基于內審視角的地方高校“小金庫”治理之我見

高雪玉

（紅河學院監察審計處，云南蒙自 661199）

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基于內審視角的地方高校“小金庫”治理之我見

高雪玉

（紅河學院監察審計處，云南蒙自 661199）

摘 要：地方高校治理“小金庫”是建立現代大學管理制度的重要舉措，是預防和懲治腐敗，構建社會主義和諧校園的必然要求。筆者認為，要治理“小金庫”，就要從“小金庫”的定義入手，清楚地認識到“小金庫”給地方高校帶來的危害，并從強化內部審計職能的角度提出治理“小金庫”的對策。

關鍵詞：地方高校；內部審計；小金庫；治理對策

中央從20世紀70年代便已開啟了對“小金庫”的治理工作，自1995年起發布了《財政部、審計署、中國人民銀行關于清理檢查“小金庫”意見的通知》，到2011年中央治理小金庫工作領導小組印發的《2011年“小金庫”專項治理工作實施方案》，前后共出臺了八項清理整治“小金庫”的文件，在黨政機關、事業單位、國有企業和社會團體中掀起了一場“疾風驟雨”式的治理風暴。在這場治理風暴的洗刷下，號稱“圣潔的象牙塔”的高等學校也未能幸免，暴露了其“背光”的一面。

地方高校在我國高校構成中占據了一個較大的比例。但是，由于各方面的原因，我國地方高校在教學、科研水平等各個方面都有待進一步提高，地方高校管理體制機制還不夠完善，規章制度還不夠健全，可能存在隨意性強，規范性不夠，監督問責文化薄弱的情況，由此極易為“小金庫”的滋生提供“溫床”，成為高校系統“小金庫”多發地帶。近年來隨著國庫集中支付范圍的不斷擴大，各學校可自行支配的現金逐漸減少，加之中央“八項規定”、“三公經費”及配套制度出臺后，地方高校本就緊張的經費就更加捉襟見肘了。面對嚴格的制度和廣泛的社會關注，地方高校部分領導干部把私設“小金庫”、通過“小金庫”列支不合規開支又提上了“議事日程”，且形成方式更加隱蔽。如何發揮地方高校內部審計的“免疫系統”功能，揭示、抵御、預防“小金庫”現象，是值得我們內審人員思考的問題。

一 “小金庫”的定義

嚴格意義上來說，“小金庫” 是一種民間俗語，不是一個法律用語，主要是反映國家政治經濟生活中的一種現象，這種提法開始于1986年的國家稅收財務物價大檢查。而在這之前，一直追溯到20世紀70年代，財政部稱其為“小錢柜”。國家專項治理沿用“小金庫”這個提法主要是考慮其通俗易懂，群眾容易接受。1995年國務院辦公廳轉發《財政部、審計署、中國人民銀行關于清理檢查“小金庫”意見的通知》（國辦發〔1995〕29號）文件中第一條“意見”便明確地給出了“小金庫”的“定義”。而在2009年中共中央紀委、監察部等四部門聯合印發的《關于在黨政機關和事業單位開展“小金庫”專項治理工作的實施辦法》（中紀發〔2009〕7號）文件又對“小金庫”的“治理范圍”進行了更加簡潔明了、直擊要害的解釋。

從1995年和2009年中央對“小金庫”的兩次定義描述可知，判定是否為“小金庫”的關鍵點在于：資金（資產）是否列入單位依法建立的賬簿。同樣地，地方高校違反法律法規及其他有關規定，私存私放本應列入地方高校依法設立的賬簿進行統一核算的資金、資金等價物及其形成的資產，即為“小金庫”。

二 “小金庫”給地方高校造成的危害

由于“小金庫”具有形成方法隱蔽性強、發現難的特點，在國家三令五申、多次治理下，地方高校仍然存在屢禁不止的現象。“小金庫”雖“小”，給地方高校帶來的危害卻是巨大的。

（一）造成學校國有資產流失，導致地方高校財務會計信息失真

一方面，由于“小金庫”游離于地方高校的財務管理制度之外，資金開支隨意，形成了國有資產流失的“漏勺”。另一方面， “小金庫”在逃避了學校財務監督的同時，其存在也會對地方高校會計信息的真實性產生嚴重影響，導致地方高校財務管理部門無法獲取真實的會計信息，不能有效掌握總體實際的收支情況，如此一來就會影響到學校財務預結算等相關的經濟決策行為。

（二）擾亂地方高校正常的財經秩序，影響干群關系，引發人才流失危機

“小金庫”化大公為小公、化集體利益為小集團利益的功能，為部分領導濫發獎金、補貼，招待宴請、報銷個人費用和職務消費開辟了通道，最終導致地方高校內部各學院、各部門之間經費分配失衡，形成相互攀比等不良消費行為，助長了奢靡之風，損害學校整體利益，擾亂了地方高校正常財經秩序。而這些來自“小金庫”的隱形“工資”，無形中拉開了校內各單位各階層教職工間的收入差距，引起人民內部矛盾，損害干群關系，破壞和諧的校園氛圍。長此以往的不公分配，必會引起民怨民憤，甚至釀成人力資源流失的嚴重后果，形成地方高校一手急需引進人才一手流失人才的無效局面。

（三）滋生浪費和腐敗，敗壞學校風氣，損害地方高校社會形象

由于思想認識的偏差，地方高校部分領導干部視“小金庫”為我國社會主義市場經濟發展的必然產物，見怪不怪，認為自己藏得好、捂得嚴，不會被發現，把“小金庫”看做是搞好業務的“活錢”，打著“務公”的旗幟干著中飽私囊的事情。將公家的錢轉換成聯絡感情、攏絡人心、撈取“前途”的籌碼，利用節假日收送紅包及請客送禮、大吃大喝及游山玩水等，浪費無度，從而誘發和滋生了一系列腐敗現象，甚至是群體窩案。一旦這些腐敗行為被揭發，就會對地方高校廉政建設進程產生不良影響，導致地方高校利益相關者（我國《高等教育法》把利益相關者表述為政府管理者、投資者、經營者、公眾監督者，公眾監督者包括輿論機構或有關中介組織、顧客、教師、學生及家長等）喪失對學校的信任，造成惡劣的社會影響，勢必影響到學校的招生、就業、人才引進等中心工作的正常開展。

三 從內審職能視角，提出地方高校“小金庫”治理的對策

新修訂的《中國內部審計準則》中，高校內部審計機構已經被定義為學校權力的風險管理機構，通過內部審計的“確認、評價、咨詢”功能，最終達到促進高校完善管理控制、防范風險、創造效益，進而促進學校事業目標實現的作用。在高校內部審計工作新要求和標準下，要從源頭上根治地方高校“小金庫”問題，必須建立一套完善的預防及治理的長效機制，做到統籌兼顧、科學謀劃、綜合治理。

（一）強化宣傳教育，提高地方高校師生抵御“小金庫”的思想免疫力

1.地方高校應多角度、多層次、多形式地在全校范圍內積極宣傳貫徹國家關于“小金庫”治理的各種方針政策，讓大家充分認識到私設小金庫對學校、對社會、對國家所造成的危害。加強公民道德教育、強化法紀意識，建立起自覺抵御“小金庫”侵襲的思想防線。

2.地方高校二級學院和下屬部門“小金庫”的始作俑者往往是這些部門（二級學院）的主要領導，因此，治理“小金庫”必須從領導干部入手，對學校中層以上領導干部進行有針對性和實效性的教育，如加強財經法律法規規章和黨風廉政教育等，以此來強化其廉政意識和黨性修養，增強其拒腐防變能力，樹立正確的價值觀，真正做到從思想認識上防微杜漸，抵制“小金庫”的發生。

3.地方高校應向學生大力宣傳國家和地方有關高校的收費政策、收費項目和收費標準，以此來增強廣大學生的自我保護意識和法律意識，防止因亂收費形成“小金庫”。

4.重視警示教育的震懾作用，在注重通報國內其他高校發生的“小金庫”典型事件的同時，也應認真剖析本校發生的反面案例，力求達到“處理一人，教育一批”的效應。

（二）深化制度建設，筑牢地方高校防治“小金庫”的制度約束力

地方高校存在“小金庫”的一個重要原因是現行管理制度存在漏洞，為其提供了資金源。要堵住制度上的漏洞，現階段地方高校可以考慮從如下幾方面入手：

1.財務管理制度

財務管理制度直接掌控著學校資金從入到出的全過程，是最直接的資金管理制度，加強財務管理，可從源頭上掐斷“小金庫”的資金流。

一是建立起經費保障管理制度，為小金庫的治理提供基本的保障。地方高校應根據國家現行法律法規和學校實際，對一些“老舊”的經費報銷制度甄別情況作出“廢、改、立”處理，避免出現教職員工間收入差距過大、工資福利等方面的政策出臺卻不執行等問題；對于學校預算下撥各二級學院或各部門的公務支出費用，應注意在預算時既保障二級單位支出部分又考慮了個人支出部分，避免全部費用均來源于二級學院或部門自籌。

二是要嚴格執行集中統一管理的票據制度，加強對票據領用、繳銷等各個環節的監督。

三是建立和完善內部收費審批許可制度。學校各二級學院和部門所有的創收項目、收費標準、收費范圍以及管理辦法等，必須向學校財務部門進行申報，經學校統一向政府物價部門進行申報審批后方可按規定進行收費。

四是進一步理順校、院（部門）兩級單位財務管理工作，加強內部控制，確保管理到位，防止出現資金漏洞。

五是完善學校財務公示制度。一方面要在全校范圍內公示經過物價部門批準的收費項目、收費標準等。另一方面學校財務部門應把學校財務收支按月、按季度及時公開，并把學校全部的財務狀況、資金流動狀況，收支明細賬按期公開，力求公開到明細賬目，而不只是公開到總賬目。

2.資產管理制度

一方面要求地方高校要建立相對明晰的內部產權制度，來達到管理好學校規模可觀的國有資產的目的，以阻止部分二級學院或部門利用學校國有資產獲取私利的行為。另一方面地方高校要堅決執行“陽光”的大宗物資采購制度。

3.薪酬制度

地方高校應注意對薪酬制度進行改革與完善，確保收入在學校各二級學院和部門人員間得以公平分配，使“小金庫”的設置理由得以消除。比如可以考慮在學校財務預算過程中對福利和津貼等進行統一安排；考慮把公務用車、通訊等消費薪酬化，并在此基礎上建立起具有監督簡單化、激勵有效化的地方高校薪酬制度。

（三）強化監督意識，激發地方高校治理“小金庫”的上下聯動力

一是在校內建立起監察、審計、財務、資產等管理部門組成的聯合督查組，定期或不定期地清查“小金庫”，并使這種工作機制規范化、制度化，從而保證督查工作能夠真正發揮其應有的作用。二是發動廣大師生參與“小金庫”的監督，設立舉報箱，公布舉報電話、郵箱、微信號等，建立并落實“小金庫”舉報獎勵辦法，提高全校教職工監督本部門“小金庫”的意識。經驗證明，督查和舉報能夠起到破壞“小金庫”形成條件的作用，讓地方高校師生保持高度警惕，從而形成上下聯動的有效監督局面。

（四）加大內審力度，發揮地方高校查處“小金庫”的內部源動力

加強地方高校內部審計工作，發揮內部審計相對于外部監控在查處小金庫問題上“近水樓臺”的優勢，把“小金庫”遏制在搖籃階段，防止其發生或發展擴大，最大限度地降低小金庫帶給地方高校的危害，可以從以下幾個方面入手：一是在日常審計工作中，要采取全面審計與重點審計相結合的方式，注意加強審前調查、重視事中細節審核、強化現場突擊審計、落實事后審計整改，使審計工作延伸到地方高校經濟活動的全過程；二是將日常審計監督和重點抽查、檢查相結合，特別關注有群眾舉報的、問題較突出的二級學院或部門，對其實施重點檢查；三是對易于發生“小金庫”的高危部門或者二級學院（如學校后勤、基建、資產等部門）采取專項審計調查，并根據調查進展情況向領導和有關部門反映，從而提高“小金庫”被揭露的概率；四是在保證學校領導干部離任經濟責任審計率達到100%的前提下，擴大任中經濟責任審計范圍和數量，以此來達到及時發現“小金庫”、有效降低危害、減少損失和防止國有資產流失的目的；五是在“小金庫”可疑線索查找中運用風險導向審計等科學的審計方法、采用審計軟件等現代化審計手段，可以有效提高“小金庫”被發現的概率，從而加大內部審計對違規資金的揭露力度；六是建立和完善審計結果公示制度，增加學校內部日常監督的透明度。

（五）強調責任追究，加大地方高校懲治“小金庫”違法行為的處罰力

地方高校的領導干部和廣大教職工要充分認識到“小金庫”的危害性，應采取切實有效的措施對設立“小金庫”的違法行為加大處罰力度。學校一經發現“小金庫”，無論其屬于哪個二級學院或機關部門、無論涉及什么人，均要對其資金來源和走向一查到底，對涉事的主要領導、分管領導和直接責任人應嚴肅處理，絕不姑息。筆者認為，只有加大設立“小金庫”的責任風險成本，使“小金庫”所產生的違法“甜頭”真正得不償失，才能取到震懾作用。

參考文獻：

［1］喻鵬飛.事業單位治理“小金庫”成因及對策［J］.會計審計，2013（10）：107.

［2］李敏，李留坤.高校“小金庫”產生的原因及治理機制探析［J］.淮北職業技術學院學報.2012（4）：27-28.

［3］米京華.試析行政事業單位小金庫的危害及應對策略［J］.財政稅務，2015（5）：53-54.

［責任編輯 魯海菊］

My view on the Management of "little golden storage"in local universities from the perspective of internal audit reviews

GAO Xue-yu

（Supervision and Examination Department， University of Honghe，Mengzi， Yunnan Province 661100，China）

Abstract:The management ofthe "little golden storage" in local universitiest is an important wayto establish the management syst em in modern universities；it is also an inevitable requirement to prevent and fight against curruption as well as build a harnomious socia list campus.The author holds that， in order to manage the "little golden storage"， we should start with the definition of "little golden stora ge" and have a clear understanding about the damages the "little golden storage" brought to the local universities so as to propose solutio ns to manage "little golden storage" from the perspective of reinforcing the function of internal audit reviews.

Key words:Local universitiest；Internal audit reviews；Little golden storage；Solutions

中圖分類號：F239.45

文獻標識碼：A

文章編號：1008-9128（2016）03-0126-03

DOI:10.13963/j.cnki.hhuxb.2016.03.034

收稿日期：2015-07-08

作者簡介：高雪玉（1983-），女，云南宜良人，研究方向：內部審計。