論我國金融監管制度的改革與完善
——兼評巴塞爾協議Ⅲ之不足

陽東輝

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論我國金融監管制度的改革與完善
——兼評巴塞爾協議Ⅲ之不足

陽東輝

隨著全球化時代的來臨和我國金融衍生工具的推出，當前的金融風險日益呈現出風險外觀隱蔽化、風險規模杠桿化和風險構成復雜化的特征。金融危機直接催生了巴塞爾協議Ⅲ的出爐，但是，巴塞爾協議Ⅲ也并非完美無缺，它只是協調全球銀行監管規則的最低標準。對照巴塞爾協議Ⅲ，反思我國金融監管制度，發現存在諸多問題，因此，必須對現行金融監管制度進行改革與完善。具體設想如下：一是建立全覆蓋的多層次金融監管體系，二是盡快建立符合市場內在規律的金融風險大小與紅利分配比率掛鉤的機制，三是必須限制杠桿效應并增加流動性，四是規范評級業務，五是對所有金融機構實行強制保險制度。

金融監管；巴塞爾協議Ⅲ；影子銀行；杠桿效應

隨著全球化時代的來臨，我國金融產品和金融市場逐步與國際接軌，一些新的金融衍生工具，例如期貨、債券遠期和人民幣利率互換業務也先后推出，尤其是2010年4月滬深300股指期貨合約在中金所上市交易以后，允許融資融券的買空賣空交易在我國金融市場掀起狂風巨浪。曾記否，2007～2008年美國次貸危機引發的全球金融動蕩仍讓人心有余悸①。面對金融市場的全球化趨勢，尤其金融衍生工具的杠桿效應，如何防范與化解金融風險，我國的金融監管制度如何跟上新時代的要求，迫切需要我們從理論與制度兩個層面進行新的思考。本文在剖析巴塞爾協議Ⅲ金融監管框架缺陷的基礎上，以高標準為起點，反思我國金融監管制度存在的問題，并探尋相應的改革和創新之路，期冀未雨綢繆，為我國金融法制建設貢獻微薄之力。

一、現代金融風險特征分析

金融監管的核心就在于防范與化解金融風險，現代金融危機的發生無一不是風險失控所致，因此，反思金融監管制度，首先必須分析金融風險的特征及發生機理。筆者認為，在金融衍生工具層出不窮的當今金融時代，金融風險呈現出隱蔽化、杠桿化和復雜化三個新的特征，這給防范金融風險的制度設計帶來了新的挑戰。

1.風險外觀的隱蔽化

后危機時代的金融市場以金融創新和金融衍生工具的迅猛發展為特征。金融創新是繞過金融監管的巧妙設計。金融衍生工具②，作為非常復雜的金融產品，即使是最精明的投資者有時也不能意識到它們的風險，因此，無法以投資者自己獨立的風險判斷取代信用評級機構提供的等級評定。擔保債券（CDOs）的復雜性常常使信用評級不透明，其可信度令人懷疑。以資產證券化為例，特殊目的公司（SPV）這一特設載體使資產證券化運作更加具有專業性，能有效隔離發起人自身的信用及破產風險。如果SPV原先持有的證券信用度比較低，因此賣不出去，于是就通過信用增級機構或信用評級機構使其持有的較低信用等級證券提高信用級別。

另外，以信用違約掉期（CDSs）為例，其風險極為隱蔽。CDSs就是增信的一個產品設計，它是指當某種具體債券或證券發生違約時——當貸款背后的收入流不足以滿足承諾的支付數額時，由保險公司來承擔責任，這樣證券的信用等級就提高了。本質上，CDSs是投資者獲得的關于債務證券（包括債券、債券指數和證券化）的準保險單，旨在避免貸款違約造成的損失。它依賴于現金流以及當事人達成的、以相關事件（例如本息支付不能，借款人破產、重組以及信用等級變化）的具體信用風險為基礎的協議的履行。截至2008年底，美國已發行和出售的信貸違約掉期總額超過了世界上所有國家的國內生產總和③。盡管它的規模巨大，但CDSs市場實際上是以保密的方式運行的，既不要求公開披露，也沒有任何法律要求這些合同必須向美國證券交易管理委員會（SEC）或者任何其他機構報告。因此，盡管銀行和保險公司有自己系統的監管制度，但由于CDS是合同，不受上述監管制度的約束，因而游離于傳統的金融監管制度之外④。

2.風險規模的杠桿化

金融風險的杠桿化主要體現在金融衍生工具上面。金融衍生工具具有杠桿效應和投機性，保證金制度和基礎資產價格的詭異多變為廣大投機者創造了以小博大的贏利機會。與參加現貨市場交易相比，投資于金融衍生工具更符合成本—效益原理，因為金融衍生工具能夠降低交易成本，發揮杠桿作用。但是，這種杠桿效應足以誘惑客戶使用很少的資本進行巨額的投機性冒險，因此，金融衍生工具市場成為了許多金融冒險家的樂園。由于資產證券化會將風險放大，隨著使用金融衍生工具的客戶人數增加，金融衍生工具市場的風險在不斷累積，加之，各種金融衍生工具的相互作用又進一步提高了整個市場的金融危機風險。

證券化也可能引發多米諾效應，因為機器越復雜，其毀壞的可能性就越大。如果在金融機構借款人和貸款人之間的鏈條上創造出更多的節點，那么一個“節點”的倒閉可能導致其他謹慎借貸的“節點”倒閉。總之，金融機構可能為貸款人降低某些風險，但是也會為投資者和經濟整體造成新的風險⑤。可以說，風險規模的杠桿化和系統性是金融衍生工具市場與生俱來、無法克服的特性。

3.風險構成的復雜化

2007～2008年金融危機的發生，很大程度上可歸因于復雜的“貸款并證券化”銀行模式的出現，在該模式下，信用風險能夠廣泛地分配給投資者，這意味著產品鏈條中的每一方當事人都不用承擔所有重要金融產品的某些責任或潛在風險。證券化資產的復雜性和缺乏透明度，使投資者的無知被貪婪的利潤操縱。證券的復雜性，加上買主并不知道他們購買的是什么，導致錯誤的商業決策。金融創新起因于按揭貸款——建立在其他衍生品之上的衍生工具——經過包裝與重新包裝，直到沒有人能夠識別它們的內容和價值。這些新的、人們知之甚少的所謂“安全與高回報”金融工具大受金融界的歡迎。由于投資者對次貸擔保證券的大量需求，根本沒有人擔心房地產泡沫可能崩潰。

華爾街企業被它們的證券化信用衍生工具的盈利能力和假想的安全性迷住了，不僅創造許多產品，而且把它們列入資產負債表，因為它們代表了相對較高的收益率和巨大的市場。投資銀行推動證券化，尤其是房貸擔保證券（MBSs），以實現高投資收益、低風險的目的。通過使房貸發起人與違約風險隔離，證券化降低了貸款人審查借款人資質的動機，同時鼓勵過度冒險和不適當的風險評估。對同一貸款的多重證券化，使貸款人監督借款人的信用事實上成為不可能——實際上它被外包給了信用評級機構。在以資產證券化為主要特征的現代金融市場中，由于信息不對稱導致風險向整個市場溶解性擴散⑥。換句話說，正是由于不能對這些風險資產準確定價，促成了2007～2008年的金融危機。因此，2007～2008年金融危機的發生實質上是“金融工程與創新擊敗了監管機關與金融機構的風險評估能力”。

二、巴塞爾協議Ⅲ缺陷分析

巴塞爾協議在國際法律體系中具有不尋常的結構。作為國際法問題，它是“正式的非正式”，要求參與者明確遵守該協議。2008年的全球金融危機直接催生了2013年巴塞爾協議Ⅲ的出爐。巴塞爾協議Ⅲ的核心內容就是提高最低資本金比率要求，將核心一級資本的比率從目前的2%提高到4.5%，一級資本充足率從4%上調到6%；另外，還需建立2.5%的資本留存緩沖和0至2.5%的逆周期緩沖。根據新規定，各成員國需要在2015年前達到最低資本金比率要求，而緩沖資本要求可以2016年1月至2019年1月期間分階段落實。在巴塞爾協議Ⅲ出臺之后，中國銀監會及時跟進，制定了《商業銀行資本管理辦法（試行）》，推出了包括資本要求、杠桿率、撥備率和流動性要求四大監管工具的新框架，這被稱為中國版“巴塞爾協議Ⅲ”。其內容包括：（1）商業銀行的核心一級資本充足率從現行的4%上調到5%；（2）引入動態撥備率指標控制經營風險，原則上不低于2.5%；（3）引入杠桿率經營指標，我國銀行業杠桿率監管指標確定為不低于4%，高于巴塞爾協議3%一個百分點；（4）在現有流動性比率監管的基礎上，引入流動性覆蓋率和凈穩定融資比率指標。此外，新規定還對所有銀行設置抵御經濟周期波動的超額資本2.5%，反周期超額資本0至2.5%，但只有在出現系統性貸款高額增長的情況下才需計提反周期超額資本，大多數時間，反周期超額資本為0。監管部門希望通過執行新的資本監管制度，提高最低資本要求，以便有效地抵御和化解金融風險。

評價一項新的法律制度是否具有正當性，不僅取決于理性的價值判斷和精確的成本效益分析，還取決于看問題的角度⑦。筆者認為，巴塞爾協議Ⅲ和中國版“巴塞爾協議Ⅲ”雖然提高了銀行抵御金融風險的能力，但是，由于資本留存要求，也縮小了商業銀行的利潤空間。更重要的是，它不能完全抵御金融風險的發生，甚至在某些方面還存在制度設計的脆弱性，具體表現如下：

1.沒有改變風險加權方法，不能捕捉流動性差的產品風險

巴塞爾協議Ⅲ沒有改變風險加權方法，這種方法是次貸危機中像美國銀行和花旗銀行之類的銀行毀滅的原因。銀行常常持有AAA等級的結構性產品，但這些結構性產品實質上是垃圾或達不到AAA等級。根據巴塞爾協議的規定，資本充足率為8%。但是，該8%的比例要求并不是各成員國就保護水平達成了任何共識而取得的，相反，8%正好是當時資本的平均水平。巴塞爾協議并沒有提高或降低資本的平均水平；而是采用的平均水平。確定最低資本充足率水平實際上間接地設定了銀行業財務杠桿或傳動裝置的數量限制。巴塞爾協議Ⅲ代表了國際社會承諾實行統一的資本充足率規則。簡單地說，資本金要求的功能等同于對可允許的財務杠桿施加限制。例如，美國繼續對銀行規定3%的最低資本要求。因此，擁有30億美元資本金的銀行不可能持有超過1000億美元的資產，這間接地將優先債權（存款和負債）的數額限制在970億美元。

復雜的資本充足計劃，如早期的巴塞爾協議，用一系列有區別的資本義務取代了單一的資本措施。這些不同的義務反映了各類銀行資產或其組合的不同風險，例如貸款、證券和商業票據。巴塞爾協議給它們分配的權重分別是100、50、20和0（上述組合的權重）⑧。例如，巴塞爾協議給無擔保的商業信貸分配的權重為100%。為了持有某種具體類型的資產，銀行必須保持資本等于這些資產的全部價值（即100%）乘以相應的資本率——根據巴塞爾協議的規定一般為8%。巴塞爾協議分配給住宅抵押貸款的權重為50%。為了持有這些資產，銀行只能將這些資產價值的50%乘以相應的資本率。因此，相同數量的監管資本一般允許住房抵押貸款總額兩倍于商業貸款總額。但是，一種具體的風險權重不可能充分反映相關類型資產或資產組合的風險。這是設定風險權重的精確性問題。例如，分配給某類資產的風險權重不可能俘獲銀行持有的多種資產之間的差異。經驗和常識表明，某些抵押貸款、商業貸款或掉期可能比其他資產的風險更大。某些銀行可能會專注于風險較大的（盡管或許更有利可圖）的貸款，但仍然面臨著與規避風險的競爭對手相同的資本要求。由于巴塞爾協議Ⅲ只解決了銀行的資本要求，以解決它們的信用和市場風險，所以，它們沒有考慮銀行因缺乏流動資金不能滿足儲戶的取款需求而存在破產的可能性。

此外，新巴塞爾協議在計算資本要求時，交易賬戶風險的計算以該交易賬戶10天內的歷史日平均盈虧風險值為依據。金融危機表明，這種計算過于樂觀。因為市場風險模型沒有考慮最壞情況下的損失，從而不能捕捉流動性差的產品風險，因此，歷史平均市場條件并不能反映金融產品的真實風險。

2.過于依賴信用評級機構引發道德風險

大量的風險權數取決于信用評級機構，所以，巴塞爾協議Ⅲ仍然依賴債券評級機構，根據它們的評級來分配風險權重。次貸危機表明，信用評級機構經常會犯錯。在金融危機爆發期間，信用評級機構不能評估某些創新性金融資產的風險。AAA信用等級（最高信用等級）像糖果一樣分發。信用等級并沒有反映金融危機期間相互違約加劇的情況。另外，信用等級似乎被客觀內容減弱了，不再反映違約的可能性和預期恢復能力。當適用于某些復雜的金融產品時，這些信息元素（違約和損失的概率）具有明顯不同的意義。巴塞爾協議對信用評級的依賴，使金融資產的買方和賣方之間產生了一種奇怪的利益沖突。為了便于銷售和提高資產的銷售價格，發起人總是追求很高的等級。根據巴塞爾協議的規定，資產購買人可以從更高的信用評級中受益，因為資產的評級越高，分配到組合中所需擁有的資產越少。對資產風險的虛假評級會導致在計算資本充足率時，降低該風險的加權數，從而產生資本緩沖不足的后果。

3.鼓勵發行緩釋信貸風險的衍生工具放大了金融風險后果

巴塞爾協議Ⅲ沒有改變激勵銀行緩釋信貸風險的做法，而且為了獲得更有利的評級，鼓勵銀行抵御風險。首先，銀行基于套期保值目的，使用擔保債務（例如無風險政府債券）和其他高等級證券。隨著時間的推移，這些工具的需求超過了供給，銀行開始通過信貸衍生品（特別是通過信貸違約掉期（CDSs））進行對沖。對信貸違約掉期（CDSs）的依賴意味著銀行不再需要持有實際的擔保品，而同時放大了交易對手的風險敞口。但是，交易對手的風險并沒有在資本增加上得到反映。這是因為信貸違約掉期常常被評為AAA級，或者因為它們沒有出現在銀行的資產負債表中。當金融危機期間保護賣方違約以及信貸違約掉期交易對手的風險真正發生的時候，銀行缺乏資本支持它們資產負債表上增加的風險。另外，信用衍生工具的杠桿效應也放大了金融風險發生的后果，引起系統性金融危機。

4.忽視投資組合多樣化對風險的影響

在某種程度上，巴塞爾協議Ⅲ允許銀行降低資產負債表上的資本，從而使銀行可以從事監管套利活動。主要理由如下：

（1）銀行通過選擇投資于相同風險權數的高風險資產，而不是低風險資產，能夠“釋放資本”。例如，不論是優質住房抵押貸款，還是次級住房抵押貸款，它們的風險加權數都是相同的。通過出售優質抵押貸款和購買次級抵押貸款，銀行可以利用這一優勢。

（2）銀行可以通過證券化集中信貸風險的方式“釋放資本”。基礎資產的所有信貸風險可能集中于劣質資產，因此，優質資產可以獲得較高的信用評級。在銀行能夠為優質資產提供足夠多的高信用評級的情況下，高信用評級抵銷了若干個底端低信用評級的不利影響。因此，用戶能夠察覺的銀行投資組合的總體風險是比較低的。另外，銀行可以轉售高信用評級、低風險的優質證券，同時，自己保留高風險高收益證券。雖然銀行承擔的風險跟以前一樣，但表面看起來因違約造成的潛在損失似乎要小一些，因此，要求銀行持有的資本也比實際風險要小一些。

（3）巴塞爾協議和巴塞爾協議Ⅲ都堅持以下假定：資本要求，“任何貸款只應取決于該貸款的風險，不取決于增加的投資組合”。雖然這有利于資本充足率的計算，但是，它沒有考慮將某一具體資產增加到投資組合或者改變投資組合的資產構成時，可能增加或者降低該投資組合的總體風險⑨。也就是說，巴塞爾協議Ⅲ忽視了投資組合多樣化對風險的影響。這可能催生了信貸危機，因為銀行的資本儲備不足以抵御它們投資組合的實際風險。

5.巴塞爾協議Ⅲ只是協調全球銀行監管規則的最低標準

巴塞爾協議的目的是協調全球各國的銀行監管規則。不同國家有不同的監管要求，一些國家，比如印度，擁有比巴塞爾協議Ⅲ更好的監管框架⑩。印度儲備銀行早在2001年3月就要求所有銀行的最低資本充足率從8%提高到9%。印度對風險管理也比較嚴格，而且實行外部審計制度，這都比巴塞爾協議Ⅲ的規定更為嚴格?。事實上，一些研究結論表明，當監管的目的是尋求全球的協調統一時，它們往往具有走向最糟糕監管的趨勢。所以，我國在追求金融監管制度的設計時，不能僅僅以滿足巴塞爾協議Ⅲ的要求目的，可以著眼于更遠大的目標——在防范金融風險的基礎上，如何提高我國銀行和其他金融機構的競爭力。

三、我國金融監管制度存在的問題

巴塞爾協議是專門針對銀行的監管，而金融機構除了銀行之外，還包括證券、信托、保險等行業，鑒于金融監管外延較大，本部分對我國金融監管制度存在問題之分析側重于宏觀層面和金融風險防范為主。對照巴塞爾協議，反觀我國金融監管現狀，發現存在諸多問題。

1.事實層面：大量影子銀行游離于監管真空地帶

在美國，影子銀行是指提供類似于傳統商業銀行業務的非銀行金融中介機構的統稱，它主要包括證券化工具、資產支持商業票據、貨幣市場共同基金、回購協議市場、投資銀行與抵押貸款公司?。在我國，根據2014年《國務院辦公廳關于加強影子銀行監管有關問題的通知》，我國影子銀行主要包括三類：一是不持有金融牌照、完全無監督的信用中介機構，包括新型網絡金融公司、第三方理財機構等；二是不持有金融牌照，存在監管不足的信用中介機構，包括融資性擔保公司、小額貸款公司等；三是持有金融牌照，但存在監管不足或規避監管的業務，包括貨幣市場基金、資產證券化、部分理財業務等。根據中國社科院金融研究所的統計，2013年底我國影子銀行規模總量為27萬億元，相當于中國正規銀行體系資產的1/5?。

雖然我國《銀行業監督管理法》將非銀行金融機構納入了銀監會的監管范圍，它主要包括金融資產管理公司、信托公司、財務公司、金融租賃公司、信用合作社等，銀監會也出臺了大量行政規章對之進行監管。但是，如上所述，在商業銀行之外還存在大量不受監管或監管較輕的影子銀行，包括信用擔保公司、理財產品、地下錢莊、P2P借貸、資產證券化等。由于影子銀行不交存款準備金，不算資本充足率，不受利率政策和貸款規模的限制，隱含著巨大風險。近年來，我國投資擔保公司、P2P網貸、地下錢莊、投資理財產品等銀子銀行業務發展迅速，但國家對之進行直接監管的法律法規尚未出臺，各種影子銀行亂相頻出，諸如虛假出資、轉移資金、老板攜款潛逃案件屢屢發生，眾多投資者血本無歸。

2.規范層面：監管過度與監管不足同時并存

（1）監管過度

我國金融監管制度相比西方國家來說，很多方面監管很嚴格，甚至是監管過度，嚴重制約了金融市場的創新與活力。主要表現在三個方面：（1）利率市場實行嚴格管制，美國國會早在1980年就通過了《解除存款機構管制與貨幣管理法案》，分階段取消了Q項條例對于存款機構持有的定期和儲蓄存款的利率限制。美國實行存款機構利率自由競爭，大大激發了金融機構的活力。而我國一直實行嚴格的利率管制，盡管近幾年允許商業銀行有一定的自主浮動權，但不得超過人民銀行規定的利率上限。經濟學原理告訴我們，如果只對某種機構實行管制，那么提供與該類機構類似的產品而又不受管制的機構將興旺起來，或者誕生新的機構。因此，在商業銀行利潤空間受限的同時，影子銀行業務卻蓬勃發展，甚至連商業銀行為了自己的利潤都做起了原本屬于信托公司的理財業務。（2）外匯資本市場嚴格管制，人民幣至今未成為自由兌換貨幣，中國公民要進行跨國投資困難重重，這大大催生了地下錢莊的發展，而地下錢莊游離于監管之外，導致中央銀行的貨幣政策數據失真，調控效果失靈。（3）實行貌似嚴格的分業監管，在國際上早已實行混業監管的背景下，我國還在執行嚴格的分業監管，表面上監管嚴格，實際上互相扯皮、推諉，監管效率低下。

（2）監管不足

在防范金融風險方面，我國的金融監管制度存在供給不足：a.過于迷信行政手段的作用，不重視市場自身風險化解機制的作用。政府在監管過程中，與被監管對象相比，總是處于信息弱勢地位。因此，要真正發揮監管功效，還是離不開市場內在制約機制的創設。例如，我國至今沒有建立起有效的將金融企業的風險暴露與分紅限制結合起來的市場約束機制，金融機構即使經營效益很差，風險敞口很大，但股東分紅和高管高薪卻不受影響。盡管巴塞爾協議Ⅲ要求各成員國建立逆周期緩沖資本機制，根據逆周期資本緩沖制度規定，監管機構將在最低資本要求之上設立一個區間，一旦計提逆周期緩沖資本后的銀行總體資本量降到了這個區間之內，銀行的分紅將受限制，銀行資本在緩沖區越是接近最低資本要求時，分紅限制就越大。這就將銀行的資本量與紅利分配嚴密掛起鉤來，能夠激勵銀行股東、管理層和員工努力工作，避免道德風險。但是，目前我國《商業銀行資本管理辦法（試行）》并沒有要求強制實施這一制度，只要求在特定情況下，商業銀行應當在最低資本要求和儲備資本要求之上計提逆周期資本。而且，“特定情況”是指什么情況？如何計提？目前尚無權威解釋，銀監會也未出臺計提逆周期資本的具體規則。b.面對擠兌危機時，沒有賦予金融機構理事會暫停兌付或贖回的權利。很多金融機構的倒閉或老板跑路都是因為客戶因風吹草動同時取款所致，面對這種情況發生時，金融機構往往一籌莫展，很容易因不能清償到期債務，而被宣告破產。這加快了系統性的金融恐慌和金融危機的發生。c.缺乏確保非銀行金融機構資產流動性的制度設計。比如，美國法律規定，持有的的貨幣市場資產30%以上必須在一星期內具有流動性。基金投資組合的最大加權平均到期期限為60天。而我國商業銀行法規定銀行的流動性資產余額與流動性債務余額的比例不得低于25%，以一個月為期；《保險公司償付能力檢測規則》規定保險公司的流動比率不低于100%，以1年為期。由于流動性比率約束的周期太長，對于預防擠兌危機作用不大。而對其他金融機構，尤其是各種擔保公司、理財產品、P2P信貸更是不存在這一確保資產流動性的制度設計。d.我國的杠桿率管理適用范圍太窄。我國《商業銀行杠桿率管理辦法》規定商業銀行并表和未并表的杠桿率均不得低于4%，這里的杠桿率是指商業銀行持有的、符合有關規定的一級資本凈額與商業銀行調整后的表內外資產余額的比率。杠桿率的作用在于控制商業銀行的杠桿化程度，防止銀行利用內部模型進行監管套利。遺憾的是，我國僅對商業銀行實施了杠桿率政策，而對其他金融產品，尤其是杠桿化程度很高的金融衍生工具沒有規定這一制度。

3.操作層面：單純依賴貨幣政策調控金融風險既浪費納稅人資金又效果欠佳

面對金融行業風險高發的局面，我國政府在實踐中祭出的唯一手段就是由中央銀行進行救助，或者以國家撥款的形式核銷銀行的呆壞帳損失，甚至連股票市場動蕩也采用這種政府注資方式進行救市。比如在2015年七八月間，面對滬深股市的熊市行情，我國中央政府動用國庫資金救市就爭議頗大。因為這次股市危機的發生主要是實體經濟不景氣，股票市值高估，投資者信心不足所致。而在中國股市充滿投機的情況下，動用中央銀行印鈔機救市，實質是是拿納稅人的錢給莊家發籌碼，不僅不能救市，反而使莊家胃口更大，獲利更豐，既浪費納稅人錢財，又增加通脹壓力，同時，效果欠佳。其實，中國股市的根本癥結在于投機性太濃，違背股票價格應反應公司資產價值的基本定律，長期不給股東分紅，內幕交易、操縱市場、財務會計報告作假等違法行為盛行，導致股市烏煙瘴氣。因此，凈化市場環境，公正執法，振興實體經濟，才是中國股市健康發展的根本所在。在此，筆者認為，即使發生金融危機，只要不是系統性危機，哪怕個別銀行和金融機構倒閉，一般不要輕易動用政府資金救助，最好的辦法是考慮如何在市場框架內構建一種損失共擔的保險機制，這樣既不會增加基礎貨幣供應量，也能讓投資者謹慎投資，還能優勝劣汰，又照顧到了客戶的利益，不會引發社會騷動。

四、改革與完善我國金融監管制度的基本構想

針對前述巴塞爾協議Ⅲ監管新標準存在的不足，以及結合我國金融監管制度存在的具體問題，筆者認為，亟需改革和完善我國的金融監管制度，以有效防范與化解金融風險。具體設想如下：

1.建立全覆蓋的多層次金融監管體系

影子銀行游離于法律的監管之外，無法獲得法律設置的安全網，如存款保險制度和中央銀行的救助制度，這使它們在面對擠兌時不堪一擊?。鑒于我國大量影子銀行游離于監管真空地帶，廣大投資者權益無法保障的現實，筆者建議，必須將所有的非銀行金融機構納入監管，尤其是第三方理財機構、P2P貸款、融資性擔保公司等跑路事件頻發的金融機構和領域，更應該刻不容緩地予以監管，立馬將其納入金融監管體系。為了提高監管效率，實現無縫監管目標，應盡快將目前的分業監管模式改為與國際接軌的混業經營模式。另外，對納入監管的所有金融機構，包括影子銀行在內，必須建立規范的注冊資本登記制度、信息公開和查詢制度、資本充足率制度、杠桿率制度和金融機構保險制度。為了克服信息不對稱的問題，還需建立覆蓋全國的數據采集渠道、指標完整的個人信用數據庫和信息披露查詢平臺。當然在具體制度設計方面，根據各金融機構的不同特性，允許存在一定的差異。另外，為了解決融資難問題，可以適當放開民間金融。我國立法機關應盡快推出《放貸人條例》，對投資者降低門檻，使得多數民間集資行為能夠進入合法軌道“陽光化”?。但是，對于地下錢莊等非法金融機構，必須堅決予以取締。也就是說，為了保護投資者利益，維護社會穩定，絕不允許存在金融監管盲區，必須建立全覆蓋的多層次金融監管體系。

2.建立符合市場內在規律的金融風險大小與紅利分配比率掛鉤的機制

應盡快實施巴塞爾協議Ⅲ規定的0至2.5%的逆周期緩沖要求，實現商業銀行金融風險大小與紅利分配比率掛鉤。但是，巴塞爾協議Ⅲ的逆資本緩沖機制只適用于商業銀行，這極大地限制了該制度功能的發揮。筆者建議，應該仿效商業銀行的逆資本緩沖機制，在保險、證券、信托、P2P網貸、第三方理財、融資性擔保公司等其他金融行業也建立起類似的資本總量與公司紅利分配比率掛鉤的制度，以實現風險大小與股東和經營者的利益真正掛鉤，避免“窮廟富方丈”現象。

3.必須限制杠桿效應并增加流動性

金融衍生工具的高杠桿性，加大了風險敞口，危機時放大了損失，我國應在立法上采取措施限制其杠桿效應并增加流動性，具體設想如下：

第一，改變風險值的歷史成本計算依據。我國金融衍生工具的權利義務確認為金融資產和金融負債，并在會計報表內予以確認；初始計量采用歷史成本，后續計量則一致地采用公允價值計量，這與巴塞爾協議Ⅱ以歷史平均市場條件作為計算資本要求的依據保持一致，但它并不能反映金融產品的真實風險。因此，我們認為，巴塞爾協議ⅡA下風險值的計算應該以推定的蕭條市場條件為基礎，也就是在違約率高于平均水平的基礎上計算風險值，只有這樣，才能真正預防意想不到的重大風險造成的損失。為了應對經濟蕭條期發生的風險，應該為貸款損失計提前瞻性準備金。

第二，應該要求銀行及其他金融機構將他們持有的遠期利益項目作為表內資產對待，而不是作為表外項目，同時，要求向監管機構披露遠期利益項目，以防止銀行利用表外項目的低資本要求?。

第三，應提高流動資產比例。我國金融監管機構可以引入一個類似于2008年愛爾蘭制定的流動性風險資本比率，即，要求銀行持有與某個特定期間的平均存款取款金額成一定比例的資本儲備金?。通過維持流動性要求，可以有效地防止銀行發生擠兌危機。可喜的是，巴塞爾委員會在2009年12月發布了《關于流動性風險測量、標準及監控的國際框架》。在這一框架中，巴塞爾委員會提出了關于流動性風險的國際監管標準，要求巴塞爾委員會規定的銀行的高質量流動性資產存量與30天內的凈現金流出量的比值不小于100%?。應該說，新流動資產比例的出臺有助于確保金融機構在短期遭受嚴重壓力事件的情景下保持應對流動性風險的抵御能力。現在關鍵的問題是我國必須盡快落實，轉化為國內立法。

第四，為了解決系統性危機，可以考慮允許銀行和非銀行金融機構發行可轉換債券，一旦發生系統性危機事件，就可以將債券轉換成股票。

第五，對所有的金融機構和影子銀行實施杠桿率約束，避免加權風險資本的復雜性問題，減少資本套利空間。

4.規范信用評級業務

為了解決評級機構的利益沖突問題，筆者建議，應由金融監管機構設立一個獨立中介機構，專門負責安排由哪個信用評級機構承擔金融機構發行的結構性產品（主要是證券化產品）的信用評級工作。該中介機構可以采取以抽簽或輪轉等方式，向評級機構分派工作，也可根據評級機構以往的表現分配評級工作。為了規范評級業務，克服發行主體付費模式的弊端，我國應通過立法明確規定；任何發行人向評級機構支付的評級費用占評級機構總收入5%以上的，評級機構必須公開披露。評級機構不得雇傭與相關客戶有利益聯系的人員參與評級活動。參與評級的分析師和其他人員實行輪崗工作制度，為同一發行主體提供評級服務的時間最多為5年，而重新服務的隔離期至少為2年。任何評級人員只要從評級機構離職后，前往其他單位任職，就必須對其過去給出的評級結果進行重新審核。

5.對所有金融機構都必須實行強制保險制度

如前所述，由于單一的政府救助不僅適用范圍有限（一般只針對商業銀行），而且弊病叢生，因此，應探尋一種與市場經濟規律相適應的風險共擔機制，傳統的由投資者自己承擔違約風險的做法，必然影響社會穩定。因為金融無小事，每一家金融企業都關系無數家庭的命運，一旦倒閉，必然導致群體性事件，影響社會穩定。盡管我國2015年5月起實施《存款保險條例》，但其適用范圍僅為商業銀行、農村合作銀行、農村信用合作社等吸收存款的銀行類金融機構。筆者認為，應當把存款保險制度推廣適用于所有未建立損失共擔機制的金融機構（證券交易所、期貨交易所除外，因為它們有相關的保證金和賠償基金制度），尤其是投資擔保公司、P2P貸款、第三方理財機構等風險很高的影子銀行更應該建立強制保險制度。一旦金融機構發生擠兌危機，由保險基金管理機構按照法律規定或者合同約定承擔兌付責任。必須指出，這種存款保險制度應該是強制性的，類似于汽車的第三者責任強制保險，金融機構必須購買，否則不能營業。

注釋：

①Eamonn K.Moran：“Wall Street Neets Main Street: Understanding the Financial Grisis”，North Carolina Banking Institute，March，2009.

②金融衍生工具是指其價值取決于基礎金融資產、指數和其他投資業績的合同。金融衍生工具能夠給企業和機構投資者提供一種將投資與潛在損失隔離開來的工具，因為合理使用金融衍生工具可以使企業抵御與利率、外匯、商品價格和質量變動有關的風險，穩定現金流的速度、精度和靈活性，從而限制潛在的損失，降低交易成本。

③See Christopher Cox，Op-Ed.，Swapping Secrecy for Transparency，N.Y.Times，Oct.19，2008，at WK13.

④李仁真主編：《后危機時代的國際金融法》，武漢：武漢大學出版社，2010年，第155-156頁。

⑤（美）塔瑪·弗蘭科：《證券化：美國結構融資的法律制度》，潘攀譯，北京：法律出版社，2009年，第93-94頁。

⑥孫放：《后金融危機時代金融系統監管策略初探》，《中國法學會經濟法學研究會2010年年會論文集》（下），第721頁。

⑦陽東輝：《論建立公司僵局臨時董事救濟制度》，《湖南師范大學社會科學學報》2011年第2期。

⑧Bank for Int’l Settlements，International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards，30 I.L.M.967，992（1991）.

⑨?Sandra Rutova，Tim Volkheimer：“Revisiting the Basel Accords：Lessons Learned from the Credit Crisis”，University of Miami Business Law Review，Winter，2011.

⑩Saul Perez：“Why the Basel Committee on Banking Supervision Came to be ”，http：//marketrealist.com/2014/09/overviewbasel-committee-banking-supervision-came/.

?李陽、童旭紅：《中國、印度兩國銀行監管制度比較及啟示》，《海南金融》2009年第4期。

?Bryan Noeth&RajdeepSengupta，Is Shadow Banking Really Banking?The Regional Economist，Federal Reserve Bank of St. Louis.，October，2011.pp.8.

?見新浪財經：“中國影子銀行規模全球第三”，2014-10-31.

?袁達松：《對影子銀行加強監管的國際金融法制改革》，《法學研究》2012年第2期。

?張帆：《民間集資監管的制度研究》，《湖南省社會科學》2014年第2期。

?Conor Griffin：“Basel II Capital Adequacy Regulations & The Credit Cause or Cure?”，Chartered Acct.Ir.（Jul. 8，2008），http：//www.charteredaccountants.ie/Members/Technical1/Financial-Services/Accountancy-Ireland-Articles/BASEL-IICAPITAL-ADEQUACY-REGULATIONS-THE-CREDIT-CRISIS-C AUSE-OR-CURE/.

?李揚、胡濱主編：《金融危機背景下的全球金融監管改革》，北京：社會科學文獻出版社，2010年，第206頁。

（責任編校：文泉）

Reform and Perfection of Financial Regulation System in China——Comment on Deficiency of the Basle AccordⅢ

YANG Donghui

With the advent of the era of globalization and introduction of financial derivatives in China，there appearance hidden financial risks，size of leverage and complex composition of financial risks.BaselⅢ was born from the global financial crisis，but it is not perfect in that it is only the minimum standard for coordinating global baking regulation.Contrasted the BaselⅢ，we will find that there are many problems in the financial system in China.Therefore，we must carry out the reform and perfection of financial regulation system.The concrete suggestions are as follows：the first is to establish a full coverage of multi level financial supervision system，the second is to establish a inherent mechanism of dividend distribution ratio in accordance with the risk exposure of financial institution，the third is to limit leverage and liquidity，the fourth is to standardize rating service and the fifth is to implement the compulsory insurance system for all financial institutions.

financial regulation；Basle AccordⅢ；shadow banking；leverage effect

陽東輝，湖南師范大學法學院副教授，法學博士（湖南 長沙 410081）

湖南省重點學科建設項目資助