不良行政行為的立法規制

胡 峻

(衡陽師范學院法學院,湖南衡陽 421002)

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不良行政行為的立法規制

胡 峻

(衡陽師范學院法學院,湖南衡陽 421002)

摘 要:對不良行政行為的立法規制是治理不良行政行為的治本之舉,而現行的法律制度對不良行政行為的規制存在著制度的缺位與不足。應當通過立法明確規定不良行政行為的責任追究制度、法律救濟制度,使對不良行政行為的監督走上規范化、制度化、常態化的軌道。然立法對不良行政行為的規制不是萬能的,應恪守有所為和有所不為的基本準則。

關鍵詞:不良行政行為;立法;問責;救濟

不良行政行為又稱為不當行政行為,是指行政主體及其工作人員所作的雖然合法但不合理的行政行為[1]411-412。不良行政行為是行政管理實踐中普遍存在的一種現象,其不僅損害行政機關在民眾中的形象和行政行為的公信力,而且也會侵害相對人的正當權益。不良行政行為的存在不僅是行政管理領域中的不正之風,而且也是行政管理領域中一種腐敗現象。如何規制不良行政行為是當前行政管理部門和行政學、法學等理論界所共同關注的話題,且在實踐中部分黨政機關對不良行政行為采取了一系列有效的措施進行整改和對行為人進行歸責,但這些措施并不能從根本上杜絕不良行政行為的“再生”,可以說其只能是對不良行政行為的治標之舉。要從本源上解決不良行政行為,必須通過立法實現對其的規范化、制度化的治理。

一、不良行政行為立法規制的必要性

(一)治理不良行政行為是法治政府建設的基礎工程

現代中國應當是法治國家、法治社會、法治政府三位一體共存的國度,黨中央也將法治中國的建設作為我國治國理政的基本方略和方針。法治國家的建設本身就是一個系統工程,其是由一系列環節組成的,包括立法、執法、司法、守法和法律監督等,而立法則是法治的基礎工程。“法律是治國之重器,良法是善治之前提”。行政權力是人民賦予行政機關及其公務員的一種公權力,而這種公權力如果沒有完善的制度予以規制,其將變成脫韁的“野馬”,也將彰顯其“任性、武斷、恣意”的本性。將權力關在制度的籠子里,這是規制權力運行之本,權力如果沒有制度的約束,權力將會逾越其應有的“軌道”,從而會泛濫成災,對行政相對人及其他公民的合法、正當權益造成侵害。黨的十七大報告也明確提出:要堅持用制度管權、管事、管人,建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。如何將權力關在制度的籠子里,需要我們從立法角度構建和完善規范公權力運行的制度,使善治建立在良法的基礎上。

21世紀,是公法的世紀,因為在這個世紀里,公權力比私權利更需得到法的規制[2]1。法治政府建設本身就是法治國家建設之關鍵,而實現法治政府的著力點在于有效規制政府權力的運行,只有行政權力得到規制公民私權利才會得到應有的保障,因為規制行政權力和保障公民權利是行政權行使的基本目的。不良行政行為是不違背法律規定的行為,其一方面是由于現行法律規定本身存在漏洞,對公權力的規制出現了制度上的“真空”;另一方面是由于立法的滯后,立法工作者不能根據現行的情況發展變化及時出臺和完善相關的制度。規制不良行政行為不只是依靠行政管理的內部監督就可以實現的,對不良行政行為監督也不只是行政機關的內部管理活動,許多不良行政行為是對外的,是和相對人、利益相關人的利益密切相關的,如果不能依靠法律的手段解決是無法實現的;同時從根本上杜絕和預防不良行政行為的發生,需要相關法律制度的明確規定,給行政機關及其公務人員在行使公權力時設定法律禁止性的規定,讓其不得越“雷池”半步。盡管中國特色社會主義法律體系已形成,但完善和制定新的法律法規永遠是我國立法工作的重要使命,特別是對行政管理領域中出現的新問題和新現象,必須及時制定相關的法律文件,使行政權力能夠在法定的軌道上運行。法無明文規定不得為,這就要求行政權力的運行必須恪守法律規定,同時也要求我們制定和完善行政權力運行的法律法規。通過實踐檢驗證明,部分涉及相對人利益或行政管理重大事項的,應當出臺相關法律文件,從而為治理不良行政行為的規范化、制度化奠定基礎,也利于對不良行政行為治理的后續工作如司法、法律監督、法律責任追究、相對人權益保障等的開展。

(二)規制不良行政行為實際工作的需要

不良行政行為是行政管理領域中一種腐敗現象,西方國家先后采取了許多行之有效的措施進行治理,我國近年來部分地方政府機關也對不良行政行為采取了一系列措施進行整頓,如山東省人民政府就于2004年5月12日向社會公開發布了公務員行政行為考核意見,今后山東省的公務員若發生不作為、亂作為等8種“不良行政行為”,將依據情節輕重受到待崗培訓、降職乃至辭退等不同程度的處罰,其所在部門也將受到連帶處理[3]。當前,隨著各地黨的群眾路線教育實踐活動的全面開展,各地相繼開展了黨風政風整頓活動,不良行政行為是政風整改運動中的重要內容,部分地方政府采取了許多切實可行的措施對不良行政行為進行整改和對行為人進行問責。如銀川市出臺了《銀川市黨和國家機關及其工作人員不當行為問責辦法(試行)》(2009年),規定了執行不力、不履行職責、違反決策程序、違反政務公開、疏于內部管理等18個方面100種不當行政行為進行問責的程序、方式、種類與權限。根據該規定,銀川市興慶區開出該市首張“不當行為問責”罰單,對17名違反會風會紀的機關工作人員給予處分,這也是該辦法實施以來首例對違紀人員的問責[4]。為防止執法人員因“斷案不公”造成執法沖突,安徽省合肥市頒發了《合肥市行政執法監督規定》(2012年),希望通過立法對行政執法行為作出約束,對執法行為進行監督,包括實施行政處罰、行政許可、行政征收、行政給付、行政確認、行政裁決、行政強制等具體行政行為是否合法、適當,行政復議決定的履行情況,以及行政執法舉報、投訴案件的處理情況和過錯責任追究情況等[5]。寧夏自治區住房和城鄉建設廳規定,對建設系統15種不當行政作為進行問責[6]。此外,廣東、福建、浙江等地都先后出臺了對不當行政行為進行問責的具體辦法,以指導本地方政府對不當行政行為的責任認定與歸結。

不良行政行為在實踐中是通過一系列具體的行為方式得以體現的,其中行政管理領域中的“為官不為”就是其最普遍的存在方式。特別是在嚴抓黨風政風建設的當下,許多官員甚至發出了“為官不易”的抱怨,部分政府官員認為“只要不出事、寧愿不做事”,按照李克強總理的理解,這是一種典型的尸位素餐?！盀楣俨粸椤痹谛姓芾眍I域主要表現為不作為、慢作為、亂作為三種形態,通常是指不履行或不正確、及時、有效地履行規定職責,貽誤工作、造成不良影響與后果、效率低下的行為。針對“為官不為”,各級政府機關采取許多有效措施以應對。如湖南省郴州市頒布了《領導干部“為官不為”五個一律問責實施細則》、湖南省岳陽市頒布了《領導干部和機關工作人員有錯與無為問責辦法》、湖南省洪江市頒布了《洪江市公職人員有錯無為問責辦法》、湖南省靖州縣頒布了《靖州苗族自治縣公職人員無為問責辦法》等等。且各地也依據自己所制定的規范性文件對不良行政行為開展了責任追究,如湖南靖州整治“庸懶散”,30名違紀違規人員受處;湖南郴州問責“為官不為”問題,處理57名領導干部;寧鄉查處130個為官不為問題等。對“為官不為”的查處,基本上是各級、各地方政府機關“各自為政”,沒有統一性法律文件據以操作,這不利于對“不作為、慢作為、亂作為”等不良行政行為治理的統一化、規范化、制度化,同時不利于對不良行政行為人問責的公開、公平、公正。

(三)規制不良行政行為也是立法工作不可回避的重任

通過法律規制行政權力的運行是法治國家建設永恒的主題,只有實現行政權力運行的法治化才會使行政權力走上正當化、合法化。對不良行政行為的制度化治理首先要實現對其的立法規制,而立法規制是給不良行政行為設定一個法定的行為邊界,從而將我國政府打造成良政政府。法治的基本點是清楚的,即留給執掌強制權力的執行機構的自由,應當減少到最低限度[7]73。立法是法治運行的起點,只有通過立法活動才能構建一國良善的法律體系和法律制度。西方許多國家對不良行政行為大多采取立法手段進行規制,如英國、瑞典等國規定了對不良行政行為進行監督的議會監察專員制度,英國于1976年頒布了《議會行政監察專員法》,明確規定了列舉不良行政行為具體表現形式及監督的措施;美國于1978年頒布了《聯邦從政道德法》,并成立政府道德辦公室,以糾正官員的不當行政行為;法國則構建了獨具特色的行政調解專員制度,頒布了《調解專員法》,調解專員可以監督政府行為的適當性;日本制定了《國家公務員倫理法》和《國家公務員倫理章程》,對公務員的不良行政行為按照該法律進行處理。借鑒國外經驗,我國應當通過立法實現對不良行政行為的規制,也只有實現立法上的規制才能從源頭上給不良行政行為套上一把制度的“枷鎖”。國家立法活動承擔的歷史使命是為國家制定良善的中國特色社會主義市場經濟法律體系,而評價法律體系良莠的標準有許多,如形式標準、實質標準、利益標準、價值標準等,其核心標準就是其所確立的法律制度是否真正保障了公民、法人或其他組織的合法、正當權益及行政權力是否得到了有效的規制。

二、不良行政行為立法規制存在的問題

(一)對不良行政行為的傳統監督方式并不能發揮常態化監督的作用

當前,對不良行政行為的監督一般采取社會監督、黨內監督或行政內部監督的方式進行,而這些方式對不良行政行為的監督往往是非常態化的監督,沒有形成對其制度化、規范化的規制。如現行的許多地方采取媒體曝光、電視問政、廣場問政、網絡問政等輿論監督方式對不良行政行為進行監督和對相關行為人進行責任的追究,這種方式在特定情況下取得了較為理想的效果,對不良行政行為的行為人也起到了震懾與警示教育作用。然這種輿情監督方式往往是隨領導人的個人意志為轉移的,受“長官”意志的影響與左右,如果領導人領導的方式與手段發生變化,這些方式立馬就會成為“過眼云煙”。這種行政規制過度也會造成信息不對稱、政策透明度差、規制機構濫用職權等問題[8]。黨內監督也是當前對不良行政行為進行監督的一種常見的方式,其通常通過黨對行政機關黨員領導干部的監督來實現,主要是以紀委的紀律監督對不良行政行為追究相關責任人的紀律責任實現,但這種監督方式也存在著不可克服的局限性:一方面,黨內監督的對象一般限于黨員領導干部,而對非黨員領導干部或普通公務員的不良行政行為往往不能通過追究黨的紀律責任實現;另一方面,黨內監督也不是規范化的監督,對不良行政行為的規制常常依賴于黨內法規制度的完善與否,而當前黨的法規體系尚存在著不足之處。正如有學者所言:行政法中當前需要解決的一個重要問題就是必須將行政監督和黨的監督明確區分開來[9]373。行政內部監督不良行政行為是行政機關常用的監督方式,然這種方式往往是由行政機關系統內的自上而下的監督,其不僅受行政領導者的少數人或個人意志的左右,更主要的是其只是一種人治的管理方式,特別是其缺失了正當程序制度的約束。

(二)對不良行政行為規制的法律制度不完善

規制不良行政行為實際上是一個系統工程,立法活動可以為預防不良行政行為的發生和打擊不良行政行為及對行為人進行歸責奠定制度基礎,并提供相關的行為準則。但對不良行政行為的規制目前在實踐中存在著不力與缺位的現象,其中一個重要原因就是在法律上對不良行政行為的規制尚是一片“灰色地帶”。其主要表現在:第一,國家法律對不良行政行為的規制是不全面的。我國《行政訴訟法》規定的基本原則是合法性審查原則,并沒有將合理性審查原則與標準予以確立。對不良行政行為的司法審查只局限于有限的合理性審查,其合理性審查僅限下列情形:行政行為系濫用職權或明顯不當的,人民法院判決撤銷或部分撤銷,并可以判決被告重新作出行政行為;行政行為程序輕微瑕疵,能夠補正的,人民法院判決確認行政行為違法;行政處罰明顯不當的,人民法院可以判決變更。我國《行政復議法》雖然明確規定了復議的目的是防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為,且規定了具體行政行為明顯不當的,復議機關可以決定撤銷、變更或確認該具體行政行為違法,但該法對不良行政行為的規控也是不全面、不具體的,只是籠統性的規定,同時也沒有將所有的不當行政行為納入行政復議的范圍。第二,沒有制定關于不良行政行為的專門性法律文件。盡管《行政監察法》以部分條款規定了對部分不當行政行為進行處理,但其并不是一部專門性規制不當行政行為的文件。因為不良行政行為涉及面廣,且內容多、變化快,沒有一部專門的法律文件予以規制,則不利于對其進行系統化的規范與控制。第三,現有的對不良行政行為進行規制的文件層級低、且內容不一致。如前述所介紹的各地針對本地方或本部門的不良行政行為的現狀,頒布了“各有千秋”、“五彩斑斕”的規范性文件。一方面,這些文件大多表現為黨政機關的內部管理文件,是一種典型的“紅頭文件”;另一方面,文件的內容不統一,甚至出現互相沖突與矛盾的方面,同樣行為在不同地方或不同部門往往處理不同,且處理過程中部分文件規定的處理程序也不一致。本身這些文件就是問題文件,讓其發揮對不良行政行為的規制作用顯然只能是一種“奢望”。國家也沒有統一性規范性文件對不良行政行為予以規制,僅有《中國共產黨紀律處分條例》、《行政機關公務員處分條例》、《關于黨政領導干部問責的暫行規定》等文件對不當行政行為的問責做了相關規定。

(三)不良行政行為的法律救濟制度不健全

有權利必有救濟,這是實現法治國家的基本保障。人權受保障的社會才是真正的法治社會,不管是什么權力,只要是侵害了正當的人權,就應當承擔相應責任,讓受損的權益得到應有補償或修復。但不良行政行為的相對人往往在大多數情況下只是忍受不良行政行為的侵害,而不能也無法尋求相應的法律救濟,因為在制度上沒有將不良行政行為納入相關法律救濟的內容,既沒有相應的司法救濟制度,也沒有其他法律救濟制度。這主要是受長期以來我國行政管理的基本理念所影響,認為對不良行政行為只要加強對管理方的管理即可,而完全忽視了對相對人的權益保障。規制不良行政行為是法治政府建設的重要內容,其涉及到兩個方面:行政主體一方與行政相對人一方,加強對不良行政行為的管理與監控只是解決了不良行政的一個方面,如果不顧相對人的正當權益保障則對不良行政行為的規制是不徹底的。如發生在湖南省永州市的唐慧案,在該案中,受不當行政行為侵害權益的相對人唐慧提起國家賠償就遇到了行政機關所做的勞動教養的行政處罰決定明顯不當是否應當予以賠償的難題。我國現行的法律制度沒有規定不當或不良行政行為的受害人可以通過國家賠償、行政復議、行政訴訟等法律救濟方式保障自己正當的權益,或者其有部分條款做了規定,但制度本身是不完善的,導致相對人正當權益受損而不能尋求便捷的法律救濟。

三、不良行政行為立法規制的具體對策

一個政府,如果惟有在符合事先訂下的長期普遍規則的情況下,方可以對公民個人實行強制,而不能為了具體的、一時的目的而實行強制,那么這個政府,是同任何類別的經濟秩序都不相容的[10]296。說明行政權力的行使,特別是行政強制權力的行使必須在法律規定的范圍內活動,不得逾越法律的邊界,這是對公權力約束的底線要求。而要真正實現公權力運行的法無明文規定即禁止,首先就應當出臺相關的法律文件,完善相關的法律制度。針對當前我國不良行政行為在行政管理領域普遍存在并蔓延的現狀,我們應當從源頭上著手對其治理,即制定與完善相關的法律文件和制度,實現對不良行政行為立法上的規制。

(一)建構與完善對不良行政行為的問責制度

公共行政的基本原則是權責一致、權責對等[11]。有多大的權,就應當負多大的責,權力與責任是一對孿生兄弟,二者相伴而生。行政機關及其公務人員應當盡職盡責地履行其職權與職責,對其行為造成他人權益侵害的,必須依法承擔相應的法律后果,正所謂“守土有責、守土負責、守土盡責”。不管是具體行政行為,還是抽象行政行為,只要其行為是違法或不當的且對相關人的權益造成了侵害,就應當由行為人承擔其不利的法律后果。公共決策的有效性,主要取決于信息、參與和責任這三個核心要素,其中責任機制至為重要,如果沒有使政府對其決策負責的機制,則其他核心要素的重要性將大打折扣[12]75。不良行政行為是行政機關及其公務人員行使公共權力的行為,其權力行使必須與所要承擔的責任相一致,離開責任的權力則不是真正的公權力。責任政府是法治政府建設的重要內容,法治是責任政府的必然要求和重要保障。責任政府就是要強調責任是政府的基礎,權力是政府履行責任的工具,是先有政府責任然后才有政府權力[13]2。責任可以分為許多種類型,其包括道德責任、政治責任、行政責任、法律責任、紀律責任等。對于責任有許多不同的理解和含義,但一般而言,責任包括三層含義:首先,責任是指份內之事,即有義務作為或不作為;其次,是指一定的行為主體須對自身行為負責,即承擔行為責任;其三,是指違背義務的行為要受到相應的追究和制裁[14]497。

責任與行為是不可分的,承擔相應的責任就是行為人對其行為應當承擔一種不利后果。不良行政行為雖然不違背現行的法律規定,但其從廣義來說,不良行政行為也是一種行政違法行為,因為其違背了法治的基本要求,即違背了基本的法理、情理和道理,也是與法律原則、法律精神、法律目的相悖的。先有責任才有權力,這是對政府權力行使的事前監督與防范,因此不僅要給行政權力設定清單,也要給權力運行之前設定相應的責任清單。應當通過立法明確行政權力違法或不當應當承擔的責任,建構相應的問責制度。一部法律文件從其結構而言,包括四大部分:總則、分則、罰則、附則,其中罰則部分就是法律責任部分,因此行政違法行為應有與之對應的法律責任。不良行政行為通常表現為武斷、遲延、偏見、任性、考慮相關因素或不考慮相關因素、明顯不當、反復無常等,對這些行為應當以立法形式明確其應當承擔的責任形式,同時也明確規定其責任的認定與歸結。有學者認為,針對行政行為中的不相關考慮情形,應當建立不相關考慮行為的無效制度和問責制度,即不相關考慮的行政行為應當被宣布為無效、不相關考慮的行政裁量應當被確認無效,不相關考慮的獲利方應當被追繳利益,不相關考慮的行政主體應當被問責[15]。對不良行政行為的問責制度應當從兩個方面建構:建立對其的主動問責制度,由行政機關內部采取自上而下的方式進行問責或由紀委、監察部門等對不良行政行為的行為人進行問責;同時建立被動問責制度,即發揮民眾、民間團體、社會組織、新聞輿論等的作用,采取自下而上的方式進行問責,繼續推廣電視問政、廣場問政、網絡問政等方式,充分發揮人民群眾對不良行政行為人問責的主體作用,同時要依靠人民群眾對問責進行全過程的監督。

(二)完善不良行政行為的監督與救濟制度

對不良行政行為的監督需要通過一系列的法律救濟得以實現,這些救濟措施不僅可以使相對人受不良行政行為侵害的權益得到補救,而且對不良行政行為進行有效的監控。對不良行政行為的司法監督是最終的救濟措施,可以通過對行為人司法問責、行政公益訴訟等方式實現[16]。我國現行的法律法規雖然規定了行政監察、行政復議、行政賠償、行政訴訟等救濟方式,但這些方式對不良行政行為的監督與相對人訴諸該救濟方式在制度上存在的不足難以發揮其應然的作用。正如有學者所說:我國現行法律規定的不當行政行為的救濟方式主要是撤銷、變更,這些方式不能有效應對不當行為的各種復雜形態及損害后果,并且這些方式僅限于明顯不當的行為,而對其他的不當行為則難以救濟;對不當行政行為,除了撤銷重作、變更外,還應增加確認不當、賠償損失、返還原物、賠禮道歉等[17]。

筆者認為完善對不良行政行為的監督與救濟制度主要有:第一,完善行政監察制度,將不良行政行為納入行政監察的內容。我國《行政監察法》應明確規定對不當行政行為進行行政監察,將合理性原則確定為行政監察的基本原則。不僅要將明顯不當的行政內部行為予以監察,而且要將明顯不當的行政對外行為納入行政監察的范圍,同時要提出具體的監察的意見與建議,對侵害相對人的正當權益的行為要通過行政監察實現救濟。學習英國、法國、日本等國經驗,應當頒布一部對不良行政行為監察的專門性法律文件。第二,完善行政復議制度。我國《行政復議法》明確規定了對不當行政行為的監督與救濟,在行政復議的基本原則上確立不當行政行為復議審查原則,而且在具體的復議方式上也規定撤銷、變更與確認違法等方式,但該法對不良行政行為的救濟方式上存在著不完善之處,在實踐中其往往會碰到難以施行的尷尬。應擴大行政復議的范圍,除了明顯不當行政行為應當予以復議外,還應當將明顯不當以外的不當行為納入行政復議的范圍。同時要規定不利變更禁止原則:相對人對不當行為申請復議的,如果所申請的行為對相對人處理較輕,也不應當作出對相對人更為不利的復議決定;對不良行政行為具有不可撤銷內容、行為無法實現行政目的、行為僅內容不良等的,應作出確認不當的決定。第三,確立行政賠償的明顯不當歸責原則。我國《國家賠償法》規定的基本原則為違法歸責原則,也就是認定行政行為是否應當承擔賠償責任的考察標準是看行政行為是否是違法侵害公民、法人或其他組織的合法權益。根據違法歸責原則,不良行政行為致人權益損害的不能依據《國家賠償法》提起賠償。然現實中大量不良行政行為致人損害的事件常有發生,受害人則不能依據《國家賠償法》提起賠償的要求,這顯然是不符合公平、正義的。因此應當修改《國家賠償法》的歸責原則,明確規定明顯不當歸責原則。有學者認為,我國應修改國家賠償法,重新構造國家賠償法的歸責原則,即建立以違法與明顯不當責任原則為主,以結果責任原則為輔的體系[18]。根據公共負擔均等理論,不良行政行為是行政機關及其公務人員行使行政權力的行為,其造成對相對人的人身或財產的損害就應當承擔相應的賠償或補償的責任。并且不良行政行為大多表現為具體行政行為或事實行為,符合行政賠償的基本條件。第四,完善不良行政行為的司法救濟。盡管修改后《行政訴訟法》明確規定了明顯不當的行政行為屬于司法審查的范圍,但其對不良行政行為的司法審查是有限的。應當擴大行政訴訟的受案范圍,將不良行政行為納入法院的受案范圍;確立司法審查的合理性審查標準;建構行政公益訴訟,對不良行政行為侵害公眾權益的,相關組織或個人可以提起公益訴訟。

(三)不良行政行為立法規制的為與不為

“立善法于天下,則天下治;立善法于一國,則一國治”。對不良行政行為的立法規制,必須要正確運用立法手段實現對不良行政行為的法律規制,既不能以立法鉗制行政權力的正當行使,也不能立法不作為而使行政權力失去制度“籠子”的約束,導致行政權力恣意、隨性地運行,因此立法的規制必須恪守應有的邊界,要做到有所為和有所不為。特別是要正確處理好政府與市場的關系,如果市場能夠有效調節的,無需通過行政行為予以實現,因而也無需通過立法對其予以規制。調整政府與市場關系是世界各國政府面臨的共同課題,已經引起了各國政府的高度重視,形成了許多共識,把處理政府與市場關系的共同經驗與本國實際結合開展的改革創新將決定各國經濟的未來發展[19]。并非所有的不良行政行為都需要國家立法來實現對其的規制,要正確區分不良行政行為中的具體情況和行為形態。法律與道德都是治理國家的基本行為規范,二者在一般情況下是互相促進的,有時二者還可以相互轉化,即法律會道德化、道德也會法律化。對不良行政行為的規制應當充分發揮法律和道德的協同作用,不良行政行為中的許多情況如不理智、疏忽、漫不經心、服務態度差等是有行政道德來約束的,這些行為是違背行政職業倫理的,所以應當由行政道德來實現行政自律;而對于不良行政行為中的嚴重違紀、涉及行政相對人的權益保障、對外性的行為則應當通過國家立法以規范性法律文件予以規制,以實現對其規制的制度化、規范化、系統化,同時立法也要保持“謙抑”的態度,絕不能搞泛立法主義,否則不能發揮法律規制的作用與價值。對不良行政行為的規制過程中法律和道德應當起一個相互補充的作用,因為不良行政本身就和行政道德存在著千絲萬縷的聯系,通過立法規制實際上在于引領行政道德的成長。法律絕不是萬能的,對所有的行為或事情都予以規制的法律絕對不是良法,法律只有將自己應該管的管住、管好才是真正的良法。不良行政行為中內部行為、純管理性的行為應當由行政倫理規范或行政紀律去發揮其約束與監督的作用,而立法則要應當勇于承擔自己肩負的歷史使命和責任,通過制定良善的法律守住其應當予以規制的不良行政行為。

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On Legislative Regulation of Maladministrative Action

HU Jun
(Law school of Hengyang Normal University,Hengyang Hunan 421002,China)

Abstract:Regulative maladministrative action by legislation is the fundamental measures of governing and the current legal system of maladministrative action is imperfect.In order to normalize regulation of maladministrative action,we must provide the accountability and legal remedy system about it by legislation and regulative maladministrative action by legislation is not omnipotent,we ought to abide by the spirit of doing certain things and refraining from doing other things.

Key words:maladministrative action;legislation;accountability;remedy

作者簡介:胡峻(1969—),男,湖南隆回人,博士,教授,從事行政法研究。

基金項目:國家社會科學基金項目“不良行政行為的法律規制研究”(14BFX032)。

收稿日期:2015-11-10

中圖分類號:D922.1

文獻標識碼:A

文章編號:1673-0313(2016)01-0048-06