蔡元培與教育決策話語權的下放
——以兩次全國教育會議為例

于 瀟，林瑞玉

(1.寧波大學 教師教育學院，浙江 寧波 315211；2.浙江省教育考試院，浙江 杭州 310012)

蔡元培與教育決策話語權的下放
——以兩次全國教育會議為例

于 瀟1，林瑞玉2

(1.寧波大學 教師教育學院，浙江 寧波 315211；2.浙江省教育考試院，浙江 杭州 310012)

在民國社會發展的兩大轉折時期，即民國元年與南京國民政府成立之際，擔任教育主管機構領導人的蔡元培以主持召開兩次全國教育會議為平臺，推動官方與民間代表共同商討國家教育發展規劃，在一定程度上實現了教育決策話語權的下放，為當時教育發展做出了突出貢獻。

蔡元培；教育決策話語權；全國教育會議

長期以來，古代中國推行官僚化的教育管理體制，教育決策的話語權被政府控制，教育政策的醞釀、制定與出臺被政府包攬，民間幾乎沒有機會參與國家教育的決策過程。民國成立后，封建專制政體被推翻，民主共和制度呼之欲出，社會發展呈現出一派新氣象，教育界也受到積極影響。

值得注意的是，在民國社會發展的兩大轉折期，民國元年與南京國民政府成立之際，民國教育迎來了一位掌舵人——蔡元培。無論是作為民初教育總長，還是國民政府大學院院長，盡管任職時間都不長，但是蔡的遠見卓識與巨大影響力為推動民國教育發展起到了重要作用。尤其是在促成下放教育決策話語權方面，蔡元培做出了突出貢獻，以其主持的兩次全國教育會議最具代表性。

一、蔡元培與1912年全國臨時教育會議

1912年1月1日，中華民國成立，1月3日，蔡元培被任命為民國第一任教育總長，不久教育部正式成立辦公。接著，教育部陸續頒行《普通教育暫行辦法》和《普通教育暫行課程標準》等多項政策，以此推動教育改革的進程。

不過，舊教育的消極影響根深蒂固，并非幾項政策所能解決，這需要通盤考慮、系統地制定國家教育發展藍圖。鑒于共和政體初建的新局面以及諸多教育問題亟待解決，倡導民主的蔡元培決定國家教育規劃不能由教育部獨大操控，應該由各方人士商討確定，于是提出了7月10日—8月10日在北京舉行全國臨時教育會議的建議。這次由官方與民間代表共同商討國家教育規劃會議的舉辦，標志著此前國家重大教育決策由政府獨攬的局面被打破，民間獲得了參與重大教育決策的機會。可以說，這與時任教育總長蔡元培的努力密不可分。

(一)精心籌備，規則體現平等

教育部專門成立了籌備機構——臨時教育會議事務所，具體負責會議準備工作。籌備期間，蔡元培先后多次召集相關人員開會，內容包括會議接待、議員選派和提案遞交等[1]。此外，教育部向財政部申請教育會議專項經費，以從物質上確保會議的舉辦[2]。

同時，教育部頒布了《臨時教育會議章程》和《臨時教育會議議事規則》等多項規則，規定了會議的討論內容、正副議長人員、議員產生方式及名額、座位安排方式等，內容較為人性化。首先，會議討論內容既有教育部提案，也有民間代表提案。其次，會議正副議長均由議員擔任，由全體議員當場投票選出。再次，議員產生方式為民主選舉，各地均有名額，座位以報到先后排定。此外，會場對外開放，相關人士及媒體可持有關憑證入場旁聽。[3]

(二)議員多為選舉產生，民間代表較多

教育部非常重要議員的選派工作，各地區、相關部門嚴格按照要求派遣議員，多數為選舉產生，甚至出現了推選者被現場公選者取代的情況，如北京公推京師教育會會長劉潛，但經投票后決定是章桂生。[4]最終，議員共計94人，其中多數議員擁有很大的影響力，如時任北京大學校長嚴復、職業教育代表人物黃炎培、音樂教育先驅蕭友梅以及教學法專家俞子夷等。

通過對議員隊伍的分析可知，民間代表較多。據統計，在94人的議員隊伍中，教育專家類議員30人，另有近20人的學校職員或各地教育會代表，這一比例大約50%。另外，蔡元培主持的教育部遴選議員時，指出教育部官員、職員不是議員，這一點在議員名單上得到了體現，也在很大程度上為會場討論提供一個寬松的氛圍。

(三)教育部多項提案被修改或否決，成果多成教育政策

全國臨時教育會議于7月10日開幕，8月10日閉幕，期間由于蔡元培不滿袁世凱的專制主張，辭去教育總長的辭呈于7月14日獲準。盡管蔡元培未能全程主持這次會議，但是其為會議定下了良好的基調。

在7月9日的會前談話會上，蔡元培指出：“近來每見開會時，常各執一見，或有意批駁。此次開會，則純為教育，而教育事業，純然為人，毫無利己之處，必無爭執之慮。茍諸君各抱一利人之心，討論再四，得良結果，則實為教育前途之幸。”[5]在當時南北政見不和、時局動蕩之際，此番談話可見蔡的良苦用心。

7月10日，在會議開幕式上，蔡元培強調：“中國政體既然更新，即社會上一般思想，亦隨之改革”，隨后指出君主時代教育的特點：“不外利己主義。……揣摩國民之利己心，以一種方法投合之，引以遷就于君主或政府之主義”，而民國教育絕不能如此：“現在此種主義已不合用，須立于國民之地位，而體驗其在世界、在社會有何等責任、應受何種教育。”[6](P1)如果說此前談話會的發言是為了營造一個寬松的討論平臺，那么此次講話則是從內容方面闡明了會議開誠布公商討教育規劃的重要性與必要性。此外，蔡元培主持了會議正副議長、第一次全體會議以及茶話會等活動。這些為會議的順利舉辦打下了堅實的基礎。

與此同時，繼任教育總長范源濂發揮了重要作用，延續蔡元培的主張，“教育宗旨及行政大綱已由蔡總長宣布或規定, 悉當遵行。”[7]這樣力保會議井然有序、議員可以暢所欲言。

由于蔡元培、范源濂等開明的態度，此次會議討論熱烈，教育部的提案有多項被修改或否決。“教育宗旨案”是被修改案中討論最為激烈的。7月18日，教育部的“教育宗旨案”與議員的三項“教育宗旨案”一起商議。“教育宗旨案”內容包括軍國民教育、實利主義教育、公民道德教育、美育和世界觀教育，大家對前三者并無異議，但對后兩者無法達成共識，特別是對世界觀教育的分歧最大。湯爾和、葉瀚、張壽春等表示贊成，“謂國民道德之造就有賴于世界觀教育且五育不可偏廢”；而張佐漢、劉以鐘等表示反對，“謂世界觀為抽象之觀念而又近于宗教”。7月19日，經投票后，“世界觀教育”被刪除，其余四項予以保留。[8]1912年9月2日頒布教育宗旨，這項提案的內容得到完全認可。由教育總長蔡元培主張的、以中央教育主管機構名義提出的“五育并舉”被議員們刪除了一項“重要”內容，并且最終形成了中華民國第一份教育宗旨，可以顯見，這是一次教育決策民主化的集中體現。

在教育部被否決的提案中，以“學校不拜孔子案”代表性最強。由于晚清學校管理章程有拜孔子的規定，教育部認為這已不合時宜。7月15日，議員們表示理解此案用意的同時強調，孔子是數千年的先賢，若突然提出不許拜孔子恐怕招來反抗，最后投票決定各校視情況酌情安排，刪除明令禁止這一說法。[6](P5)可見，議員們對此問題的思考與處理較理性，采取了比較彈性的做法，大體符合當時的社會狀況。

全國臨時教育會議共收到92件提案，包括教育部48件，議員44件。其中23件教育部提案被審議表決，其中被否決4項和返還1項，比例約22%，并未出現教育部提案全部通過的局面。據統計，77件提案形成79條相關政策，特別是前述的民國第一份教育宗旨，內容與會議議決案完全一致。另外，1912年9月3日，教育部頒布《壬子學制》，這份對民初學校教育影響較大的學制是會議結果的翻版。應該講，全國臨時教育會議的成果為民初教育發展提供了制度保障與實踐引領，達到了蔡元培所說的會議作為“全國教育改革的起點”[9]的初衷。

綜上所述，由蔡元培組織與引領、范源濂等大力支持的全國臨時教育會議給予了民間較大的教育決策話語權，這是數千年帝制以來出現的新氣象，開啟了教育決策民主化的新風貌。

二、蔡元培與1928年第一次全國教育會議

1927年，南京國民政府成立，國民黨初掌政權，戰事有所緩和。政權的更迭要求教育予以適應，加上北洋政府時期戰亂導致教育存在諸多問題。因此，國民政府聘請蔡元培和李石曾等組成教育行政委員會，不久蔡元培等人倡導建立大學院，實行大學區制，蔡被任命為大學院院長，旨在實現教育的學術化。此后，《大學區組織條例》、《教科書審查條例》等政策相繼出臺，全國教育調查活動跟進。為更好地制定教育規劃，蔡元培主持下的大學院決定于1928年5月在南京舉行第一次全國教育會議。盡管當時局勢與民初不同，與民初全國臨時教育會議相比，這次會議做出了一些調整，但是兩次會議都秉持著民主理念。會議全程在蔡元培的關切下進行，民間代表獲得了較大尊重。

(一)規則頗人性化，聘專家擬定大學院提案

第一次全國教育會議的會前準備充分。1928年2月初，大學院確定舉辦全國教育會議，隨即籌備委員會成立，共開會16次，商討了會議接待、議員派遣、場地、經費與規則等問題[10]。同時，大學院出臺了《全國教育會議規程》、《全國教育會議議事細則》等多項章程，總體上其內容反映出政府的開明態度。例如，大學院院長或副院長擔任議長，全體代表投票選舉副議長；抽簽決定座次；又如，大學院、各地方政府、各部門和社會各界人士均可遞交提案，大學院提案由聘請的專家撰寫；提案討論以其重要性為序，避免以官方提案為主；會場允許旁聽，但需領券進入等。

大學院高度重視其提案的撰寫，由院長蔡元培牽頭聘請專家，組建提案預備委員會擬定大學院提案。經大學院多次討論以及與專家溝通后，選定提案編寫委員75人。據統計，這些委員約55人有留學或赴外考察經歷，幾乎全部或有創辦學校、或教學、或教育管理、或教育科研等經驗，并且多人有上述多種經驗。例如，三民主義教育組的吳稚暉和李石曾等多年從事教育或黨政工作，初等及中等學校教學組的廖世承、陶行知等人均是該領域的知名人士；又如，普及教育與社會教育組的俞慶棠和劉湛恩等在該方面頗有建樹，出版物組的王云五、陸費逵等多年從事出版與編輯工作。更值得注意的是，提案落款不寫“大學院”，而寫委員的名字。可見，在擬定提案問題上，蔡元培并未指令大學院獨攬，而是聘請各領域的專家討論，提案不標注大學院的做法也在一定程度上消除了代表們看到“官方”字樣的顧慮。

(二)民間代表較多，提案多經修改

就議員隊伍而言，議員產生方式為選拔和指定相結合，共確定議員85人，其中65人曾留學或赴外考察，多人具有教育教學或教育管理或教育科研方面的經驗。據統計，各省區與相關部門的代表不全是官員，大約有近50人是民間代表。這為民間人士爭取話語權奠定了基礎。

第一次全國教育會議于1928年5月15日開幕，5月28日閉幕。議員們認真討論、議決了多項提案。盡管中央政府人士通過會場講話、宴請等多種方式對會議有所控制，但是在蔡元培與相關人士的共同努力下，民間代表獲得了較大的議決權。

在開會議幕式上，大學院院長蔡元培與議員代表許崇清為表達了教育相對獨立的觀點。蔡在開會辭中指出了教育科學化、勞動化和藝術化的教育方針，表達了教育學術化的主張。[11]許則強調，“諸位如欲教育發達，必須國家各項設施，共同齊進……本屆會員提案雖多，然欲收實效，非得政府了解輔助不可。”[12]

據統計，議員們共計開會12次，議員們的不少主張得到了認可。例如，5月16日，第二次會議討論三民主義教育組的若干提案。多人主張刪除“黨化教育”的稱謂，“為教育建筑三民主義基礎之上，三民主義乃當然原則，黨化二字甚無意義。”經表決后，該組提案中的“黨化教育”改為“三民主義教育”。[13]

會議共收到提案402件，形成教育政策較少。其原因主要是會后不久，1930年第二次全國教育會議的召開，這次會議的不少主張在第二次全國教育會議時有所呈現。

三、由兩次全國教育會議引發的思考

從蔡元培主持的兩次全國教育會議過程可知，教育決策話語權得到了的下放，這使得國家教育政策在一定程度上反映了民意，應該講這是民國以來出現的特有現象，是以往古代官僚教育管理體制領導下所沒有的。那么緣何會出現這種現象呢？我們大體可從以下幾方面予以闡釋。

其一，特定的社會歷史條件為教育決策權的下放提供了空間。由蔡元培主持的這兩次全國教育會議均召開于社會轉折的關鍵時期，即民國元年與南京國民政府初期。就1912年全國臨時會議而言，正值辛亥革命取得勝利、民國成立之際，封建帝制政權剛被推翻，人們對民主共和充滿期待，以孫中山為代表的南京臨時政府更是對共和政體大力推崇、促其盡快實現。與此同時，以袁世凱為代表的北方政權則倡導專制。由于政見不一致，南北雙方多次商談，蔡元培也因袁世凱主張專制而于開會期間憤然辭職離開。可見，一方面民主共和的社會氛圍較為濃厚，人們渴望從封建專制的枷鎖中掙脫，爭取教育決策話語權成為了眾多人士的共識；另一方面戰事尚未停息，南北雙方的主張各異，社會局勢動蕩，這樣導致政府無暇過多干涉教育事務。就1928年第一次全國教育會議而言，南京國民政府成立伊始，袁世凱帝制的短暫回潮、五四新文化運動的洗禮以及連年的戰亂使得人們對民主共和思想更加向往，“三民主義”被人們所接受。此外，東北等地區戰亂還未停止，北洋時期連年戰亂導致文化教育等各項事業亟待全面整改，這也使得教育獲得了較大的發展余地。

其二，蔡元培的理念、職務及其巨大的影響力是促成教育決策話語權下放的重要保證。1911年10月，身在德國學習的蔡元培知道了辛亥革命爆發的消息后回國，而此時的他已經在政界、學界等眾多領域影響力巨大。雖為翰林院編修，但是蔡元培不為傳統功名所累，晚清政府的無能給了他沉重的打擊，他多次表達了對當局的不滿。1904年底，蔡組建光復會并任會長。1905年，中國同盟會成立，光復會并入，蔡任同盟會上海分會負責人。此外，當時蔡元培的學識與對教育的貢獻也令人敬佩。他曾任紹興中西學堂總理、上海南洋公學特班總教習，并于1907年留學德國，出版了《倫理學原理》《中國倫理學史》《中學修身教科書》等影響廣泛的譯著、編著。1928年，蔡元培曾擔任北京大學校長，已經是新文化運動的代表人物之一、國民政府的要員。可見，正是這樣一位學養深厚、政界有影響力并且倡導民主共和的人物，先后擔任了民初教育總長與大學院院長這一主管全國教育的要職，這顯然為推動教育決策民主化的實現提供了有力保障。

其三，新教育主管機構的組建及其成員為教育決策話語權下放提供了的有力支持。就民初教育部來說，摒棄了封建官僚主義的作風，廣納賢士，唯才是用。蔡元培主張：教育部“除總、次長由大總統任命外，其余各人概稱部員，不授官職，為事擇人，亦不必多設冗員。”因此，“當時南京臨時政府各部的人員，有多至一百余人的，唯獨教育部，連繕寫員在內，不過三十余人。”部員不僅有與蔡元培共事過的蔣維喬及鐘觀光、共學過的俞大純等，還有學有專長的許壽裳與魯迅、富有抱負的王云五、謝冰等。[14]同時，蔡元培倡導應該撇開政見、開誠布公，聘請身為共和黨的范源濂便是一個例證，據范回憶：“當時蔡先生兩次親自訪問我。他說：‘現在是國家教育創制的開始，要撇開個人的偏見，黨派的立場，給教育立一個統一的智慧的百年大計’。”[15]由此，在民初會議期間蔡元培辭職后，范源濂繼承蔡的理念確保會議按照預定計劃順利舉行。就大學院而言，其組建初衷是摒棄教育行政的官僚化、腐敗，“以學者為行政之指導”，“以代學術化代官僚化”，教育學術事務的確定由大學委員會委員共同商定，“此委員會以各國立大學校長、本院教育行政處主任及本院推舉專門學者五人至七人組織之……”，首任委員共15人，包括蔡元培、李煜瀛、褚民誼、胡適、許崇清、高魯、楊銓、戴季陶、朱家驊、蔣夢麟、張乃燕、易培基、鄭洪年、張謹和金曾澄。[16]可見，大學院辦院宗旨以及議事重要組織大學委員會的構成都為1928年會議官方與民間代表的良性互動提供了保障。

此外，政府相關部門與社會各界人士、報刊雜志媒介等多方面也對這兩次會議的順利召開做出了一定貢獻。

綜上所述，民初教育部與國民政府大學院以召開全國教育會議為契機，在蔡元培的領導與相關人士的協助下，教育決策話語權的下放得到了一定程度上的實現，在中國近代教育史上留下了一派亮麗的景象。

[1]中華民國教育部.召集臨時教育會之通電[N].時事新報,1912-05-24.

[2]中華民國教育部.教育部請發會費[N].大公報,1912-05-31.

[3]中華民國教育部.中華民國.政府公報(影印本.第1冊)[M].上海：上海書店出版1988:551-554.

[4]中華民國教育部.提議推舉會員案[N].大公報,1912-06-06；教育會選舉揭曉[N].大公報,1912-06-20.

[5]中華民國教育部.臨時教育會議紀事：初九日茶話會[N].民立報,1912-07-19.

[6]我一.臨時教育會議日記[ J].教育雜志, 1912(6).

[7]中華民國教育部.臨時教育會議紀事[N].民立報, 1912-08-08.

[8]中華民國教育部.臨時教育會議紀事[N].民立報, 1912-07-26 .1912-07-27 .

[9]中國蔡元培研究會.蔡元培全集(第二卷)[M].杭州：浙江教育出版社1997:177.

[10]中華民國大學院.全國教育會議報告丁編[M].上海：商務印書館,1928:63-71.

[11]中華民國大學院.全國教育會議報告丁編[M].上海：商務印書館,1928:18-32.

[12]佚名.全國教育會議專紀：十五日會議詳訊(丙)許崇清演說詞[N].時事新報,1928-05-17.

[13]佚名.全國教育會議專紀：十六日開會情形[N].時事新報.1928-05-17.

[14]高平叔.蔡元培年譜長編(上)[M].北京：人民教育出版社,423-424.

[15]高平叔.蔡元培年譜長編(上)[M].北京：人民教育出版社,433.

[16]蔡元培:發刊詞[J].大學院公報.1928(1):11-13.

CAI Yuan-pei and Decentralization of Discourse Right of Educational Decision-making——Take the Two National Education Conference As an Example

YU Xiao,LIN Rui-yu

(College of Teacher Education, Ningbo University, Ningbo 315211，China; Zhejiang Province Education Examination Authority, Hangzhou 310012，China)

In the two major transition stages of society development in the Republic of China, these were the first year when the Republic of China and the Nanjing National Government just established. As the leader of institutions in charge of education, Cai Yuanpei hosted the two National Education Conference to promote official and private representatives to discuss national education plan. To a certain degree, decentralization of discourse right of educational decision-making was achieved, it had made an outstanding contribution to educational development at that time.

Cai Yuan-pei; discourse right of educational decision-making; National Education Conference

2016-10-25

浙江省哲學社會科學規劃課題“浙江知識分子與中國近代教育決策的民主化探索”(項目編號：17NDJC118YB)研究成果。

于瀟，博士，副教授，從事中國近代教育史研究。

G529

A

1009-1734(2016)12-0043-05