行了劃分：其中以司法行政機關為主體，以社區基層組織和有關單位為配合主體，以公安機關為監督考核服刑人員主體，社區矯正工作就正式展開了。第一批改革試點工作的順利開展，為后來擴大試點奠定了堅實基礎，2005年“兩高兩部”又將河北等十二個省(區、市)(列十二個省(區、市)為河北、內蒙古、黑龍江、湖北、湖南、安徽、海南、廣東、廣西、貴州、四川、重慶等)為第二批社區矯正試點地區，擴大了試點范圍。截至 2007 年 6 月底，全國社區矯正服刑人員數量累計 11.4 萬余；經過服刑解除 4.5 萬余人，剩余 6.9 萬余人[6]。

第二階段：經歷了前兩次成功的試點，兩院兩部又與2009年聯合頒布了《關于在全國試行社區矯正工作的意見》，這一文件將前一階段試點地區的成功經驗帶向全國，從而為社區矯正工作在全國的開展提供了政策指引。資料統計， 截止2010年底，社區矯正開展工作已經覆蓋全國 91%的地(市、州)、72%的縣(市、區)和 65%的鄉鎮(街道)，各地累計接收服刑人員59.8 萬人，累計解除 32.1 萬人，現有服刑人員 27.8 萬[6]。從上述數據可以直觀地反映，無論是社區矯正的對象還是覆蓋的地區都比第一階段都有十分大的突破。

第三階段：在前兩個階段，全國的社區矯正工作在最高院、最高檢以及公安部、司法部的聯合領導下得到了長足發展，但由兩院兩部發文可以為社區矯正工作提供政策指引，但社區矯正畢竟缺乏法律依據，其“合法地位”始終沒有得到全國人民代表大會的投票表決。2011年2月25日《中華人民共和國刑法修正案(八)》頒布，其中第72條第1款明文規定了社區矯正的犯罪主體類別，是我國社區矯正在法律上正式確立的標志，在此之后，我國刑訴法進一步對該制度細化了設計與安排，其中第258條對社區矯正機構主體進行了詳細規定；第259條則明確了社區矯正的執行主體和執行的相關程序，2012年由兩院、兩部再度發文《社區矯正實施辦法》，對社區矯正工作的具體操作進行了進一步的細節設計與安排。①這是我國社區矯正質的突破，它標志著我國社區矯正工作進入到了一個嶄新的階段。截止2012年7月底的數據，全國已累計接收服刑人員 93.2 萬人，解除51.2 萬人，已解除人員矯正期間再犯罪率極低，僅僅為 0.21%，此項工作取得了良好社會效果，實現了立法的初衷[9]。

上述相關法律法規的制定與施行，使得我國社區矯正更加制度化、法制化、規范化。對不斷完善和細化社區矯正制度、減少和預防犯罪、維護社會和諧穩定都發揮了至關重要的效果。

三、我國社區矯正實踐執行的困境

我國的社區矯正開展十余年的探索取得了可喜成績，但與此同時，社區矯正在實踐執行過程中也暴露出不少缺點與不足。筆者對此進行了梳理，發現有以下幾點值得深思。

(一)我國民眾對社區矯正的理性認知不足

我國有著悠久的重刑主義傳統。在“寬嚴相濟”的刑事政策指導下，人們只看到形勢政策“嚴”的一面，忽略了對犯罪性質尚不夠嚴重、犯罪情節尚不夠惡劣的犯罪分子“寬”的一面。這一思想嚴重影響了司法辦案人員的辦案態度，司法系統的許多辦案人員在接觸到具體個案時，總是先入為主，把犯罪行為人或是犯罪嫌疑人當重刑犯看待，凡事不問青紅皂白，“先關起來”再說，這樣就導致我國該制度利用率極低。

社區矯正作為刑罰執行的一種方式，有人在觀念上始終認為這是“放虎歸山”，將它與社會不穩定、不和諧因素聯系起來。這樣的錯誤認識，導致司法機關在社區矯正在適用上不敢輕易適用、人們群眾也對這一制度抵觸不敢接受；最終導致司法行政機關在具體執行上也是困難重重，最終束縛了這一制度在全國的深入的發展。

社區矯正制度的發展依賴于社區觀念的完善。社區矯正之物質載體及歸宿即為社區。成熟的社區條件可以有效使得人們行為得到控制，使得社會矛盾及時化解，使得價值觀念得到有效整合。我國在20世紀90年代初才開始社區建設,起步較晚晚,且嚴重滯后于經濟發展,這些原因導致了社區功能殘缺不全,直接對社區矯正實踐順利開展產生影響。社區理念在大部分人民群眾心中尚未得到認同，“各人自掃門前雪，休管他人瓦上霜”的現象還很普遍，這使得社區矯正過程中大眾參與不足，嚴重影響了制度開展的成效。

(二)社區矯正相關立法缺乏實踐操作性

1.社區矯正立法滯后。誠如大多數學者所言，目前指導我國社區矯正工作的主要有三部法律以及法律性文件。從2011年開始，陸續出臺的一系列法律法規對該制度適用對象規定不統一。試點時的《司法行政機關社區矯正工作暫行辦法》將社區矯正適用對象規定為被判處管制、被宣告緩刑、被暫予監外執行、被裁定假釋、被剝奪政治權利并在社會上服刑的罪犯，但2011年我國的《刑法修正案(八)》卻將社區矯正的適用對象限定為三種，被暫予監外執行、被剝奪政治權利并在社會上服刑的罪犯卻被排除在外。“兩高兩部”在2012年版行的《社區矯正實施辦法》則對試點時期做法進行了沿襲，而后來的《全國人民代表大會關于修改<中華人民共和國刑事訴訟法>的決定》卻將該制度適用對象規定為四類，該制度不適用于被剝奪政治權利且于社會服刑的罪犯。

不同的法律對這一基本問題規定的極為不一致，這自然無法有力地指導我國社區矯正工作的實踐。更為嚴重的是法律規定的不一致，會導致有人“選擇性適用法律”，這樣就嚴重影響了法律的統一性與嚴肅性，進而制約著社區矯正工作的發展。

2.社區矯正的相關立法不便實務操作。例如《社區矯正實施辦法》規定為及時有效掌控矯正人員的矯正執行情況，要求執行機關采取通訊、信息化手段等措施。但對于如何采取信息化核查措施、可以采取何種措施、掌握什么活動情況這些都缺乏細致的規定。

3.社區矯正缺乏專門單行法律規定。一直有學者建議盡快制定一部《刑事執行法》來規范這類問題，筆者認為這一建議實施尚需時日，目前最為有效、直接的方法是迅速制定一部專門的《社區矯正法》[10]。沒有統一的法律依據，就容易產生社區矯正法律繁雜、內、效力等級錯綜、最終影響實踐操作等一系列問題。

(三)社區矯正專業人才極為缺乏

我國社區矯正工作通過相關法律規定歸屬各地區司法局(所)管轄。現如今許多地方已經在司法局(所)內部成立了專門的社區矯正機構或是相關的執法大隊，但是現如今我國基層的司法行政人員編制本身較少，再加之他們尚需承擔如監獄管理、律師管理、法制宣傳等繁重任務，所以通常情況下往往無暇顧及社區矯正工作，在很多地區甚至出現一個社區矯正機構“一人辦公”的怪象。這樣的體制無疑對社區矯正發展產生了消極影響。

社區矯正工作是一項綜合系統工程，矯正對象需要法律學、教育學、心理學等諸多學科人才協同進行全方位幫助和指導。當前，中國缺少基層工作的人才，社區矯正人員往往也是“一人數職”，難以對矯正對象進行專業化、精細化的幫助與矯正。很多地區在落實相關工作時往往把精力放在被動、消極的防范層面上，認為只要“不犯事”就是矯正成功，對其所需的困難幫扶、心理矯正都缺乏關懷，最終影響其效果。在時機成熟時，可以考慮在我國建立專業的社區矯正官一職。筆者認為社區矯正要想實現專業化的發展，可以借鑒國外的有益經驗，設立社區矯正官來解決當前人才隊伍的問題。

(四)社區矯正配套機制不健全

1.社區矯正經費等物質保障的緊張。社區矯正工作是一個鏈接社區、執行機關、犯罪分子、被害人的復雜系統工程，需要較高的經費物質保障以使其工作順利開展。但目前大部分司法行政機關及政府并沒有給予足夠重視。有些地區雖然對經費進行了標準化的保障。但社區矯正發展需要的經費還存在很大缺口。很多適用對象所在地偏遠，但該地車輛較少，致使開展審前調查、日常管理和走訪了解等工作中難度增大；因沒有車輛，工作人員辦公所需的交通費等費用基本沒有辦法列支，使得日常工作順利完成收到嚴重阻礙。

2.各職能部門缺乏協作配合。在實際工作中，由于不同的看問題角度和對法律的理解，導致各職能部門無法協調一致，阻礙了需要各部門密切配合的社區矯正工作的順利開展。這一問題目前已經在信息共享、審前社會調查、異地執行、禁止令等問題上凸顯，加強各部門的深入密切配合，防止造成矯正對象漏管、脫管，提高工作效率顯得十分重要。

3.矯正程序缺乏被害人的參與。社區矯正制度是被害人、犯罪分子與社區三者之間平衡的基礎上建立起來，現實社會生活中往往都十分強調社區的接受程度，而忽視了被害人這一關鍵角色的參與。而一旦犯罪分子與被害人之間缺乏有效的溝通和協商平臺機制，被害人就會對社區矯正工作產生誤解，更使社區矯正撫慰受害人精神創傷、疏導報復心理得功效難以發揮真正的作用。

四、對完善我國社區矯正執行工作的思考

社區矯正執行問題由來已久，是涉及到大眾思想理念、立法、制度建設、物質保障等問題的系統工程。

(一)加強理念宣傳及社區建設

能否增強民眾對社區矯正的了解程度，關系到社區矯正工作的成敗。只有通過積極宣傳，讓其了解到它的正面意義，群眾才不會抵觸這項工作的實施，社區矯正工作才會有生存土壤，才會使民眾深層次理解“寬嚴相濟”的刑事政策。對實踐中犯罪行為較輕、社會危險性不大的罪犯采用社區矯正，綜合考察犯罪行為人各方面的因素，既要注意到寬嚴相濟“嚴”的一面，對其“寬”的一面也能真正關注。

村民委員會和居民委員會是當前基層群眾自治比較成熟的機構，社區矯正相關工作可以充分依托這一資源，讓其參與到社區矯正對象的改造與幫助工作中；加強社區建設，建立社區思想政治工作的長效機制，可使社區的各項工作更加規范化、常態化[9]。另一方面可以參考社區矯正地方經驗，讓私人企業以及其他志愿者組織參與到改造過程中，使社區矯正真正“接地氣”。

(二)完善立法，改革機構設置,加強隊伍建設

首先應該對該制度的適用對象在法律層面進行統一，以便克服目前不一致的立法帶來的問題。其次，可以在實證調查的基礎上，讓相關立法者、實務工作者、學者共同研究制定統一的《社區矯正法》。立法上應重視前期社會調查環節，務必使得適用對象合規。該制度的初衷是讓犯罪行為輕微、人身危險性小的犯罪對象進入社區進行矯正。但這也容易給有些貪贓枉法、別有用心的司法官員以可乘之機，讓不符合社區矯正的犯罪分子混入到社區矯正中來，所以嚴格矯正前的社會調查環節十分必要，可以一定程度遏制司法腐敗現象的發生。

社區矯正工作具有范圍廣、人數多、專業性高的特點，因此各地司法行政機關以及政府應該設立單獨的社區矯正機關負責相關工作。具體來說可以嘗試在省一級行政單位設置單獨的社區矯正局指導下級社區矯正工作。在省級以下的地方，根據當地的實際財政狀況和犯罪具體情形，為妥善處理本地制度運行事宜，籌建專業辦公室。考慮到專業人才的匱乏，現階段可以以志愿者為主要培養對象，待時機成熟應進一步打造社區矯正的專業化隊伍，加強相關人員的考核與培訓。

強化社區矯正機構的功能，把它的重要性與監獄工作放在同等重要的位置上。大力建設社區矯正機構，建立統一的社區矯正官制度。通過公務員統一招考,選調吸納大量具有社區矯正所需專業知識和技能的高素質人才進入社區矯正一線,各地司法部門根據本地區實際情況，應為新入職工作人員培訓實踐技能。社區矯正局對新入職人員統一管理,使其享受政法干警待遇和編制，為實現資源最大限度的利用，根據各司法所的具體情況，矯正局對全市新入職人員進行科學調配，向各處安排結構搭配合理的工作隊伍。司法警服為新入職人員標準衣著,其同時享有與法警相同的待遇和晉升途徑及空間。

(三)完善社會保障體系

當前社區矯正人員無法順利享受社保，原因在于目前我國社保法律發過亟待完善。“當前，不僅社保繳納中存在怪現象，有些人“交了白交”,享受社保待遇也存在怪現象，最需要的人反而拿不到”。享受社保是每一個繳納保險費用的公民的正當合法權益，任何未經法律允許剝奪這一權利的政策均是違法的。現實生活中有很大一部分社區矯正人員的社保被以種種理由無形剝奪。事實上享受到這一待遇的人員大部分已是社會弱勢群體，他們或是喪失勞動能力、或是即將離退休，此時社保金是他們生活的主要來源。國家應該盡快完善相關的社保法規，切實保障社區矯正人員的基本生活來源，使其在回歸社會后經濟上有一定的基礎，能在社會上有立足之地。

社區矯正是西方行刑社會化理念發展的產物，是西方刑罰改造的有益嘗試。我國立法乃至學界對“社區矯正”概念的界定比西方得外延和內涵都狹隘的多。加之這一制度在我國的實踐尚只經歷了三個階段的發展，其在實踐過程中也遇到了筆者上述的諸多問題。如何從思想理念、立法政策、制度設計、人員配備、物質保障等方面完善社區矯正順利運行，不僅是學者應重點研究的理論問題，更是我國社區矯正實踐工作不斷發展完善的關鍵！

注釋：

①由最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合制定，自 2012 年3月1日施行.

[1]Fox Vemon Brittain.Community-Based Corrections[M].Englewood Cliffs，New Jersey,Prentice Hall,1977:25-28.

[2]胡陸生.社區矯正的比較研究[J].河北法學，2005(4):58-60.

[3]馮衛國.行刑社會化研究——開放社會中的刑罰趨向[M].北京：北京大學出版社，2003：103-105.

[4]陳興良.社區矯正: 一種行刑方式的創新[J].法學新論,2010(3):35-37.

[5]李恩慈.論社區矯正的幾個問題[J].中國法學,2004(4):33-35.

[6]王順安.社區矯正理論研究[J].中國政法大學學報,2007(2):22-24.

[7]吳愛英.堅持和完善中國特色社區矯正制度[EB/OL]. http://www.moj.gov.cn/sqjzbgs/content/2012-09/03/content_3887883.htm node=3009，2012年9月3日.

[8]楊興平.呼吁《社區矯正法》早日出臺[N].團結報,2014-3-25 (6 ).

[9]王紅燕.淺論社區思想政治教育存在的問題及建議[J].菏澤學院學報,2013(1):3-4.

(責任編輯：王佩)

The Research on Issues and Improvement about Implementation of Community Correction in China

Zhang Xi1, Li Ya-yun2

(1.East China University of political science and law, Shanghai 200042, China; 2.Wuhan University, Wuhan Hubei 430072, China)

Community correction is an exotic, after ten years of development and perfection in China, both academic and judicial circles have made considerable progress. But compared to international level, Chinese community correction theory is still not mature, concrete implementation also encountered many problems, such as lack of cooperation with the relevant concept is not deep enough, legislation seriously lagging behind, lack of professionals, lack of material protection, the various functional departments. Therefore, we should strengthen the community correction idea of propaganda, improve the relevant legislation, establish and perfect the relevant organizations and institutions, to strengthen the professional personnel training and volunteer team construction, improve social security, based on continuous improvement and development of China’s community correction system.

Community Correction，the problems of Community Corrections Implementation ，Improve the implementation of Community Corrections

1673-2103(2016)04-0079-05

2016-02-26

張曦(1989-)，男，滿族，河北唐山人，碩士研究生，研究方向：訴訟法。李亞運(1990-)，男，湖北宜昌人，碩士研究生，研究方向：法律史。

D926.8

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