現代國家治理能力提升路徑研究——基于國家審計的視角

徐京平 柯玉勇

西北政法大學商學院

現代國家治理能力提升路徑研究——基于國家審計的視角

徐京平 柯玉勇

西北政法大學商學院

完善國家審計監督是促進國家善治的前提，推動國家治理機制不斷完善，構成了國家審計的目標和任務。本文以文獻綜述的形式綜合論述國家審計對國家治理的促進作用，通過從國家審計的本質入手，分析國家審計是如何提升國家治理能力的方法，揭示現階段國家審計還存在的一些問題，并從“創新”入手簡要提出如何解決目前國家審計存在問題的對策，最后得出國家審計能夠提升國家治理的結論。

國家治理；國家治理能力；國家審計；審計

一、引言

從中國國家治理的幾千年進程很明顯可以看出，無論是古代農業國家轉變成為現代社會主義國家，審計貫穿這個過程始終。2015年，兩辦印發的《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及其它的相關配套文件。這次從提升國家治理的高度，加強審計監督建設、促進公正法治實施審計監督權，進行了一次更加全面的部署和安排。審計監督的意義廣泛，不僅有利于健全權力監督制約機制，保障稅務機關依法辦事，而且對于促進國家監察、督促國家機關、民間組織和社會公眾遵守稅法，依法納稅，意義深遠。更為重要的是，審計監督主要表現在三個方面：一是國家治理體系、治理能力的現代化對審計工作提出了新的時代任務。加快推進政府治理現代化、社會治理現代化，提升國家治理能力，從這個角度看審計的定位。二是黨要管黨、從嚴治黨新的要求對審計工作提出了新任務。從嚴治黨也包含著對各個政府部門的從嚴管理，審計工作不僅在于審計政府工作，涉及公共投資也應該納入審計范圍，只要存在政府投資的公共項目和民生工程，都要納入審計，任務很艱巨。三是從地方政府管理的現狀來看，審計的責任十分重大。

二、文獻綜述

（一）現代國家治理能力理論基礎研究

國家治理能力，總的來說主要包括國家機關履職能、人民群眾依法管理國家事務的能力，以及運用法律法規和方針政策有效治理國家的能力。

傅丹青（2014）在一文中說，黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革推動國家治理體系和治理能力現代化。”這是中國第一次在黨的文件中正式提出國家治理體系與國家治理能力現代化這一對概念。國家治理能力要想不斷提升，當然需要國家治理體系的不斷改善以及國家治理手段的不斷創新。①

在賈玉嬌（2015）一文中指出，我國改革開放以來，經濟增長創造的發展奇跡使得“中國模式”受到全世界的矚目。在分析“中國模式”的內核時，一個非常值得關注的問題是，對經濟增長起到重要結構性保障的國家治理體系及其蘊含的國家治理能力。

郭學凱（2015）等專家認為，我國國家治理發展歷程直接表明，治理理念和中國共產黨執政理念的創新，是中國探索發展道路，實現國家富強、民族復興的過程，也是建設中國現代社會國家治理體系不斷向前發展的過程，以確保最大程度能夠提升國家治理能力現代化，促進社會發展。②

（二）國家審計提升國家治理能力理論研究

黃國強認為（2015），世界金融的發展說明了一個十分重要的道理，經濟的發展在大多情況下往往與金融風險的聚集與產生相伴隨。然而，當金融風險聚集到了一定的限度，將嚴重影響到一國的金融安全。在這種情況下，國家審計，作為國家政治體制的重要部分，就其本身的權威性、獨立性和綜合性等特性，能夠在促進社會治理中發揮十分巨大的作用，并且能夠在保障國家金融和外匯安全方面發揮獨特的作用。

陳希暉等人（2014）認為，國家審計提升政治信任的機理主要是從這幾方面進行的。國家審計通過三種有效的方式政治信任的路徑即，一、提升執政黨執政能力，促進公眾對執政黨的信任。二、推動政府高效履行職責，增強公眾對政府的信任，提升政府的公信力。三、幫助政府官員自證清白，改變政府官員在民眾心目中的形象。

通過對以上的文獻的分析可以得出結論我國的國家審計能力還有待進一步的提高，比如提高學習能力，構筑履行監督職責的堅實基礎、增強創新和學習能力，不斷改善審計方法方式、提高合作能力，及時完成各項審計監督任務、增強服務意識，認真把各項財經法律法規和審計工作落到實處。鑒于以上存在的問題，本文將從國家審計的背景、發展階段為突破口，運用相關理論基礎對國家審計對提升政府治理能力進行深入淺出的細致分析，從而研究總結出當前我國的國家治理體系與國家審計的現狀及問題，提出相應的對策建議進行進一步的優化。因此，我將國家審計與國家治理的分析具體到以下幾個方面：國家審計的本質、國家審計的現狀及問題、國家審計不合理現狀產生的原因、提升國家審計的對策從這幾方面提出促進國家治理能力的提升。

三、國家審計的本質

（一）國家審計是國家治理的重要組成部分

國家審計是國家發展的產物，伴隨著社會歷史的發展而不斷發展，國家審計的產生和發展起源于國家治理，為了適應國家治理的需求國家審計應運而生，國家治理的目標決定了國家審計的發展方向。不管是我國古代封建王朝還是近代西方的資產階級時期，不管歷史風云怎么變換，國家審計的職能一直是為改善國家治理而起源、生長和成熟的。隨著時代的發展，人民對于政治民主的追求，國家審計限于黨和政府肩負人民賦予的重托而了包含了更為廣泛和深刻的意義，在漫漫的歷史過程中，逐步發展成國家治理體制中的一種內生性的制度安排，肩負著歷史、人民和法律給予的行使督查和審計的職責。可以清楚地看到的是，在2010年中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合出臺的《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》明確指出，這是健全和完善經濟責任審計制度的又一重要舉措，為進一步做好新時期經濟責任審計指明方向。國家審計的嚴格實施，有利于加強領導和干部遵紀守法盡職盡責，有利于改善國家干部的政治、經濟、文化、生態和社會責任的審計工作，同時也表明了對黨政領導的依法執政和依法行政的考驗邁出新步伐。明顯了解到的是，《規定》的出臺，既能發揮出將權力關進制度的籠子，又能客觀不失偏頗地評價領導干部的經濟責任，還增強了國家審計在提升國家治理能力的重要作用。

（二）國家審計的方向和內容取決于國家治理的目標和重點

約束權力運行，保障民主法治，服務國家治理。加快完善和創新國家治理的最終目標，是努力給人民群眾創造一個安居樂業的社會氛圍。國家治理是國家審計發揮作用的宏觀背景，能夠保障審計工作高效進行，是促進審計功能高效發揮的必要前提和條件，推動著國家審計的變遷和發展。毋庸置疑，國家對社會的治理促成了國家審計的發展，國家治理的最終目的指明了國家審計的方向，國家治理的重心構成了國家審計的內容。另外，從我國國家審計的發展是可以看出，隨著國家治理目標、工作任務和宏觀環境的巨大改變，國家對審計的職責和目標定位也在與時俱進、不斷深化，比如改革開放之初的一二十年國家審計的主要職責是對擬定審計方針政策，參與制定審計、財經方面的法律、法規；制定審計規章制度和條例并監督執行情況；加速制定符合地方實際的審計法規和規章從而達到備案審查的目的；對各級地方審計機關的工作任務進行組織領導和協調監督；貫徹和落實國務院審計工作部門通報的有關不符合審計工作的情況，針對審計面臨的突出問題切實制定和完善有關政策法規、宏觀調控的措施。而現今，國家審計一方面要制定審計方針政策、法律法規，另一方面通過發揮審計的監督審查職能，加大審計各職能部門的財政預算、大力推進政策落實、公共資金高效實用、風險防范、民生保障、能源資源集約使用和環境保護、依法行政、反腐倡廉、體制機制創新等方面的內容，國家審計的方向和內容完全取決于國家治理的目標和重點。［1］

（三）國家審計推動和促進國家治理的完善和發展

國家審計的根本任務是監督、約束各級政府的職能部門的各項日常開支活動，促進和提高各職能部門的國家工作人員的履職能力，進而優化國家治理體系。加大國家審計，一方面達到約束職能部門的行動與活動范圍，加強法律法規與制度體系的建設，規避潛在威脅所打來的問題和風險，打造高效、廉潔、公正的學習型、陽光型和服務型政府，構建國家的德治和法治體系。另一方面，國家審計憑借自身的特殊性以及特殊的功能，國家審計的特殊性主要表現在它有其一定的獨立性，較少受到其他國家機關的干涉，形成一個閉合的區域自上而下自成系統。國家審計的功能主要表現在它的揭示功能、預防功能、抵御功能、改進功能上，保障國家經濟、社會發展的穩定和協調，在穩定國家大局、約束權力行使、推動公正法制、反腐倡廉、保障國家政治、經濟安全、加快制度改革等方面發揮重要的作用。例如，2013年國家審計通過對“三公”經費的嚴格審計，規范三公經費的使用，各級政府部門和事業單位極大地減少了部門的“三公”經費消費，這能夠極大的將有限的經費用在需要開支的地方，提高資金使用效率，促進了國家治理。

四、國家審計在國家治理中應該發揮的作用

伴隨社會歷史的向前發展，國家審計的逐步完善，為不斷提升國家治理能力在這個過程中國家審計可以發揮作用、大有所為。具體來說，能在以下幾方面有效發揮作用：

（一）推動國家經濟政策的有效落實，促進國家治理目標的實現

國家治理只有完成了預期設定目標，才是有效的。近年來，隨著國際經濟形式的低迷國內經濟面臨著較大的下行壓力，政府制定了一系列的宏觀措施、法律法規和政策，來維護和保障國內經濟的穩定和可持續發展，推動國家經濟穩中有進、穩中向好，從而更好地貫徹落實黨和政府制定的創新、協調、綠色、開放、共享的可持續發展理念。進一步來說，國家審計在為提升國家治理能力的過程中，最主要的任務就是為黨和政府的決策層收集需要掌握的原始資料。具體而言，國家審計機關通過對黨和政府預備提出的各項方針政策進行審計或審計調查，針對在審計過程中掌握的大政方針和政策的一些情況和問題，進行綜合和精準分析，查找問題的癥結所在以及分析產生問題所帶來的后果，從而針對問題提出切實可行的對策，嚴格按照法律規定及時處理糾正，保證政策措施正常實施，為黨和政府提出解決問題的意見和建議，為國家制定大政方針和政策提供參考，促進國家對經濟社會的管理。

（二）保障經濟安全，維護國家利益，提升國家治理

促進國家經濟穩定安全發展，是提升國家治理的重任。隨著改革開放以來國家審計職能的不斷拓展和完善，對于國家審計而言，維護國家經濟安全審計是國家審計的重中之重，是國家審計的一項重要任務。國家審計機關，一方面增強對各級政府內債情況、主權外債情況、城市商業銀行資產安全質量、商業銀行信貸資金流向、國有資本經營預算制度運情況、農村信用社資本狀況等資金和經營項目的審計和審計調查。另一方面，努力規避國家金融和經濟發展中的潛在風險，為保障國家財政和金融安全穩定發揮重要作用。比如，2013年各級審計署共有審計單位1360個，向公安、法院、檢察院、紀檢檢察等部門共呈送相關違法違紀事項和案件413件，直接涉及責任人員共有1970人。針對出現的問題進行審計整改，為國家挽回直接經濟損失等可用貨幣計量的財產金額共計3080.17億元。然而，國家審計署總共撥付出11.05億元。比較兩方面的數字，投入產出比1：256，也就是審計每花1元財政資金，可為國家帶來增收節支等經濟效益256元。國家審計為國家經濟安全提供重要支撐，審計機關通過審計重點保障人民群眾關注的儲蓄、養老、社會保障、醫療衛生、教育、住房等領域促進社會穩定，降低國家經濟損失，盡力保障國家經濟安全，推動國家高效治理。

（三）提高政府信息的透明度，促進國家治理主體的多元化

相對于傳統的國家治理而言，我國現在的國家治理，更多的是強調主體的多元化進行管理，讓社會組織和公民作為一個整體參與到國家事務的管理中來，保障國家機器的健康運行。 然而，在經濟建設過程中，政府對于信息的披露不及時，對于公眾反映的問題不能給與及時的回應，以及政府對于一些信息的披露不透明，導致了普通公眾和政府之間的信息不稱。例如，2008年“貴州省甕安6.28”事件，17歲的李樹生當有人發現時死于河中，隨著公安機關的介入，公安機關作出“自己跳河溺水身亡”的結論，死者家屬對于結論表示出了深深地懷疑。隨后死者家人組織親戚和朋友上街游行，令人意想不到的是最終演變成為暴力事件。結果共造成40多臺交通工具損毀，幾十臺辦公電腦失蹤，數十間辦公間被燒毀，事件共導致100多人受傷。究其原因，事態的擴大在于政府部門未能及時有效地向社會公眾公布事情的真相，各種的猜測和質疑之聲互相傳播。這種信息不暢，結果不明造成的后果就是普通民眾對政府和政府官員的不信任甚至敵意。普通民眾不了解公共政策和治理措施，引起其對政府舉措的不滿，結果必然危及國家治理的利益需求。因此，需發揮國家審計的功能，國家審計每年定期向全國人大作工作報告，并對工作報告采取公告方式，確保了信息和政務的公開和透明， 有助于民眾了解政府行政， 進而消除誤解回歸公眾信任。使公眾理解了國家的方針政策和政務工作，提高了其參與國家治理的積極性。［2］

五、創新和改善國家審計服務國家治理

（一）轉變審計模式提升國家治理

為了讓國家審計服務于國家治理，創新和改善審計模式格外重要。我國現今審計模式主要是行政型模式，其建立的初衷是為了適應我國國情。可是，隨著社會發展行政型審計模式與現行的審計環境相脫節，國家審計原有職能不能充分發揮應有作用。一方面，受新舊體制轉軌和思想觀念的影響，法律制度的不健全，導致政府和財政部門中審計不夠規范，不夠嚴格，加之個別領導干部思想腐化，對國家經濟和社會發展造成了巨大損失。另一方面，由于審計工作的不到位，行政行為中的不合法，行政權力的不合理使用，導致了一系列危害社會主義市場經濟的違法犯罪行為，致使國家治理混亂。因此，為提升國家治理必須充分發揮審計力量，將我國現行國家審計的職權恰當分離，把其中政府內審職責劃歸政府內審部門，將國家審計機關的審計職權劃歸隸屬全國人大會常委會加以管理，由行政型審計轉變為立法型審計，提高審計的科學性、合法性，從而創新國家治理。

（二）實行審計監督權與行政處理處罰權適度分離，提高政府執行力

加強審計監督權集中體現在：一、增強審計法律、法規執行力、審計機構清廉作風建設、嚴格審計、依法發現整治矛盾、按時披露審計情況，加大社會公開透明度；二、完善各級黨委、人大、政府、社會公眾的監督機制建設；三、擴大審計機關的管理范圍并加大其力度，將審計機關的質量監管上升到審計機關管理工作的戰略地位。此類舉措，對于增強審計機關廉潔先進建設、增進審計公信力、積極開展審計工作和調研具有深遠意義。因此，審計機關需肩負各級機關管理監察審計工作，并完善相關職責制度，促進政府提高工作整體成效。

最初審計監督和行政處理處罰權同屬審計機關，這樣則不可避免的會造成“權力尋租”現象的產生，導致權力濫用和腐敗行為。審計監督權與處理處罰權的恰當分離，能夠發揮審計監督的積極作用。一方面，審計監督權與行政處理處罰權適度分離，國家審計機關能夠高效利用國家財政資金、減輕國家審計機關工作人員的負擔，使國家審計機關的工作人員集中精力，加強對各級財政部門的財政收支、財政業務活動進行審計，有助于提升國家審計機關的審計能力。另一方面，實現審計監督權與行政處理處罰權適度分離，有助于行政機關、國家審計機關在實施行政管理和國家審計工作的活動過程中，分工明確、各司其職，有利于其各自發揮本部門的優勢。再者，實現審計監督權與行政處理處罰權適度分離，更加有利于國家的治理，從而提高國家的整體治理能力。

（三）提高審計人員綜合素質為國家治理提供智力支持

提高國家審計人員素質，能夠為國家治理提供強大的智力支持。在審計方面因為審計人員素質不高會帶來一系列問題。如果審計人員在前期對審計工作調查不足會造成對被審計單位了解太少從而調查結果有失偏頗；如果對相關法律法規和財會業務知識不熟悉，在具體工作中對法律知識懂得太少，知其一不知其二，遇到審計工作回避困難，甚至逃避職責，將會嚴重影響國家治理能力的提升。為了促進國家治理，各級審計工作部門迫切需要組建一個知識面廣、綜合素質高的審計工作隊伍。目前，國家審計面對外部環境的變化和審計事業內部的不斷發展變化，對審計工作者個人的職業要求也不斷提高。各級審計工作部門需要采取不同的方法針對審計人員，實施分層次、多元方式的教育培訓。例如，向兄弟縣市取經、審計系統內部交流學習，創新審計工作思路。 一方面，需從事審計職業的工作人員具備嫻熟業務技能，還應該觸類旁通，熟悉相關學科方面的知識，對其也有一定的儲備，能夠在工作中發揮審計促進國家經濟管理的作用；另一方面，審計工作者在處理相關審計業務時，需要具備宏觀思維的能力，在處理審計工作時，能夠為黨和政府提供高質量的可靠的信息和建議，從而能夠為提高國家治理能力發力。［3］

六、結論與展望

實現國家優良治理是世界各國共同面臨的一個重大課題。國家審計是提升國家治理不可缺少的一部分的正確觀點。一方面，基于我國社會不斷發展國家審計對于提升國家治理積累的經驗的總結，也是在看準國家審計將來的發展趨勢，從而提出的宏偉命題。近年來圍繞提升國家治理下的國家審計各項研究工作也快速升溫，也取得了顯著的成果。進一步說明，我國的國家審計體系得到了極大改觀，深深地刻下了具有中國特色的國家審計的烙印，與此同時，國家治理已成為我國審計研究中重要部分。國家治理能力最重要的是國家大政方針和各項措施的貫徹執行。國家審計的風險評估、監督控制是保障提升國家治理能力建設的重要舉措，國家審計的改進、抵御、揭示、預防等功能是國家治理這個系統中的“免疫系統”，其對提升國家治理能力，促進現代國家建設發揮重要作用。并且，就審計能力而言，其是國家治理能力的重要部分，提升國家審計能力建設也是加強國家治理能力現代化的重要手段。當然，提升國家治理作為一個新的審計視角，審計的國家治理理論還存在許多不足和缺餡，存在諸多需要探究的地方，并且國家治理與公司治理差距較大，沒有后者治理那樣成熟， 關于到底怎樣更高效地發揮國家審計促進國家治理能力的提升則需更進一步探究。但是，可以肯定的是，通過不斷的完善國家審計制度和國家審計理論彌補國家審計的缺陷，發揮國家審計的各項優勢，為國家的政治、經濟、文化以及社會服務，從而提高國家的現代化社會治理能力，維護國家的長治久安、繁榮昌盛。

注釋：

①傅丹青.社會保障：現代國家治理能力提升的重要路徑［J］.吉林大學.2015：3

②郭學凱.國家治理體系和治理能力現代化理論研究［J］.山西師范大學出版社.2015.3

［1］范自力.淺談國家如何發揮國家審計在國家治理中的積極意義.審計署鄭州特派辦，2013-10-28.

［2］蔡春.朱榮.蔡利.國家審計服務國家治理的理論分析與實現路徑探討基于受托經濟責任觀的視角.審計研究，2012（01）.

［3］周雪光.國家治理規模及其負荷成本的思考［J］.吉林大學社會科學學報，2013（01）.

［4］廖義剛.陳漢文.國家治理與國家審計：基于國家建構的分析［J］.會計研究，2014（2）.

［5］賈玉嬌.從社會管理到社會治理：現代國家治理能力提升路徑研究［J］吉林大學科學學報，2015（04）.

［6］梁太波.國家治理視域下領導者法治思維能力的提升路徑，中共廣西委黨校，廣西. 南寧.530021.

［7］范義敏.韓建偉.國家審計在國家治理中的職能定位及實現路徑［J］.合經濟與科技，2013（05）.

［8］馮麗娜.基于政府治理的國家審計工作研究［J］.北方經貿，2014（03）.

［9］張立民.許釗.審計人員視角下的國家審計推動完善國家治理路徑研究［J］.審計研究，2014（01）.

［10］陳希暉，陳良華，李鵬.國家審計提升政治信任的機理和路徑［J］.審計研究，2014，（01）.

［11］蔡春.朱榮，蔡利.國家審計服務國家治理的理論分析與實現路徑探討基于受托經濟責任觀的視角［J］.審計研究，2012（01）.

［12］蘇惠芳.創新社會治理的基層實踐［J］西部大開發，2014（11）.

徐京平，西北政法大學商學院，經濟學博士，講師，主要研究方向為財務審計與風險管理；

柯玉勇，西北政法大學商學院。