海外博物館治理模式轉型探析
——以英法兩國為例

余子龍

(中山市博物館，廣東 中山 528400)

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【地域文化】

海外博物館治理模式轉型探析
——以英法兩國為例

余子龍

(中山市博物館，廣東 中山 528400)

以1980年以后英法兩國部分公有博物館的治理方式轉型為考察對象，探討兩國博物館從政府部門的下屬機構轉變成具有獨立法人身份的公共機構的背景、過程及成效，剖析兩國治理結構的構成方式、運作模式和相關配套政策，探尋可供我國博物館法人治理結構改革借鑒的經驗和模式。

博物館；英國；法國；法人治理結構

近年來，國內不斷推進事業單位改革，包括博物館在內的事業單位建立法人治理結構成為一種趨勢。而在海外，自1980年代以來，英國、法國、荷蘭、西班牙、加拿大和日本等國家的一些國家(國立)博物館也進行了治理方式變革，力求增強博物館的自主性，提高其運營效率和服務質量。其中英法兩國的轉型特點比較鮮明，本文即以英法兩國為例，探尋博物館治理模式的轉型之路。

一、轉型背景

20世紀70年代末80年代初，英國陷入戰后最嚴重的經濟危機。上臺執政的撒切爾夫人為了應對經濟增長緩慢、政府入不敷出等諸多困難，主導英國政府展開再造運動，將政策制定與政策的執行單位分離，推動民營化，縮小政府規模，提高行政效率和服務質量。在這種背景下，政府對博物館的治理方式進行改革，將那些直屬中央的國家博物館，如維多利亞與艾伯特博物館、蘇格蘭國家博物館等轉變成非部門公共機構(Non-Departmental Public body)。

與英國自上而下的推動不同，法國國立博物館的轉型是自下而上爭取自主權的結果。此前，法國國立博物館是文化部的下屬機構。文化部除了設博物館司(Direction des Musées de France)處理博物館相關事宜及擬定相關政策外，還設有國立博物館聯會(Réunion des Musées Nationaux)統籌文化部下屬32家國立博物館和兩處展覽場地的文物征集、展覽策劃、書籍圖錄出版、商品開發、票價訂定、導覽安排及贊助尋求等。博物館不僅在業務開展方面受制于博物館聯會，在經費的使用上也缺少自主權。盧浮宮為了爭取自主權，積極向上級部門申請轉變成國家級公共機構(établissement public national，簡稱EPN)中的公共行政機構(EPA)。到1993年，盧浮宮基本完成了擴建工程，又適逢建館200周年，其轉型的申請終于獲批。此后，凡爾賽宮、奧賽美術館、居美美術館也相繼轉型。

二、過程與成效

(一)英國

英國國家博物館通過理事會治理的歷史非常悠久。1753年，英國國會通過大英博物館法案，大英博物館隨之誕生。從建館開始，英國政府便沒有直接對大英博物館進行管理，而是委托給理事會，理事會具有獨立的法人身份。1980年后，維多利亞與艾伯特博物館(Victoria and Albert Museum)、皇家蘇格蘭博物館(Royal Scottish Museum)等直屬中央的國家博物館紛紛參考大英博物館，轉變成以理事會治理的法人團體。到1988年，現在英國文化、傳媒和體育部(Department of Culture, Media and Sport)下屬的14家國家博物館都已基本上參照大英博物館的模式運作。轉型后，博物館獲得了自主權，在經費使用和人事管理上更具彈性，運作也更加靈活。雖然需要自籌部分經費，但這些博物館都得到了穩健發展。政府不但減少了管理上的負擔，還能充分吸收社會資金參與文化建設，既減少了資金投入，又推動了文化發展。

(二)法國

法國國立博物館的自主化轉型并沒有一步到位。以盧浮宮為例。在轉型后，聯會仍然負責盧浮宮的文物征集、展覽舉辦、觀眾服務等諸多業務，盧浮宮每年還須將45%的門票收入上繳聯會。在人事方面，盧浮宮的員工依舊由博物館司派遣，為文化部公務員，盧浮宮掌握的人事權非常有限，甚至不清楚館內正式員工的工資總額。員工增減、任免、干部提拔的權限也都在文化部。可以說，盧浮宮的自主身份并沒有得到真正落實，這導致了它在運營過程中發生了諸多問題，如人浮于事、效率低下，人員安排不到位，致使服務質量差、展廳開放空間縮小，文物遺失而責任追究不及時等。擔任過蓬皮杜國家藝術文化中心總館長的讓·雅克·阿亞貢(Jean-Jacques Aillagon)擔任文化部部長后，為了解決這些問題，支持盧浮宮實現自主化。盧浮宮不僅取得門票收入的完全自主權，不用再上繳聯會，實現了財務自主；還成立了以館長為首的文物征集小組，重掌展覽業務，實現了業務自主，并取得了人事上的自主權。有了盧浮宮的先例，凡爾賽宮、布朗利岸博物館、吉美亞洲藝術博物館、奧塞美術館等也相繼獲得了自主權。

獲得自主權后，博物館散發了比以往更加耀眼的光芒。如盧浮宮顯著地提高了服務質量，還不遺余力地進行了宣傳推廣，極大地提高了盧浮宮在國際上的知名度。與此相對應的則是盧浮宮的觀眾人數年年攀升，從1992年的300多萬人次，上升到2012年的近一千萬人次，遠超美國大都會博物館和大英博物館，甚至獲得了世界第一博物館的贊譽。

三、治理模式分析

英國國家博物館的轉型是在國家經濟衰退、財政收入減少的情況下，由政府自上而下推動機構改革而開啟的。法國的情況恰恰相反，是博物館為了獲得自主權而努力爭取的結果。發起原因不同，加上政治、文化傳統等多方面的差異，兩國博物館轉型的過程和選擇的治理模式也就顯出不同的特點。

(一)理事會

英國相關博物館的理事會主要參照大英博物館，是博物館的決策機構和監督機構，負責制定戰略性的政策、經營原則和發展規劃、審查和批準為實現目標所提出的計劃和執行文件，檢查監督博物館執行計劃和遵守規則的情況，并對博物館每年的工作情況發表年度報告。此外，理事會還負責提出館長人選，但不干涉博物館的具體業務，而是授權給館長。館長在理事會規定的營運策略和年度計劃范圍內，有權做出一切決策。為了確保理事的中立立場，理事不在博物館內任職，不領取任何報酬，也不能與博物館有業務往來。

法國相關博物館的董事會負責定義博物館使命、確定預算和經費使用、對外授權、制定參觀規范及對博物館的發展規劃進行議決，并監督博物館的運行，審查博物館是否完成自身的使命等。不過，法國政府對博物館的管理介入較深，董事會議決的博物館政策和規劃等內容，政府部門大多在事前已有相關決定。因此，董事會的決策權不完整，有咨詢機構的意味，乃至于有學者將其譯為“行政顧問團隊”。政府還控制博物館的人事任免權，如盧浮宮的總館長需由中央政府內閣會議討論決定，并以政令的形式予以任命。

兩國博物館的理事會(董事會)的這些差異與其政治、文化傳統息息相關。英國的政治文化中，有著限制政府權力、與政府保持一定的距離、依靠民間中介組織自行管理的傳統。因此，轉型后政府從博物館的具體管理中退出，委托給具有中間機構性質的理事會，且理事會獨立性強，功能強大。法國是中央集權國家，其文化治理模式也是典型的國家主導型，強調國家和政府的主導作用。因此，轉型后，政府依然保持對博物館的影響力和控制力。自主化強調的是管辦分開，即博物館由國家興辦，而由館長領導的團隊進行管理。兩國政府雖然放權的尺度不一，理事會(董事會)的角色定位和所起的作用也各不相同，但有一點是明確的，即落實博物館的自主權，將運營的權力交給館長及其所帶領的團隊，理順政府、理事會(董事會)和管理層的關系。這也是博物館轉型成功的關鍵。若三者的權利和義務界限不清，轉型后可操作空間將變得更大，博物館很可能被當成個人分配利益的地方。那博物館非但不能贏得發展空間，反而有可能淪為部分人謀求私利的后花園。

(二)財務

英國的國家博物館最重要的經費來源是政府撥款。除了少數幾家接近全額撥款外，其他的一般占預算經費的50%以上。如大英博物館，在1995-2000年，政府資金約占了經費的70%，自營收入占30%。自營收入部分，最主要的辦法是興辦公司以謀取盈利收入(如大英博物館公司、大英博物館發展信托基金等)；其次是建立博物館之友以吸收社會資金(如大英博物館之友、大英博物館美國之友等)；此外，還會建立一些支持購置文物藝術品的特定外援組織。政府撥款和社會贊助經費主要用于維持博物館日常運營。如果需要巨額投資的工程建設或大型特展，博物館還可以向國家樂透彩票申請經費。此外，政府也通過優惠政策來激勵社會對博物館的捐贈，人們捐贈或低價出售珍貴文物或藝術品，使博物館可以相應的減免稅收。法國國立博物館最主要的經費來源也是中央政府，通常達到預算經費的60%以上。預算劃撥額度的決定權歸財政部所有，財政部對經費的使用(如收支是否平衡、經費使用是否達到預定目標等)進行追蹤監控，并以此作為劃撥的主要依據。此外，法國政府鼓勵民間捐助博物館，凡捐款協助博物館購入國寶級文物，最高扣抵稅額可達捐贈金額的90%(但減免稅額最多不得超過其應繳總稅額的50%)；企業贊助文化事業(包括博物館)可減免應繳稅額的33%-80%。自營收入方面，博物館主要依靠門票、展場出租、特展、授權經營、紀念品出售和社會贊助等方式籌得。

從經費來源看，轉型后，兩國博物館都實現了以政府資金為主的經費來源多元化。政府補助其大部分經費，在政策上鼓勵社會贊助博物館，并鼓勵博物館通過各種方式創收，如經營、授權、拉贊助等。這意味著博物館可以廣開財路，也意味著其要自主籌集部分經費。這對博物館而言是一把雙刃劍，因為每個博物館向社會籌募資金的能力不一樣。有些館擁有珍貴的藏品、高品質的保護和展示環境、廣泛的人脈資源，還有專門人員負責征集和募捐，這類博物館可以輕易籌集大量資金。而對于一些小館來說，尋求社會贊助和衍生藝術品開發銷售都相當困難，自籌經費之路自然也就無比艱辛。不過兩國政府明顯也考慮到了這一點，并有所應對。英國政府主要根據過往收支狀況及未來需求決定各館預算中政府撥款的比例，對自籌經費困難的博物館，會相應提高政府撥款的比例，部分館甚至由政府全額撥款，以保證博物館的公益屬性和正常運營。法國政府則通過嚴格評估審核來盡量避免因轉型而經營不善的情況發生。法國文化部的官員就曾表示，公立博物館轉型的首要條件是博物館本身有很多觀眾、營運和口碑很好，且不會經常罷工等，并非所有的博物館都適合轉型。

(三)人事制度

英國的博物館在轉型后，員工不再擁有國家公務人員的身份，薪水也由博物館自己支付。相應的，員工的任用管理不再像以往那樣受到政府相關政策的約束和限制，博物館有充分的自主權，決定人事上的聘用、提拔和解雇。法國的博物館在轉型之初并沒有獲得人事的真正自主權。盧浮宮在1993-2003年間，博物館的員工依舊由博物館司派遣，員工增減、任免、干部提拔的權限也都在文化部，盧浮宮掌握的人事權非常有限。直到2003年，盧浮宮才爭取到了真正的人事權。文化部不再過問盧浮宮員工的晉升聘用，而由館長負責，員工的薪金也從盧浮宮的經費中支出。但大部分員工依舊擁有公務員的身份，盧浮宮主要通過自主聘用沒有公務員身份的員工來負責人事管理。

兩國博物館的轉型都致力于加強人事的自主性，這有利于博物館靈活處理人事問題：雇傭人員數量不再受政府編制限制，可以根據實際需要和業績能力來增減和任免員工。相對而言，英國博物館的改革更為徹底，員工不再擁有公務員身份，博物館在人事管理上的空間也更大，但員工的福利保障會相應受到影響，特別是退休金方面，差別很大，容易遭到內部員工的抵制。法國在人事方面的改革較為溫和，博物館在員工福利和晉升方面的改革會與內部工會協商，以取得共識。員工依舊擁有公務員身份，保留了相關福利待遇，對轉型的疑慮和抵觸相對較少。

(四)監督考核機制

博物館自主化之后，館長和管理層在財務和人事上的支配權增大，為避免任人唯親、以權謀私的情況發生，英法兩國建立了監督評估機制。英國首先通過理事會進行監督，理事會有權在任何時間對任何政策進行監察，可以直接檢查或委托外部獨立審計單位對博物館進行監督檢查，且每年都對館長的表現進行評估，并作為確定館長薪酬的基礎。政府也對撥付給博物館的經費使用情況進行監督。主管機關同博物館簽訂《經費贊助協議》。協議主要包括博物館的績效目標，改革策略、步驟和目標，績效衡量的標準，績效審查機制等，確定博物館的職責。博物館必須每年提交“績效報告”，說明所獲得的補助經費開支符合所約定的計劃目標。此外，政府帳目委員會、有關的政府部門、國家審計署等也會對博物館進行監督。博物館還實行信息公開，接受社會監督。

為了監督國家級公共機構(含轉型博物館)，法國的文化部和財政部都設置了幾個專門的監督機構，以制定并追蹤“績效合約”，控制預算風險等。績效合約主要包括三方面的內容：一是制定中長期的政策和財務經營計劃；二是規定雙方的權利義務，博物館保證達成預定的目標，監督機關則保證人力和經費；三是按照預先確定的目標和各項質、量指標，對成果進行評價考核。政府通過追蹤合約和考核，確保博物館的運作符合國家和社會需要。文化部的博物館司也逐漸放棄對博物館的直接管理，將主要精力放到對博物館政策研究制定、執行和監督上。董事會也監督博物館，審核其是否完成使命、達到預定目標等。博物館還必須公開信息，接受社會監督。

兩國建立起來的監督和考核評估機制，促使博物館的館長及其管理層在決策時必須顧及國家的法律法規和相關政策，也必須合理調配資源和選用人才，以便完成博物館的任務和目標，而不能為所欲為。

四、結論

通過對英法兩國轉型博物館治理模式的探析，我們看到兩者有諸多共同特征：都實行管辦分離，賦予了博物館人事和財務自主權，制定了配套政策鼓勵博物館自主創收，建立了完善的監督考核機制，并藉此提高博物館的運營效率和服務質量。由于兩國政治文化背景不同，博物館轉型的發起原因、推動力量不一樣，兩國的治理模式有自己鮮明的特點。英國采用委托制，成立具有獨立法人身份的理事會，賦予理事會決策權和監督權，由理事會來管理博物館。而法國雖然也為博物館成立了董事會，但真正的決策權和監督權還在主管機關那里，董事會決策監督權的象征意義多于實際意義。英國是政府自上而下推動改革，所有國家博物館都實現了轉型；法國則是博物館自下而上自主爭取，政府對條件成熟的博物館予以批準。英國的館長在理事會的授權下開展工作；法國的館長負責領導董事會開展工作。英國在人事改革上一推到底，連員工的身份也一同轉變；法國的人事改革相對溫和，保留已有員工的公務員身份，以減少阻力……

兩者的共同特征和差異性，構成了兩種不同的治理模式。在實際的運作中，這兩種治理模式都較好地完成了對博物館的管理和監督，都能較好完成制度設計者賦予它們的使命，并不因為差異而有優劣之分。這不僅讓我們看到了博物館治理轉型的可行方向——設計一套既充滿彈性，又考核嚴格、監督完善的制度；也為我們揭示了在不同的歷史傳統和政治文化背景下，存在不同治理方式的可能性。制度設計者需要做的，正是基于自己的歷史傳統和政治文化背景，探索設計適合自身需要的治理方式。

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【責任編輯：王 崇】

2015-11-25

余子龍(1982-)，男，廣東普寧人，館員，主要從事地方史和博物館學研究。

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1673-7725(2016)02-0187-05