遼寧省土地集約利用思考

□文/佟 曾

（沈陽建筑大學(xué)商學(xué)院 遼寧·沈陽）

從發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化歷程的實(shí)踐這一角度來分析，城鎮(zhèn)化在經(jīng)歷了最初的人口遷移過程后，有必要向功能意義上的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)化推進(jìn)，而遼寧省當(dāng)前逐漸顯露的土地短缺問題嚴(yán)重制約了功能意義上的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。因此，推進(jìn)節(jié)約集約用地，是遼寧省城鎮(zhèn)化發(fā)展的必要前提。

一、遼寧省城鎮(zhèn)化進(jìn)程

城鎮(zhèn)化進(jìn)程，就是指農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過程。這個(gè)過程中，城鎮(zhèn)的數(shù)量與規(guī)模不斷擴(kuò)大，而且城鎮(zhèn)的結(jié)構(gòu)和功能也發(fā)生轉(zhuǎn)變。遼寧的城鎮(zhèn)化進(jìn)程在全國是比較迅速的，2005年遼寧城鎮(zhèn)化率達(dá)到58%，2008年達(dá)到60.03%，2011年達(dá)到62.1%，2014年達(dá)到67.05%，到2015年為止遼寧城鎮(zhèn)化水平繼續(xù)上升至68%左右。根據(jù)《遼寧省“十三五”推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃實(shí)施方案》，到2020年全省城鎮(zhèn)化率將達(dá)到72%左右。宏觀上講，城鎮(zhèn)人口的比重和城市數(shù)量能夠反映城鎮(zhèn)化水平的重要指標(biāo)。1980年、1990年、2000年的非農(nóng)業(yè)人口所占比重分別為：35.5%、42.0%、46.0%，城市個(gè)數(shù)也由12個(gè)上升為20個(gè)，再繼續(xù)上升為31個(gè)。遼寧省城鎮(zhèn)人口呈持續(xù)增長態(tài)勢，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距不斷縮小。城鎮(zhèn)化是一種社會歷史現(xiàn)象，它不僅體現(xiàn)了物質(zhì)文明的不斷進(jìn)步，還賦予了精神文明前進(jìn)的動(dòng)力。隨著遼寧省城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，土地粗放利用與土地供需矛盾的問題也日益突出，因此推進(jìn)節(jié)約集約用地，是遼寧省城鎮(zhèn)化發(fā)展勢在必行的趨勢。根據(jù)黨的十八大要求，城鎮(zhèn)化進(jìn)程必須貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持建設(shè)資源節(jié)約型社會，以聚集效應(yīng)和外溢效應(yīng)為基礎(chǔ)，走外向、內(nèi)生、集約之路，推進(jìn)土地的節(jié)約集約利用。

二、遼寧省土地集約利用現(xiàn)狀

（一）土地集約利用的內(nèi)涵。人類有目的地開發(fā)利用土地資源的一切活動(dòng)被稱為土地利用，而大衛(wèi)·里卡多等政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家最早提出土地集約利用的概念，它是指農(nóng)業(yè)土地集約利用，也就是在一定面積的土地上，使較多的生產(chǎn)資料和生活勞動(dòng)集中地投入，從而獲得高額的產(chǎn)量及收入的一種農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。對于我國的土地集約利用，國土資源部將其具體意義解讀為：（1）推進(jìn)節(jié)約集約用地是落實(shí)節(jié)約資源基本國策的一項(xiàng)重要組成內(nèi)容；（2）推進(jìn)節(jié)約集約用地，是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展、保障經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的一種必然選擇；（3）推進(jìn)節(jié)約集約用地，是土地管理工作落實(shí)科學(xué)性發(fā)展、長遠(yuǎn)性發(fā)展和包容性發(fā)展的一次重大舉措。

（二）城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地利用存在的問題

1、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中工業(yè)建設(shè)方面，城鎮(zhèn)的土地結(jié)構(gòu)和布局不合理。由于遼寧位于東北老工業(yè)基地，在建設(shè)初期，憑借基礎(chǔ)比較雄厚的重工業(yè)的主體地位，圍繞重工業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行城市擴(kuò)建后，城鎮(zhèn)化在這一時(shí)期飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)化率由29%上升到1961年的47.4%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國平均水平。在遼寧人口結(jié)構(gòu)中，城市、城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村容納人口的比例為4.8∶1.3∶3.9，很明顯地看出兩頭較大、中間很小，結(jié)構(gòu)相當(dāng)不合理。這種工業(yè)結(jié)構(gòu)在當(dāng)前也造成了城鎮(zhèn)化區(qū)域的不平衡性及帶狀集中性，使得如大連、沈陽等遼中南地區(qū)城鎮(zhèn)化增長快、水平高，而很多小城市及縣城等地則發(fā)展緩慢，造成了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，“大的愈來愈大，小的始終很小”的局面。并且全省的新增工業(yè)用地的投資強(qiáng)度較低，容積率大概只有0.50，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)閑置或低效的建設(shè)用地有近1.24萬公頃，導(dǎo)致建設(shè)用地的總體利用效率不高。

2、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中行政建設(shè)方面，城鎮(zhèn)公共行政服務(wù)體系并不完善。遼寧的城鎮(zhèn)化某種程度上來說是一種“城市化”，全省特大、大、中城市占城市總數(shù)的61.3%。特大城市和大城市的發(fā)展速度很快，而小城市及縣城卻在功能上比較欠缺。部分大城市對公共行政服務(wù)體系建設(shè)不夠重視，城市公共空間的土地利用和開發(fā)不盡合理，多為依市而建的小城鎮(zhèn)，在地域上形成分散的不均勻狀態(tài)，其相應(yīng)的公共行政服務(wù)體系建設(shè)在基礎(chǔ)設(shè)施和體制上也并不健全。由于行政區(qū)劃的制約，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)不能共享基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，例如小城鎮(zhèn)人均公共綠地面積不足3.7平方米，而城市則達(dá)到39.2平方米。這就說明，滯后的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)很容易拖慢城鎮(zhèn)化進(jìn)程的節(jié)奏。同時(shí)，行政部門職能不完善，權(quán)限劃分不明確，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)還會出現(xiàn)權(quán)責(zé)不對稱的情況，這也限制了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

3、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)建設(shè)方面，全省農(nóng)用地結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)，耕地質(zhì)量偏低。根據(jù)遼寧省土地變更調(diào)查，到2005年底全省農(nóng)用地面積為1，122.84萬公頃，其中，耕地占36.5%，園地占5.3%，林地占50.6%，牧草地占3.1%，其他農(nóng)用地占4.5%。不難看出，全省的園地、牧草地比重偏低，與水資源空間分布不匹配，而比重較大的坡耕地造成了嚴(yán)重的水土流失，有近80%的耕地在水利配套設(shè)施上缺乏建設(shè)，因此耕地的地力逐漸地下降，耕地質(zhì)量也隨之變低。

4、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中生態(tài)建設(shè)方面，全省土地遭受退化、破壞和污染嚴(yán)重。全省29%的土地具有不同程度的水土流失。在遼西北地區(qū)，土地沙漠化相對嚴(yán)重，全省沙化土地面積高占土地總面積的3.7%。而全省由于生產(chǎn)建設(shè)造成的土地塌陷、挖損及壓占等土地破壞的面積近2萬公頃。在沈陽、錦州、葫蘆島、撫順、鞍山等工業(yè)城市，尤其是很多金屬礦山的周邊區(qū)域，具有比較嚴(yán)重的農(nóng)田污染情況，土壤里的重金屬含量嚴(yán)重超過了標(biāo)準(zhǔn)。在沿海地區(qū)，如營口、大連、盤錦等城市，海水倒灌則使農(nóng)田存在不同程度的損毀現(xiàn)象。

三、實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約集約利用策略

（一）強(qiáng)化規(guī)劃管控作用，優(yōu)化整體用地結(jié)構(gòu)和布局。合理的土地利用結(jié)構(gòu)及布局，是推進(jìn)土地集約利用的基礎(chǔ)。按照“布局集中、用地集約、產(chǎn)業(yè)集聚”的原則，建設(shè)規(guī)模適度、布局合理、功能互補(bǔ)的科學(xué)規(guī)劃的城鎮(zhèn)化體系。一方面優(yōu)化城市與農(nóng)村的內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化對城鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)?？刂疲龑?dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中，使其產(chǎn)城融合。除此之外，鼓勵(lì)企業(yè)建設(shè)在功能上的混合，在用地集約的基礎(chǔ)上，不斷促進(jìn)人口集中和產(chǎn)業(yè)集聚，形成區(qū)域一體化發(fā)展；另一方面加大對閑置土地和低效土地的整治，有效利用土地資源的市場配置機(jī)制，提高區(qū)域平均容積。在開發(fā)利用土地空間時(shí)，進(jìn)行統(tǒng)籌安排、逐一盤活，使建設(shè)用地的多功能開發(fā)和復(fù)合型利用能夠進(jìn)一步推進(jìn)，增強(qiáng)土地綜合承載能力，提高土地利用效率及利益。

（二）完善并健全城鎮(zhèn)公共行政服務(wù)體系。公共行政服務(wù)體系建設(shè)是土地集約利用的重要舉措。對于城市和農(nóng)村的公共空間，比如基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、交通樞紐等用地，要完善土地的綜合開發(fā)利用模式，提升土地的利用強(qiáng)度。不斷地調(diào)整公共空間的用地結(jié)構(gòu)，進(jìn)而使水利、交通、教育、能源等重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的用地得到保障，推動(dòng)城鎮(zhèn)向城市綜合功能轉(zhuǎn)型。除此之外，加強(qiáng)行政體制建設(shè)，完善城鎮(zhèn)的管理制度。明確各區(qū)域政府部門的行政權(quán)限和職能，有效地對城鎮(zhèn)的環(huán)境衛(wèi)生、社會治安、市場管理、文化教育等方面的內(nèi)容進(jìn)行宏觀把控。

（三）加大農(nóng)用地建設(shè)管理，提高耕地質(zhì)量。農(nóng)用地的合理建設(shè)是土地集約利用的必要前提。遼寧雖是重工業(yè)基地，但是也要高度重視農(nóng)業(yè)發(fā)展，要以最大的限度保護(hù)耕地、園地和河流、湖泊等自然生態(tài)用地，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活必需的建設(shè)用地，合理規(guī)劃農(nóng)用地的土地面積。利用法律法規(guī)，有效地對農(nóng)用地進(jìn)行管理。嚴(yán)格控制農(nóng)用地的開墾及使用，避免大量農(nóng)用地變?yōu)楣I(yè)用地，甚至是荒地、費(fèi)地。耕地除了生產(chǎn)外，還有生態(tài)、景觀等其他作用，根據(jù)永久基本農(nóng)田及生態(tài)保護(hù)紅線的相關(guān)規(guī)定，將成片的優(yōu)質(zhì)農(nóng)田和菜地保留下來，可以充分發(fā)揮它的多重功能，獲得更大效益。減少坡耕地等造成水土流失的耕地模式，防止土地地力變差，通過可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)業(yè)生態(tài)互相協(xié)調(diào)的土地建設(shè)，有效提高耕地的質(zhì)量。

（四）創(chuàng)新土地管理方式，促進(jìn)土地生態(tài)文明建設(shè)。生態(tài)文明建設(shè)是土地集約利用的有效保障。要堅(jiān)持以人為本的理念，在遼西北地區(qū)加大綠化措施的力度，避免土地的水土流失和沙漠化。對工業(yè)城市的礦區(qū)土地的復(fù)墾利用嚴(yán)格地控制，對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行逐步改善，促進(jìn)礦區(qū)土地利用效率的提高。對省內(nèi)沿海的城市，嚴(yán)格執(zhí)行填海造地政策，控制填海造地規(guī)模。擴(kuò)大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)以及文化產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展用地，建設(shè)生態(tài)文明的環(huán)境，形成經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)有機(jī)融合、整體發(fā)展的良好土地集約利用模式?！?/p>