我國教師教育制度頂層設計之思考*

周洪宇

(華中師范大學 教育學院，湖北 武漢 430079)

我國教師教育制度頂層設計之思考*

周洪宇

(華中師范大學 教育學院，湖北 武漢 430079)

加強教師教育制度的頂層設計，是當前教育改革中一項十分緊迫的任務。 我們思考教師教育制度的頂層設計必須要重視“現代治理”和“頂基結合”，進一步設計和完善教師教育制度，要明確教師屬性及地位，將公立中小學教師定為國家教育公務員；要完善教師權益保障制度，以法律保障教師合法權益；要完善國家教師榮譽制度，激發教師榮譽感和向心力、鼓勵教師終生從教。

教師教育；頂層設計；現代治理；頂基結合

非常感謝湖州師范學院的盛情邀請，很高興有這次機會到大會上來進行學術交流。大家在座的不少人都知道，我是學教育史出身的。本來在這個場合呢，應該講一點自己最擅長的,但是因為有一些原因，我可能要跨行，可能要講一點別的問題。今年兩會前，我大學畢業以后基本上沒怎么聯系的一位女同學打電話給我。她說我看到你在全國兩會提了個建議，提得很好，在群里面瘋傳。我說是什么？我說是不是關于有關于義務教育階段學生免費午餐的建議？她說不是那個。我說不是那個還是什么呢？她說是關于教師公務員的這個。我說我今年沒有提教師公務員啊，我說我十年前是提出過。也就是說這位同學把我十年前，2007年向全國人大提出的這個，將公立中小學教師定為國家教育公務員這樣一個建議。當初我寫的建議今天還在傳，而且掛在網上,放在群里在瘋傳，當然我沒有去看究竟瘋到什么程度。那時我在想，至少說明這個建議還有一點群眾基礎。很多老師希望我繼續寫，所以我想了一下，今天我講什么呢？我看到我們陳永明教授講的，百年師范教育的得失，我想我就不講這個歷史了。我也沒有他講的好。我們陳老師是留日的專家，我沒有他研究得那么深，我就講一點：教師教育制度的頂層設計。但是說實話像這個問題，好像頂層設計也不是普通的老師來談的問題。不過我想現在我們要講現代教育是要尊重基層、尊重地方、尊重群眾，我們就要從地方、基層、群眾的角度，談一點我們對頂層設計的思考。關于這個方面的建議，我寫過一本書，2010年在北京師大出版社出版的《教師教育論》，這個建議在《教師教育論》里基本上都有體現。有一點建議沒有體現就是最后一點，所以等會兒還要再稍微說明一下。講得有問題的地方請大家批評指正。

教師教育制度是教育的重要制度之一。這個地方所說的教師教育制度的頂層設計是什么？從國家教育治理體系構建的戰略高度對教師教育發展當中帶有根本性、全局性、穩定性和長期性的重要制度進行設計安排。這是教師教育制度頂層設計的一個界定。教師教育制度直接關系到我們各級各類教育尤其是基礎教育的質量，關系到未來教師的培養與教育家的造就，關系到我們中華民族的偉大振興。所以加強建設教育制度的頂層設計是當前教育改革當中一項十分緊迫的任務。在今年兩會當中，李克強總理在政府工作報告當中也提出來，要發展更高質量更加公平的教育。提出要加強教師教育，尤其是要落實鄉村教師的待遇政策。這個可以說是對教師教育是相當的重視的。那么講這個問題，我想可能有兩個關鍵詞需要了解。第一個就是“現代治理”，第二個就是“頂基結合”。

所謂“現代治理”，是以國家治理體系為依托，借助制度、機制、政策、技術等因素，促使國家多元治理的能力保持協調進步、務實高效的一種趨向與動態過程。“現代治理”至少包括兩層含義：一是能力結構，即明確治理能力到底應該包括哪些能力體系？二是能力狀態，即明確能力發展趨向，這些能力應該往什么方向發展，應該達到什么樣的狀態，發揮怎么樣的治理效果。“現代治理”，實質上就是在一定時空范圍內，多元治理主體之間互動合作、集體行動的多元能力體系及其提升過程，是旨在實現“善治”的基本能力保障。

說到“現代治理”，尤其是現代教育治理，我認為應該包括至少六個方面。這個圖上大家可以看到。一個是決策的民主科學化；第二個是執行的公開法治化；第三個是調控的協調統籌化；第四個是協同的互動合作化；第五個是改革的綜合配套化；第六個是手段的信息技術化。

那么決策的民主化是什么？黨和政府是國家治理的主要主體之一。除了政黨具備堅強的領導力，發揮核心領導作用，更需要政府具備強有力的履職能力，同時民主科學的決策也是非常重要的。尤其是當前信息多元爆炸的大數據時代，如何對重大事項做出科學、客觀、準確判斷的決策。需要聽取各方面的意見，要做到決策的民主化、科學化。第二點我覺得比較重要的就是執行的公開法治化。法治是現代社會核心。我現在在省人大工作，主要是分管教育科技方面的立法。在工作當中我也深深地體會到，“現代治理”它的核心要素就是法治。對教育治理來說是依法治教和依法治校。同時現代教育治理也強調，在治理過程當中，要注意調控的協調統籌。還要注意協調的互動合作。尤其要注意改革的措施和綜合配套。我們現在出臺了很多政策，但是為什么效果并不太好。我個人覺得有一個非常重要的原因就是缺乏深入的研究，也缺乏在政策執行當中的各種措施的配套完善。你比如說我們前些年出臺一個政策，京劇進校園。大家有沒有知道京劇進校園？這個好不好呢？對弘揚傳統文化藝術當然好，但問題是京劇并不是我們國家每一個地區老百姓都特別欣賞，也都特別喜歡，也都有條件能夠欣賞的一種藝術。在北方可能京劇非常的流行、非常的普遍，喜歡的人很多，京劇團也有很多，教授京劇藝術的學校也有很多。但是在南方有些地方，它基本上可能更多欣賞的是地方戲曲劇種。因而京劇進校園可能在有些地方它就沒有辦法執行，所以做出這種決策，這是對于決策的實施的條件缺乏深入系統的思考的結果。所以我們出臺一項改革要考慮它的配套條件。這兩天(我)和丁剛教授、永明教授在車上經常聊天。我很欣賞丁剛教授的一句話，改革不是折騰。確實是這樣的，改革不是折騰，不要以為什么改革都好，實際上很多地方那些改革就是折騰。那么考慮到我們現在政府的一個信息時代，大數據云計算時代，我們的這種現代治理也要善于運用技術手段，來提高我們決策的科學化指引。所以現代治理包括我們現代教育，我想這“六化”不能少。這是我想，在討論我們教師教育制度設計、頂層設計的時候應該明確的一個觀點。

第二個觀點，就是在明確這個觀點的時候，我想還要有一個概念需要注意的，那就是管理與治理。因為現在談到治理比較多，有人會問你說的治理和管理是什么關系？就管理而言，管理突出的是，是以一種官的姿態居高臨下的去統籌議事，帶有命令式的，不由分說的，不管你同不同意就得這樣做。我曾經在政府部門工作過，從一個最基層的區里做副區長，后來到武漢市教育局做副局長，又到省教育廳做副廳長。我知道在政府部門它就是管理，實行行政負責制，下級服從上級。下級不同意也得遵守也得執行，沒有辦法可解決。但是治理不同，治理突出的是一個平等協商的關系。政府從居高臨下的官位，下降到平等協商的位置，改變那種單向的管理模式。政府要充分調動各種組織，各種主體，通過溝通找到解決問題的辦法，形成一種共同的合作方案，這個才是現代社會治理，現代法治社會的治理關系。這是管理治理，也就是第一個我想要明確的是這么一個觀點，管理治理。這個現代治理，尤其要區別治理和管理的不同。

第二個就是要樹立一個“頂基結合”的觀念。所謂“頂基結合”的就是指頂層設計與基層改革相結合。大家從這個圖上，大家可以看出，一個是基礎教育領域，教師和學生在課堂上進行改革；還有一個在高等教育里面，我們南方科技大學的探索，對中西式教育的探索，包括現在省市院校的探索，這種探索它就是一種基層改革。那么這種“頂基結合”就是指在注重制度頂層設計的同時，要鼓勵地方基層群眾解放思想積極探索。鼓勵不同地區、不同類型的教育進行差別化試點。善于從群眾關注的教育熱點和教育改革的難點當中尋找教育改革的切入點。推動教育制度頂層設計和地方基層群眾探索的良性互動、有機結合。

我們習近平總書記說的非常好。他說，改革開放在認識和實踐上的每一次突破和發展，無不來自人民群眾的實踐和智慧。我們國家地區發展的不平衡。改革試點的實施條件差異很大。要鼓勵不同區域進行差別化探索。要堅持眼睛向下、腳步向下，尊重基層群眾的實踐，解決群眾生產生活當中面臨的突出問題。務必使改革的深入決策措施都能更好地滿足群眾的訴求。做到改革為了群眾、改革依靠群眾、改革上能夠周密。大家可能也注意到習近平總書記做了一個非常重要的講話，改革要確認兩個方向。第一個要促進改革，第二個也是更重要的，要滿足社會公平治理的實現。這兩個方向不可缺一。所以在制度設計包括教師教育頂層制度設計當中也要堅持“頂基結合”這么一個理念、思路。

在這兩個觀念的基礎上，我想談三個問題，也就是我講的三點思路。第一個明確教師屬性及地位，將公立中小學教師定為國家教育公務員。第二個完善教師權利保障制度，以法律保障教師合法權益。第三個完善國家教師榮譽制度，激發教師的榮譽感和向心力。

先講第一點，明確教師的屬性及地位，將公立中小學教師定為國家教育公務員。這樣一個教育制度設計，我認為是頂層設計的一個重要領域。前面永明教授講教師的屬性，講到教師的職業，我想我們講教師的職業屬性，現在講的還不夠明確。究竟教師是一種什么職業？特別是我們中小學教師，我們義務階段的教師，包括基礎教育階段的教師，他究竟是從事什么樣一種職業？我認為我們現在的教師實際上是公務性與專業性雙重屬性。公務性就是要執行國家的意愿，對我們義務教育階段，基礎教育階段的學生進行教育，教書育人，育德樹人。他要體現的是國家意志。在某種程度上他就是從事一種公務性的工作。同時他也是一種專業性的工作。它是公務性與專業性雙重屬性兼具的這么一個職業。如果這一點不明確，我們教師的地位性質屬性等，以及與之相關的，在社會地位經濟待遇等都很成問題，所以要做頂層設計我想要從這一點首先切入，這個不能回避。

在國外公務員三種類型，一種是公務員或者準公務員或者叫教育公務員，這是一種情況；第二種就是公務雇員，就是政府雇員，政府的教育機構來雇傭你給你付工資；還有一種不是政府雇員，就是雇員。由學校聘用，但是這個錢還是政府財政出，三種情況都有。前面一種情況在日本，在韓國就是這樣子。我2007年為了給國家中長期規劃綱要提建議，2008年我帶領我們湖北省人大包括我們省教育廳的一批同志到日本韓國去調研，走訪了很多地方，福島縣的知縣(省長)，教育廳的廳長，福島大學的校長，福島一個高中的校長老師們進行交流。后來又到韓國去和他們進行交流。他們告訴我他們實行的就是教育公務員，這種公務員要承擔公務員的一般義務，但是他又是教師，含有特殊的一些職業上的一些權利。 公務雇員在歐美一些國家比較流行，美國、英國、澳大利亞等是這樣的。還有一種就是雇員。那么根據這么一些類型，參考我們國家的國情，我是一直主張將我們的公立中小學教師定位國家的教育公務員。2007年、2008年(我)一直在呼吁。

那么如果這樣做的話，有什么好處？它的性質進一步的明確了，地位進一步的確定了,它的收入也將是穩定的，它的門檻也將是比較高的。這樣有利于吸引更多的有志青年進入我們的教師行業。所以你說要教師要奉獻，這當然都好都對。但是你首先在制度上，在頂層制度設計上，要確保它的地位和屬性。如果沒有這個確保，說別的說其他的都是枉然。

第二就是要完善教師的權益保障制度，以法律保障教師的合法權益。這里主要講三點，第一就是完善教師的績效工資制度；第二個是建立農村公立中小學教師的周轉房和安居房；第三就是修改與完善教師法。前兩點因為時間關系我不講，因為教師的周轉房和安置房在2005年以后，在湖北就開始進行探索，現在不少地方已經在做。但是最近幾年我到基層去調研，包括前不久到恩施一些貧困縣的調研，我發現即使在湖北這個最早提出實施安居房和周轉房的這些省份，也沒有完全做到，更不要說其他的省。

重點講一下修改和完善教師法。教師法是1993年制訂出來的，到現在已經23年。教師法里面有些規定現在來看已經嚴重的落后于今天的形勢和發展。舉個最簡單的例子。1993年的時候我們對教師的資格，我們是怎么規定的呢？我們那個時候的規定，基本上以中師畢業教幼兒園、師專畢業教小學、本科可以教大學，這是1993年的教師法，實行了23年。由于沒有修改，這和我們今天的形勢已經完全脫節了。我們今天本科還教大學嗎？你像那個985的高校像我們211的華中師范，連博士甚至第一學歷都要求211的才能進去當什么呢？還沒資格當老師，當輔導員。但是情況發生這么大的變化，教師法還沒修改。所以修改教師法迫在眉睫，我只是舉出一個最簡單的例子來。

教師法里面，我看一下至少有18處需要比較重大的修改。教師法的修改實事求是的說，上一次就納入到十二五的立法規劃，也納入了我們2010年至2020年國家中長期教育發展和重要改革規劃綱要，這里面都有，但是很遺憾，教育部修訂的時候送到國務院就給打回來了，還沒有送到全國人大。在國務院會議上沒有協調好，退回重修，什么時候再啟動不得而知。我今天下午就要到北京列席全國人大常委會。當然在會上沒有討論這個，討論的是這個公共文化服務保障法還有以及野生動物保障法等等。我們是很期待教師法修訂盡快提到國務院，國務院甚至教育部在立法的時候，有一個基本原則，各方面協商沒有達成一致不上會。所以為什么國務院在前年把教師法、教育法、道德教育法、民辦教育促進法幾個法律拿到網上公開征求意見的時候，就會有幾個打回來，民辦教育促進法現在在大修改，估計今年有可能出來。 而且我們現在還沒有一部教育的基本法，學校的法律。大家可能知道，我最近也是將近十年一直在呼吁,全國有220多萬所學校，這么一個基礎的教育單位，但是就是沒有學校法。沒有學校法，我們的校長書記很為難。做什么事情他都成了無限責任的承擔者。

總書記在上個星期的中央全面深化改革小組會上講了，民辦教育實行分類對待、分級管理的問題。講到這一點，我提全國人大是按照這個需要在處理的。但是高等教育法、教師法退回去了。這個倒不是教育部退回的，我也在這種場合也要澄清，教育部的立法還是比較積極的，但是我們國家現在立法的任務非常的繁多。

第三點，就是完善國家教師榮譽制度，激發教師榮譽感和向心力。我在2011年向全國人大建議，要完善國家教師榮譽制度，要盡快的出臺這方面的政策。我們學術界，我們北師大，不少的專家、老師帶著學生也做過這方面的研究。所以我在全國人大，2011年就提出來。2012年的時候呢，到教育部開會，2012年2月6日春節前，我在分管基礎教育副部長也在的會議上第一個講，要建立教師榮譽制度。他說這個很好，他說問題是他帶著我們教師司的司長和政策司的司長到人力資源部去溝通，結果他們說不行?，F在首先是出臺國家文化榮譽制度，國家教師榮譽制度放到后面，條件還不成熟。我說我們實行國家教師榮譽制度已經很多年了呀，我們現在就是完善它的問題。要把國家教師榮譽制度建立起來，我們教師的優秀教師、模范教師、五一勞動獎可能都有。但是問題(國家教師榮譽制度是)是我們教育部自己的，是我們教育系統自己跟自己玩，沒有像科技部的獎這樣的，是總書記和總理出來頒獎，而且獎勵都那么高。但是我們國家要講科教興國，科教興國是國家的戰略。科技獎可以這樣，教師獎為什么不可以？我覺得教師榮譽制度還沒有很好的完善，這是不是一個問題？顯然是一個問題。

前面的這些建議提出來已經將近十年了。我想很多人都會問，這些建議是不是超前的，是不是癡人說夢。我想是癡人說夢還是一語成真，且待2020年以后再來看，謝謝大家。

A Study on the Top Design of Teacher Education System in China

ZHOU Hong-yu

(School of Education, Huazhong Normal University, Wuhan 430079，China)

To strengthen the top design of the teacher education system is a very urgent task in the current education reform. The "modern management" and "top base combination" should be taken seriously. In order to further the design and improvement of the teacher education system, firstly the character and the status of teachers should be defined. Pubic primary and secondary school teachers should be defined as civil servants. Secondly, teachers' rights and interests protection system should be improved, and the legitimate rights and interests of teachers should be guaranteed by law; Finally, the national teacher honor system should be improved to inspire teachers' sense of honor and solidarity and encourage teachers to teach for life.

teacher education; top design; modern governance; top base combination

周洪宇，博士，教授，從事教育史和教育現實問題的研究。

本文根據周洪宇教授2016年4月30日在湖州師范學院“錢塘道第三聯合縣立師范講習所”成立百年紀念暨首屆“師范教育與社會變遷”學術論壇上作的講話聽錄而成。

G650

A

1009-1734(2016)12-0001-04