論自貿區升級與政府職能轉變

王　林

(福州大學 法學院，福建 福州 350108)

論自貿區升級與政府職能轉變

王林

(福州大學 法學院，福建 福州 350108)

摘要：在新的國際經濟形勢和國內長期存在的行政體制缺陷的雙重壓力下，我國提出建設自貿區，實行新一輪改革開放，“以開放倒逼改革”。通過自貿試驗區的實踐，提出完善法律制度環境，明確政府新的職能定位，推進經濟發展市場化，創新政府管理體制，加大政策扶持力度等相關對策，以期融合全球經濟。其中政府職能轉變直接關系到自貿區未來的發展前景。

關鍵詞：自貿區升級；政府職能；轉變

一．自貿區設立的背景

1.國際背景。

(1)經濟因素。目前，在全球經濟戰略上，包括TPP(人類社會最大的跨太平洋的自由貿易區)和TTIP(跨大西洋自由貿易區)，以及TISA(國際服務貿易協議)等自貿協定的談判，美國等發達國家都提出了較高的自由貿易標準和準入條件，以至于中國在內的發展中國家很難達到。此外，中美雙邊談判從2008年開始一直進展緩慢(主要是雙方關于準入前國民待遇和負面清單的內容出現分歧)，而且我國一直遲遲未加入TPP、TTIP、TISA等區域經貿協定的談判之中，而且WTO多哈回合談判遙遙無期。面對種種不利情形，如果我國不及時作出相應的戰略調整和決策，未來我們將面臨更為殘酷的貿易困境，不僅國內經濟受創，我國的國際競爭力也將在參與全球貿易和投資活動中受到嚴重削弱，貿易順差將繼續縮減，這對我國經濟將帶來重大影響。

面對新的全球經貿變局，一方面，美國正從區域經濟著手，向全球推行所謂的經貿高標準規則體系(即美國規則和美國標準的區域化和全球化)來重新獲得世界經濟的“掌舵權”；另一方面，從全球角度來說，美國等國家提出的高標準的規則、秩序、格局，不發達地區很難達到，因此，這些地區在未來全球經濟中極有可能被邊緣化。所以，我國自由貿易區的設立要先行先試，逐步積累參與國際多邊和區域合作的經驗，按照新的國際貿易投資規制與西方發達國家開展貿易談判和合作，為中國進一步全面參與經濟全球化進程提供必要的前提準備[1]。

(2)非經濟因素。經濟效益只是成立自貿區的重要考量之一，我們還要看到在這場沒有硝煙的戰爭中的非經濟因素。

2011年美國啟動重返亞洲戰略，短時間內就在中國周邊制造出諸多國際熱點問題，包括中國南海問題、釣魚島問題等等。其意圖有二：一是恢復其在亞太地區的主導權；二是遏制中國的崛起，包括軍事和經濟等。對此，我國必須采取相應的措施，以達到我國的非經濟目的，自貿區就是一個新的戰略舉措。

美國全球經貿戰略想要達成的非經濟目的有以下幾點：第一，維持和爭取作為大國的領導或主導地位；第二，實現大國經濟一體化戰略的全球布局；第三，保障國家內部經濟穩定的前提下，為本國企業創造良好的貿易和投資環境；第四，強化與重要地區的經濟聯系，為本國創造有利的對外政策環境；第五，穩定自然資源，主要是能源的進口，保障經濟安全[2]。

我國實行自貿區戰略的非經濟因素考量主要有以下幾點：第一，樹立中國開放的、負責任的大國形象；第二，消除“中國威脅論”的影響；第三，為中國企業出口，境外投資創造更加有力的外部環境；第四，保障自然資源的進口安全等等[2]9。

國際環境瞬息萬變，經濟走向也難以預測，如何才能做到與時俱進，在危機面前冷靜處置，這些都在一定程度上要求我國建立完善的經濟發展體制和行政管理體制，爭取在與國際談判交流中處于制度優勢地位，從而進一步做到對風險可預測、可救濟、可彌補，這樣才能掌控風險，保護我國企業在全球經貿中穩步發展。自貿區的開啟，就起到了一個很好的實驗作用，可以將某些國內不能開展的國際經貿標準放在自貿區進行改革，從而探索出一條新的開放之路。

2.國內背景。建立自由貿易區的國內背景很大程度源于現有政治體制和經濟體制不能滿足國家發展要求。改革開放30多年來，經濟高速發展依賴于低端制造業和低附加值貿易、房地產以及基礎設施投資這三大傳統動力，但是在新的國際貿易環境中，這三大傳統動力回歸平穩增長，甚至出現了一定程度的負增長，成為我國的經濟增長的掣肘。我們必須謀求新的開放措施，以期服務現今的中國經濟發展。一系列長期存在的體制問題得不到解決，如“懶政”、“腐敗”、“辦事效率低”等政府管理問題以及國企、央企的壟斷地位，勢必會導致發展“停滯不前”，成為前進道路上的一塊塊絆腳石，所以，尋求新的經濟突破口是未來中國經貿復蘇的主要手段之一。十八屆三中全會提出：“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心是處理好市場和政府之間的關系，建設統一開放、競爭有序的市場體系，使市場在資源配置中起決定性作用。”這是新一輪改革的開始，是我國針對當前國際經濟形勢作出的明智抉擇。

改革同樣伴隨著風險，每一次改革都將觸動既得利益集團，改革阻力可想而知，改革是一項系統工程，將涉及財稅金融、行政體制、價格體制、社會穩定等多方面問題，中央采取“以開放倒逼改革”的策略來推動中國經濟體制和政治體制的整體改革，希望從自貿區的區域發展中，發現問題，分析問題，解決問題，謀求一條符合中國國情、可復制的特色道路，進而推廣到全國。

二、自貿區升級的政府層面影響因素

在中央積極推行自貿區戰略的過程中，我們發現，無論在中央層面還是地方政府層面，行政管理體制上都存在著很多問題，如自貿區的法律地位不明確，政府的管理層級設置不合理，政府與市場關系不明確，中央和地方的行政管理關系模糊，財權和事權混亂等問題。這些問題不解決，將會成為自貿區建設潛在的風險。

1.立法缺失。法治政府的前提是有指導性的法律規范。根據國外自貿區的成熟經驗，一般都是先立法明確自貿區的性質、功能、地位等，從法律上進行保障，才能使各級主管部門依法設立相關機構依法履行其相應的職責，才能使地方政府對自貿區的審批、調控、監管做到有法可依并依法履行其相應的職責，才能使自貿區在法律的指引下制定出符合自貿區發展趨勢的具體實施條例。立法的缺失，導致自貿區在管理上出現政出多門、相互沖突的局面。

2.立法位階偏低。就目前而言，我國自貿區的功能開發完全依賴于地方政府，包括立法，本應由國家層面進行立法規制，但是，現有的具體政策的出臺全部是地方政府實踐探索所得。這在某種程度上，能夠充分發揮地方政府的積極性和能動性，沒有統一規劃、統一指導將會使得我國自由貿易區的發展會走很多彎路，造成某些資源的浪費和發展機遇的喪失。

3.行政管理體制不健全。根據《中國(上海)自由貿易試驗區管理辦法》第四條規定：“上海自貿區管理委員會為市政府的派出機構，具體落實自貿區改革任務，統籌管理和協調自貿區有關行政事務。市政府各部門和區縣政府應當加強協作，支持管委會的各項工作。”可以看出，目前自貿區的管理體制沿用了我國保稅區的管理體制——共同管理(中央政府和地方政府共同進行管理)。這個管理模式中的最大問題就是缺乏一個可以“拍板”，擁有決定權的機構，進而會導致多頭管理，效率低下，權責不明，職能不清的現象。

4.監管效率低下。自貿區的監管層由海關、檢驗檢疫、海事、工商、質監、稅務、公安等部門的辦事機構組成，依法履行相關的監管。這種監管模式并無制度上的創新，無法提高行政效率，難以充分吸引外資，從而發揮自貿區的優勢。

5.職能定位模糊。目前，我國的四大自貿區均處于起步階段，對于自貿區的功能定位很難清晰界定。自貿區地方政府只能摸著石頭過河，走一步看一步。目前世界上類似的自貿區，如新加坡，結合自身區位優勢和政策紅利，成功地將自己打造成國際一流的倉儲和貿易轉運中心和國際金融中心。所以我國自貿區在發展初期，一定要找準定位，進行專項建設，以免浪費不必要的成本。

自貿區的未來發展核心是圍繞經濟開放，以達成經濟市場化，國際化的目標，但目前中國經濟仍然是行政主導型，不僅運行機制沒有市場化，外部環境也沒有市場化，這很難讓我國經濟與世界經濟融合，中國企業也很難在國際貿易中享受平等的對待。現在各種形式的審批和備案事項還很多，還有一些不叫審批、備案但卻發揮著類似作用事項的程序。這些體制都不利于激發國內市場的活力，也不能促進市場主體公平、有效率的競爭。所以，在自貿區建設中不能再犯這樣的錯誤，要促進政府從管理型轉向服務型，依法行政，建設法治政府。

三、自貿區升級對新型政府的職能要求

改革開放30多年來，第一個“十年”注重的是農村改革，第二個“十年”注重國有企業改革，第三個“十年”是開放道路改革。接下來第四個“十年”改革，應該圍繞在政府與市場的關系協調上，包括在未來的市場經濟框架內，政府和市場該如何找準自身定位以及較以往的政府職能而言，未來自貿區發展對政府職能將提出更多的新要求，以期政府職能轉向“服務型”，構建真正意義上的“服務型政府”，以便政府在新的市場經濟框架內找準定位，發揮優勢，這不僅僅關系到自貿區未來的發展道路選擇，也關系到整個國民經濟未來的健康發展。如果說從建國初期到改革開放期間，政府管控經濟的模式為“經濟+行政”1.0版本，那么改革開放之后到自貿試驗區提出就是“經濟+政府”2.0版本，自貿試驗區的設立，就是我國在探索“經濟+政府”3.0版本。

1.市場經濟下政府職能的定位。

(1)市場經濟的監控者。

1)政府是主導者。“船長”掌握著市場經濟未來發展總方向以及經濟發展道路，決定著經濟發展的橫向寬度，是我國經濟發展“航線”的掌舵者，直接影響著我國未來經濟發展的好壞，直接關系著人民群眾最根本的利益。

古典經濟學派的創始人亞當·斯密認為，“經濟活動中的人”首先是自由人，有進行經濟活動的自由權利，然后才是一個財產獨立的人，擁有明晰的產權界定，每個人都不斷地努力為他所能支配的資本找到最有利的用途。亞當·斯密試圖在利用市場機制引導人們從事經濟活動從而建立自然經濟秩序。“守夜人政府”有三層含義：“一是政府是履行國家社會事務管理職能的組織，政府除了征稅外不存在其他經濟職能；二是政府在經濟活動中只能充當‘監護人’或‘裁判’，其目的在于保證它的監護對象的權益不受侵犯，不被他人無償剝奪；三是政府如果人為地干預或參與經濟活動，就會破壞‘自然秩序’，剝奪公民的自由，導致經濟的衰退。”[1]25這種不參與和不干預的做法是符合未來服務型政府職能的發展方向的。在市場經濟中，個人經濟行為必然要接受市場的調節。政府是現代經濟活動中的重要主體，但政府不同于一般的經濟組織和個人，它是社會整體利益的代表者和社會規范的維護者[3]。個人經濟行為，包括對社會環境、經濟條件變化有目的的反應。

2)自貿區中的主導者。自貿區的設立，是為了對外開放發展市場經濟，有學者提出自貿區就是我國經濟上的“一國兩制”的觀點。從自貿區的制度環境來看，自貿區之中的政府角色定位不能再延續長期存在的“集權”管理體制，應該“簡政放權”，權力歸于市場本身，提高區內的正常交易效率，真正轉型為“船長”。這種提法源于亞當·斯密“守夜人政府”理論，但又有不同。由于亞當·斯密的“守夜人政府”理論前提是市場參與者是“合乎理性”的人，然而個人素質的參差不齊，使得這種理論很難在經濟社會中成形。所以我們在此基礎上，提出“服務船長”理論，即政府好比是船長，掌握經濟發展的方向和命脈，在發展過程中以服務為核心，輔以協調處理經濟矛盾，引導經濟健康運行。

考慮到我國自貿區才剛剛起步，區域范圍小，個人經濟活動大多依賴于入駐的企業組織和政府引導，獨立性較弱，獲取信息能力較低，抵御風險能力差，我們認為現階段經濟發展這條“大船”的主導者還不能完全脫離政府引導，單單依賴于個人和企業的能力是不夠的。

因此，政府如何扮演“服務船長”角色，已然成為新的議題。在自貿區中，“負面清單”模式的推行就是一個很好的創新，由政府規定“能做什么”轉換為政府規定“不能做什么”，法無授權即禁止，政府的“船長”功能很好地被限定在維護社會經濟秩序，服務市場，保障社會公共利益方面。政府對個人經濟行為的干預是有限的，而個人活動范圍是廣闊的，這就大大增加了個人自由選擇的機會，激發了市場的活力和生機。等到時機成熟，國內市場主體可以完全獨立應對市場沖擊時，政府將會主動退出市場引導機制，達到“服務而不掌舵”的要求，將重心轉向市場經濟的后勤保障方面，為“市場失靈”進行彌補。政府必須還權于市場，還權于社會，還權于企業，實現從主導者向安排者、監管者的角色轉變，從運動員向裁判員的轉變，從審批者向服務者轉變。

市場在資源配置中的決定性作用是根本性的，政府要做的就是適應市場經濟，完善規則，理順機制，減少審批，轉變職能，充分發揮市場力量保增長，促改革，調結構，轉方式，解決政府職能在經濟運行中的“失位”“借位”“越位”的問題，更好地為基層、為企業和為社會公眾服務。

(2)市場經濟的參與者。市場經濟的參與者，顧名思義，就是市場經濟中最重要的“乘客”，決定著市場經濟的縱向深度、發展空間、發展前景等。

1)“乘客”是企業等市場主體。企業和政府誰才是市場經濟的“乘客”，我們從各國的經濟發展過程發現以政府為主角的計劃經濟往往會出現壟斷現象，市場缺少活力。哈耶克認為：“企業才是市場的主角，應逐漸淡化行政層級，強化市場的商業特征。”[4]科斯在《企業的性質》一書中指出：“企業是節省交易成本的產物或裝置，企業與市場的邊界取決于企業內部的交易成本。”威廉姆森發展了這一理論，他說：“市場和企業是兩種不同的組織勞動的方法，企業的出現一定是企業的交易費用低于市場的交易費用，強調企業內部的治理機制，同時把合同或契約視為一種結構框架，把企業看作一系列契約的連接。”由此可見，企業是市場發展到一定階段的產物，企業憑其降低交易成本追求利潤的結構優勢，已然成為市場的主體”。

2)“乘客”和“船長”的關系。其實，在自貿區中，企業和政府的關系非常微妙，雖然企業是主角，但政府的角色不能忽略。

從經濟學角度上看，不論市場自由主義還是政府干預主義，經濟發展過程中都存在信息不完善，市場不完全，競爭不充分等問題。由于自由主義和干預主義各有優劣，在兩種模式的交替發展中，人們意識到：“不存在完全自由放任的經濟，也不存在完全依賴政府計劃干預的經濟，只有將兩者的優勢結合起來，才能對政府與企業之間的關系作出合理判斷。”

3)自貿區中“乘客”定位。自貿區中大多是外資企業、中外合資企業或者中外合作企業。跨國公司這一以全球為中心的獨立主體的入駐，使得企業資源在國與國之間流轉的成本降低，使原本的傳統政府與企業關系產生新的內涵：一是企業面臨的競爭全球化，政府與政府之間也存在競爭關系，國家的經濟實力往往通過企業在全球的發展水平和地位中體現出來，政府與企業開始互幫互助，有合作者或合伙人的傾向；二是政府提供的服務不再是稀缺產品，政府一方面吸引外資，一方面保護本國經濟實體的發展，開始同跨國公司進行談判，政府處于被動地位，政府與企業之間多了一層經貿交流關系。

綜上，政府、個人、企業是現代經濟活動的三大主體，三個主體處于市場經濟中，必然受到市場的調節，與此同時，三大主體也對市場機制有反作用。市場是大環境，它的力量是無形的，依靠個人的趨利心理發生作用，個人和企業對市場的作用力就會越來越大，而擁有特殊資源的政府將慢慢退出主導位置。自貿區是一塊很好的試驗田，培養并相信個人和企業的力量，讓強而智、合乎理性的經濟人主導市場的經濟活動，讓市場充分發揮其在資源配置中的決定性作用。

2.新型政府的內涵要素。“服務型”政府經濟上必須以市場調節為核心，以社會公共需求為職能界限，以市場需求為職能范圍，即政府存在的目的就是調整市場失靈，具體而言：

(1)經濟要素。“服務型”政府的功能在于彌補市場失靈。市場失靈導致了許多經濟社會問題很難通過“經濟個人”之間的私力解決，而且解決的成本則遠遠高于既得利益。所以此刻就需要社會公共機構從中調節。這個公共機構就是“經濟個人”最小成本選擇的結果，也就是我們的“政府”。“經濟個人”通過繳稅的小成本行為，來達到政府為其服務的目的，幫助其解決糾紛。所以說，政府的本職工作就是服務，而不是管理。

當然，政府的介入是有前提的，這個前提就是“市場失靈”。市場可以解決的，政府不得擅自進入，為的就是維護市場在資源配置中的“決定性”作用。因此，政府不得濫用權力，不得參與市場競爭，損害“經濟個人”的利益。

(2)政治要素。“服務型”政府的權力來源于社會成員、組織的轉讓，是人民賦予的。根據社會契約論，政府權力來源于社會成員，來源于人民賦予。政府被賦予權力的目的，就是要讓每一個公民充分享有民主權利，讓每一個公民受到法律的保護，讓每一個公民受到平等的對待，為人民提供一個安全、平等和正義的制度環境。以法律為行為準則，“法無授權則禁止”，構建“法治政府”。

(3)社會要素。“服務型”政府的社會價值在于維護社會穩定，保障社會成員的權利。社會是一個群體性組織，充斥著各種矛盾，這會導致潛在社會風險因素。社會需要安定和秩序。此時，政府就必須提供相應的解決矛盾平臺，提供穩定的制度環境，保障社會成員的合法權利，完成“服務”任務。

綜上，服務型政府就是以人為本，依法行政，服務于民，維護社會穩定的政府。

3.政府的新角色。自貿區政府職能的新要求有二：一是“管理者”，二是“服務者”，以服務者為角色本位，輔之于管理角色。近年來，建設服務型政府一直是政府機構改革的目標，自貿區就是很好的試驗田。政府的角色并不只有一種而已，在主要的角色之外，還可以扮演著其他多種角色，在不沖突的前提下，可以進行適當的調換。通過角色定位，政府可以更好地認清自己的位置和任務，不論是哪種角色，最終所要達到的目標都是促進國家和企業的發展，促成國內經濟的國際化融合。

(1)管理者。此處我們提出的“管理者”，必須進行行政權力限定，即限定在經濟結構調整以及政策扶持、立法協助等大方向上。經濟結構的調整離不開有效的經濟手段和法律手段，這些都依賴于政府的介入。而且在自貿區立法上，本應來自于中央層面，但目前仍由地方政府主導。就此而言，相關自貿區的“市場失靈”方面的調整還得依賴于政府，政府在一定程度上仍是“管理者”的角色。

(2)服務者。“服務者”是政府在自貿區中的核心角色，“服務”范圍主要集中于“信息服務”，即市場信息的收集與提供，這是政府提供的服務產品中最重要的產品。此外，政府信息收集能力的提高也是建立服務型政府，法治政府，減少政府干預的方式之一。政府的“信息服務”包括政府收集信息的能力和政府信息公開的程度。在知識經濟時代，人們的信息意識在不斷增強，信息需求在不斷發生變化，對信息服務也就有了較高的要求。同樣，在企業活動中，政府管理的程度從高到低，在制度設計上體現為審批制度到標準制度到信息制度的過渡。我國一直在推進行政審批制度的改革，自貿區更是確定了多項行政審批制轉為備案制，這是“信息服務”的第一步而已。

建設服務型政府的宗旨有二：一是政府信息透明公開，二是政府依法行政。

1)政府信息透明公開。在搜集信息上，備案制就是政府收集企業信息的方式，除此之外，法律規定內的企業信息披露和申報制度也是收集企業信息的來源之一。市場經濟中，配置社會資源的主要方式是讓市場主體在市場競爭中通過信息來獲取自己所需要的資源，從事生產經營活動，以達到高效配置社會資源的目的。政府應充分體現服務職能，為自貿區的入駐企業，提供信息便利，定期進行信息公開或者依申請進行公開。考慮到我國政府的信息公開制度還處于起步階段，社會對政府信息的需求與政府的信息供給之間還存在著巨大的差距，這種供不應求的局面要求我們在觀念層面、制度層面進行改革和創新。在這方面我們可以有選擇性地借鑒國外經驗，在未來幾年內，通過建立各種資料數據庫，收集政府各方面的數據和信息，為企業乃至社會提供多種信息服務，提高自貿區的信息流轉速率，加快經濟發展，建立一個開放的、有回應力的、負責任和有效率的“互聯網服務型”政府。

2)依法行政。未來，新型政府體制的建立，將會在規范的制定上，側重于任意性規范，而相對的強制性規范將會越來越少。任意性規范的制定和頒布，將會促使市場保持活力，市場主體的自由將得到進一步放開，將充分發揮市場配置資源的決定性作用。在負面清單之外，市場主體——企業或個人將有權選擇進出自貿市場。

四、自貿區升級推動政府職能轉變的路徑選擇

“經濟+行政”3.0版本(“服務型政府”)的構建，要求突出宏觀“法律”治理，減少微觀管制，提高社會公共產品的提供力度和質量，以及爭議解決服務的效率化，推進政務公開與電子政府建設、公共服務外包等等。

1.完善法律制度。必須建立自貿區法律體系，解決我國自貿區法律缺失的問題。自貿區建設作為我國深化改革開放的重要舉措，在法律上應該制定其建設依據。現階段的自貿區建設還是處于法律“真空地帶”。全國人大可以考慮制定一部自貿區法律，比如制定《中國自貿區法》。

2.確立“服務性”“公共性”的價值觀念。

(1)“服務性”首要價值觀念。自貿區管理部門都必須在價值層面上認同“服務性”政府是未來的發展趨勢，理順自己的職能定位，樹立“公民本位”、“社會本位”、“權利本位”的觀念，擯棄“官本位”、“政府自身本位”、“權力本位”的觀念，注重“結果”績效評價和辦事效率。由于公務員大多是服務的直接提供者，所以，政府要對公務員進行職業倫理、法治等方面的培訓，真正做到權為民所用，利為民所謀。國家權力包括行政權，是人民為了一定的目的而從基本人權中派生出來的一種權力。政府是由公民推舉產生的，政府接受公民的委托，必須代表公民的意志，政府及其各級官員不是人民的主人，而是人民的公仆，其職能是為社會和人民掌權，維護人民的利益，利用人民賦予的公共權力為人民服務，對人民負責。

(2)“公共性”本體價值觀念。“服務型”政府，作為一種新的政府治理模式，其本體價值主要是實現和維護公共利益，強調公共責任等。自貿區在建設過程中，要注重公平正義的實現、市場分配的合理性、政府責任的承擔、公民參與的雙向治理等問題。以往，分配不公、社會兩極化、政府公信力缺失現象，已經引發一些社會危機，所以，我們必須從中吸取教訓，在自貿區中調整這種不均衡。要在公務員隊伍中時刻灌輸“公共性”本體價值觀念，建立合理的問責激勵機制，貫徹全心全意為人民服務的宗旨。

3.健全綜合管理體制。自貿區建設中，最重要的就是管理體制的構建，其中主要涉及行政組織職能關系的變革以及行政組織職能行使方式的變革。

(1)行政組織職能關系的變革。一方面，要實現中央和地方行政組織間的職能關系變革——“簡政放權”。在中央層面設置國家級統管自貿區建設的機構，理順管理體制，形成合理的管理結構，解決頂層設計缺失和管理體制不健全的問題。在中央決策層面應該由共同管理體制轉向單一管理體制，有專門機構進行自貿區建設的統一指導和設計，制定政策和規劃措施，并描繪中長期發展藍圖。另一方面，要實現行政組織與市場、第三方間的職能關系的變革——“公共服務外包”。自貿區中，可以適當地進行公共服務外包以達到由市場配置資源的目的。

(2)行政組織職能行使方式的變革。行使政府職能，從單純以依靠政治手段和行政手段，轉向法律手段、經濟手段、文化手段等多方式，從“官本位”、“政府本位”轉向“服務型”政府、“法治政府”。

4.行政審批體制改革。建設服務型政府，基礎是理順行政管理體制，核心是轉變政府職能，突破口是改革行政審批制度。自貿區的政府職能主要集中在社會公益的維護，經濟運行的監督、調節以及對市場前景和風險的預測和控制。隨著社會主義民主法制進程的推進，政務服務中心已成為服務型政府的重要載體。由于現階段行政過度干預市場，導致市場不能健康運行，所以，在自貿區建設中要考慮政府職能的定位，在市場可以解決的限度內，堅決做到“三不”：不參與，不干預，不否定，僅以“市場失靈”的修復者角色出現。此外，還應繼續推進政企分開、政事分開、政資分開、政社分開，進一步清理、取消妨礙市場開放和公平競爭的審批事項。

5.完善一體化監管模式。在自貿區嘗試新的管理模式時，要注重“服務”的質量和效率，構建“企業化政府”模式。根據上海自貿區現行的管理體制，在地區自貿區委員會的基礎上下設一個或多個自貿區專屬開發公司，專門負責自貿區的開發建設和部分管理工作。該開發公司獨立于政府，采用市場化的運作模式，負責自貿區內城市管理、土地開發、區內綠化、環境保護等。開發公司的獨立性與市場化，能夠有效避免政府機構的參與和控制，這樣不僅管理體制得到創新，而且保證了自貿區建設符合國家戰略和地區利益需要。

互聯網技術和電腦技術的發展，各國建立了電子政務系統，為公民提供高效、低廉、優質公共產品和服務。自貿區必須結合電子商務，互聯網+等新概念，建立統一高效的口岸監管機構，加強海關、質檢、工商、稅務、銀行等管理部門的協作，使各部門協調統一，真正實現“一線放開，二線高效管住”的自貿區規劃要求。例如，在福州片區新設立的窗口，改變了傳統的直線辦理模式，讓單線工作變為立體，將原本模式辦理時限至少需要15個工作日壓縮到3個工作日，大大提升了行政效能。

6.加強社會信用體系建設。社會信用體系建設是市場經濟發展的重要制度。從促進經濟發展的角度，信用體系的建設可以幫助企業解決“融資難”的問題；從維護市場秩序方面來說，信用體系的建設可以規范市場秩序，降低市場交易成本，促進市場在資源配置中起到決定性作用；從防范金融危險的角度看，信用體系的建設可以提高履約水平，降低金融信用風險；從國際經濟投資角度看，信用體系的建設可以吸引更多的外國資本進入，提高我國經濟厚度和企業的國際競爭力。

鑒于國際上對場外交易場內集中清算制度、抵押品管理制度等進行了一系列的改革和優化，自貿區的制度建設必須緊跟國際最新的發展形勢，做到與國際慣例接軌工作。

五、結語

自貿區從無到有，自貿區制度從不成熟走向成熟，集中體現了我國對于國際經濟形勢合理、恰當的判斷和抉擇。面對著國內經濟增速的放緩，國內戰略性產業依然由政府主導的現狀，市場活力不增反減的各種壓力，把自貿區建設成為一個新的經濟突破口，我國未來經濟發展道路的試驗區，都將對我國的市場經濟發展產生重要的影響。

“服務型政府”的構建目的就在于重構政府和公民之間的關系，追求社會公平和正義以及完善公共服務體系。這些目標的實現，有賴于政府的改革。必須堅定不移地走下去，“以開放倒逼改革”，摒棄體制不好的一面，引入新的“血液”，把自貿區打造成為一個政治、經濟、文化等要素匯集的新的國際交流平臺，一個“貿易公海”角色[5]。

自貿區升級對政府職能的新要求，政府管理體制的創新可以從自貿區走向全國，讓全國人民感受到政府的“服務”。新的政府角色，新的政府職能定位，對以往的政府權力集中造成了沖擊，但這是政府體制改革的必然趨勢，是“民本位”的必然要求。

[參考文獻]

[1]周漢民.我國四大自貿區的共性分析、戰略定位和政策建議[J].國際商務研究，2015，36(204):36.

[2]李艷麗.中國自由貿易區戰略的政治經濟研究[M].北京：中國經濟出版社，2012：9.

[3]劉春蓉.經濟轉型期我國政府與市場的關系分析——一種動態演化的視角[J].北方經濟,2007(21)：79.

[4]鄭海航.《政府干預與市場經濟秩序》評介[J].工會論壇——山東省工會管理干部學院學報,2005(4)：98.

[5]陳云俊.試論中國自由貿易區立法的基本原則——以中國(上海)自由貿易實驗區為個案及展望[J].現代經濟信息，2014(13).

(責任編輯：胡先硯)

On the Upgrading of Free Trade Zone and the Transformation of the Government Functions

Wang Lin

(Lawschool,FuzhouUniversity,Fuzhou,Fujian350108,China)

Abstract：Under the double pressures of the new international economic situation and the long-term defects of the domestic administrative system, China has put forward the proposal of the free trade zone construction, a new round of reform and opening up, to promote the reform by means of opening up. In the practice of free trade zone, the relevant countermeasures have been taken to improve the legal system environments, make the government functions explicit, promote economic development, innovate government management system, increase policy support, etc. in order to participate in the global economy development. And the transformation of the government functions are directly related to the prospects of the free trade zones.

Key Words：free trade zone upgrading; government functions; transformation

收稿日期：2016-01-17

作者簡介：王林(1991-)，男，安徽合肥人，福州大學法學院碩士研究生。

中圖分類號：B503

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4824(2016)02-0096-07