論株洲法治政府建設

□文/羅顯成

（中共株洲市委黨校 湖南·株洲）

株洲市要在全省率先實現小康、率先建成兩型社會、率先實現現代化，必須下好法治政府建設的“先手棋”，到2020年要全面建成職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。完成這一目標時間緊、任務重，路徑的選擇十分重要。我們認為“四單同構”、“四府同建”不失為當下一條好路徑：拿出“權力清單”，明確政府該做什么，做到“法無授權不可為”，建構“有限政府”；給出“負面清單”，明確企業該干什么，做到“法無禁止皆可為”，建構“服務政府”；理出“責任清單”，明確市場怎么管，做到“法定責任必須為”，建構“責任政府”；列出“程序清單”明確政府怎么做，做到“法定程序嚴格守”，建構“守法政府”。借以確立政府與市場與社會的新關系、新秩序，打造株洲“兩創”（大眾創業、萬眾創新）法治環境洼地。

一、權力“瘦身”：把“放手”當作最大的“抓手”，以“權力清單”治理權力“越位”，建構“有限政府”

國家無須出場時不得越位，國家必須出場時不得缺位。“法無授權不可為”。政府權力到底以多少為宜，有沒有一個數量界限？現實中，包括行政主體，乃至行政相對人，幾乎沒有幾人能夠說得清，“胸中無數”是權力“模糊”的最好注腳，也是導致權力“越位”的“第一動因”。政府建設也在“有限政府”與“無限政府”之間搖擺不定。“以敬民之心，行簡政之道”，推行“權力清單”制度，就是要以“權力清單”的利器，關閉政府權力“任性”的大門，治理政府行為“越位”的頑疾，讓權力空間在陽光下一覽無余，實現政府從“無限政府”到“有限政府”的轉變，界定好政府與市場的關系，真正實現市場在資源配置過程中起“決定性”作用和發揮政府的更好作用。一言以蔽之，政府權力“瘦身”，做到“清權”、“減權”、“放權”三管齊下。

（一）在“清權”上下工夫，縱向到底，橫向到邊。依據法律、法規和規章，株洲對市政府行政職權事項展開了清理，同時對市直62家具有行政執法主體資格單位的行政執法職權進行審核。經清理，市政府共有行政職權178項。下一步還要在以下兩方面發力：一是政府自身對行政權力做到“門兒清”。推行權力總量清單制度，讓政府這個大當家，對本級政府的權力總數，做到“胸中有數”；推行部門權力清單制度，讓行政部門及其內設機構，乃至行政執法人員，對自身的權力做到“胸中有數”；推行權力種類清單制度，讓行政主體對行政決策權、行政執行權、行政監督權等行政權，做到“胸中有數”。二是老百姓對行政權力做到“門兒清”。權力清單制度，一頭挑著的是行政主體，另一頭則是行政相對人。老百姓對權力清單制度是“霧里看花”還是“門兒清”，事關該制度的成敗，為此，必須按照黨的十八屆四中全會決定“公開為原則，不公開為例外”的要求，推行曬權制度：把“做什么”、“怎么做”、“由誰做”、“做到什么程度”等要求全部公之于眾。各個部門對權力清單的工作流程進行公布，并在權力清單所歸屬的單位后標有此單位的聯系電話。這種通過流程圖和聯系電話公布辦事途徑的方式，能減輕辦事民眾的時間負擔，有利于進一步提高政府的工作效率。

（二）在“精簡”上出重拳，貨真價實，“減權”到邊。《行政許可法》實施以來，株洲市先后七次對行政審批事項進行清理。行政許可事項由302項精簡至122項，精簡幅度近60%；下一步株洲市必須下好三步棋：減權力品種數量、減權力運行時間、減權力運行費用。

1、減品種，打造“最小政府”。要求“實砍”、“虛置”兩手并舉：“實砍”是把無需政府管轄、行政相對人和市場能夠解決的權力事項，毫無保留地一刀切掉；“虛置”是把“治標不治本”的權力事項和帶有計劃經濟色彩的權力事項，予以擱置，或轉為事后監管，或交由市場調節。

2、去環節，打造“高速政府”。要求“調結構”“提速度”兩步同行：一方面空間上，優化權力運行流程要先行一步：以“大眾創業、萬眾創新”為追求，對權力運行流程進行再造，大力推行并聯、串聯等聯合辦公機制，盡力擴大簡易程序的適用范圍，進一步縮小投資項目核準范圍，加快備案進度，對國家鼓勵類產業項目，探索實行事后備案，全力減少不必要的權力運行環節，最大限度擠壓權力運行的空間，為節省權力運行時間，留出最大的余地；另一方面時間上，提高權力運行速度要快行一步：大力強化“為人民服務”、“為市場服務”意識，切實提高干部辦事能力，力爭辦事時間最短化，建造權力運行“高速路”：審批申報材料減三分之一、審批環節減三分之一、承諾時限壓三分之一；行政部門審批權限同步下放、審批工作同步實施，實現橫向對接、縱向貫通；進一步強化商事制度改革，全面實現“三證合一、一照一碼”。

3、降成本，打造“廉價政府”。幫助企業降成本，主要是降低企業的制度性交易成本、稅費負擔、社保交費、財務成本、電力成本、物流成本等。一方面加快“營改增”步伐，將建筑業、房地產業、金融業和生活服務業納入改革范圍，減稅種、減稅目、降稅率，確保企業稅負只減不增；另一方面要實施收費清單制度，進一步清理取消規范現有行政性收費和政府性基金。實行項目數量指標遞減制度，完善公示制度，提高收費政策的透明度，動態公布行政審批前置服務收費、涉企服務收費、涉企行政事業性收費三張清單，清單之外無收費，加大對亂收費、亂罰款的整治力度。另外，推行大部制改革，合并和整合部門機構、鄉鎮、村，精簡人員，減少支出、降低行政成本。

（三）在“放權”上求突破，應放盡放，“放權”到底。2013年以來，株洲市向所管轄的各縣市區下放行政許可事項54項，向國家級高新區和省級園區分別下放工業和基礎設施類項目行政許可事項62項和60項。簡政放權是事關法治政府建設的核心問題，必須做到速度不慢、力度不減、寬度不窄。但“放權”是個“技術活”，它講究力度、速度、廣度。一方面在縱向上，要回應政府治理結構創新的新任務，配置好上級政府與下級政府、政府與部門、部門與機構的權力與職責，合理放權：上級重宏觀、重決策、重統籌、重監督，把執行權放下去，做到應放盡放，毫不保留。“放權強縣、放權強鎮”，凡與縣區政府之間能夠協商處理的，或者直接面向縣區政府的，或者由縣區政府管理更方便有效的，要徹底下放。黨的十八屆四中全會決定指出：“推進各級政府事權規范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度，強化中央政府宏觀管理、制度設定職責和必要的執法權，強化省級政府統籌推進區域內基本公共服務均等化職責，強化市縣政府執行職責。”另一方面在橫向上，要適應經濟新常態的新要求，解決好政府與企業法人、政府與社會組織、政府與事業單位的關系，科學放權：政府重規則制定、秩序維持、市場監管、公共服務，把相對人的自主權利全部放下去，做到不留死角，絕不截留。

二、責任“強身”：“做正確的事”、“正確做事”，以“責任清單”治理權力“缺位”，建構“責任政府”

權力和責任好比幣之兩面，“權力清單”制度，解決了簡政放權問題，但“放權”不是“放任”，簡政放權，并不意味著政府做“甩手掌柜”，權力須“放”亦須“為”。為“什么”的問題，在過去，同樣存在“底數”不清問題。“責任清單”制度，作為回應性的剛性制度設計，其使命是要將政府該管的管住、該扶的扶好，做到“法定職責必須為”。精而言之就是要建設“責任政府”，徹底解決政府“做正確的事”和“正確做事”的問題。株洲市實施“責任清單”制度，要著力解決好三個層次的問題：一是管什么？二是怎么管？三是管不好怎么辦？

（一）知責明責：劃好“責任田”。劃好“責任田”，要用“國標”來丈量，做到“不留白”。誠如全國政協周文彬所說：“防止從權力清單去推導責任清單”，政府責任不是權力的對應物，政府權力具有有限性，政府責任是從政府或者部門的職責推導出來的，簡政放權，并不等于減職減責；相反，政府的服務、監管、服務等職責必須加強。比如，審批權力要減，監管職責就得增加。政府及各個部門到底要盡哪些職責，不能心中無底，更不能自定，必須用國家標準來衡量。這個“國標”就是法律、法規、規章、黨中央國務院和省委省政府規范性文件、部門“三定”規定、編委編辦文件。要按照上述依據，進行對照和細化，解決好“三不管”問題。切實做到處處有人站崗，事事有人負責。

1、劃好“責任田”，要厘清職責邊界，做到“不交叉”。通過梳理部門之間的職責交叉事項，明確相關部門的履職界限。要建立協調配合機制，對于部門間的職責交叉事項，按照一件事情由一個部門負責的原則予以理順，對于確需多個部門負責的事項，要明確牽頭部門，分清主次責任，強化協調配合，消除推諉扯皮現象。要特別注重解決好當前社會關注度高、群眾反映強烈的市場監管、食品安全、安全生產、環境保護等方面職責交叉問題。

2、劃好“責任田”，要“標注”重點，做到“不失衡”。以社會關注和人民群眾反映的突出問題為導向，將教育公平、基礎設施建設、公共文化服務、基本醫療保障、社會公共安全改善、環境治理等問題高度“聚焦”，列為政府責任的重點清單，提高“首位度”。

3、劃好“責任田”，要適應“新常態”，做到“不落伍”。當前，全國300多項改革已經全面鋪開，“責任清單”制度建設建立和完善必須與改革相適應，與相關法律法規的立、改、廢相配套，與上下級權力的下放與集中相連接，與各級黨委、政府的新要求，以及經濟社會發展的新形勢、新變化相對接。只有適時對清單內容進行動態調整，才能確保清單與時俱進，符合實際。

4、劃好“責任田”，要公開透明，做到“不失范”。編制標準統一、內容詳細完整、表述清晰準確、程序正當規范。要主動向社會公開（涉及國家秘密及其他依法不予公開的除外），接受社會監督，方便公民、法人和其他組織辦事。

（二）盡職盡責：種好“責任地”。在全面履職中盡責。堅持依法行使職權，把該管的事管住管好，同時按照便民高效的原則，進一步提出減少操作環節、簡化辦事程序的措施辦法。針對行政審批和食品安全、安全生產、生態環境治理等社會關注事項，建立健全科學的抽查制度、責任追溯制度、經營異常名錄和黑名單、信用獎懲、行業自律等制度。

1、在全面創新中盡責。圍繞進一步轉變政府職能、創新管理方式、健全責任體系，著重解決“重審批、輕監管”或“只審批、不監管”等突出問題。要堅持權力與責任、管理與指導、懲處與教育相結合，正確把握履行監管職責與服務發展的關系，既要嚴格監督管理，防止監管缺位，又要避免過度監管、不當監管和違法監管，防止監管錯位、越位。

2、在全面監督中盡責。全面推行今年《政府工作報告》確立的“雙隨機一公開”（隨機抽取檢查對象、隨機選派執法檢查人員、及時公布查出結果）監管制度：各級各部門應當根據管理權限，分類建立健全事中事后監管制度，明確監督檢查對象、內容、方式、措施、程序及如何處理。對轉移委托下放的權力事項，根據事項特點，加強對承接組織或機構行使權力過程的指導和監督措施，通過隨機抽查、調查評估、第三方評價等形式對轉移委托下放的權力事項進行監管。實行屬地管理執法事項的監管，重點加強對下級行使權力過程的監督，著力解決權限劃分是否合法合理、程序是否規范、執法是否到位等問題。同時，注重對下級執法人員的業務培訓和指導等。

（三）嚴格問責：追責“零容忍”。真追責。教育千次，不如追責一例。建構責任政府，必須按照“有權必有責、用權受監督、違法必追究”的原則，對亂作為、不作為、緩作為等違法違紀行為實行倒查責任和終身追責，綿綿用力，久久為功。

1、完善責任追究機制。要大力完善對失職或違法行為的懲戒制度，構建人大、公民、司法等多渠道、多途徑的監督體系，以實現對政府權力行使的全方位監督；要努力完善政府責任的追究途徑，包括立法機關追究、司法機關追究、行政機關追究和行政救濟追究等，防止政府出現重大事故后逃避責任。此外，還應重視政府本身的行政監督，加強上級對下級的領導監督、專業監督等。

2、建立追責情形分檢數據中心。以紀檢監察為中心，各部門發現追責情形后，及時向中心報告，紀檢監察錄入數據庫后，向適格的追責主體放出追責分檢派送單，限期追責，各追責主體對責任人追責后，向中心反饋，然后銷號。有關部門、單位在查處違紀違法行為的過程中，發現工作人員涉嫌貪污賄賂、瀆職侵權等違紀違法線索的，應當根據案件的性質，及時向監察機關移送；有關部門、單位發現行政訴訟、行政復議、行政賠償、行政處罰等情形中有追責必要的，應當移送紀檢監察機構處理；檢察機關在行政執法檢察監督過程中，發現相關行政機關及其工作人員存在違反行政紀律行為，拒不糾正且不構成犯罪的，應當移送監察機關處理；人民法院在審理行政案件中，認為行政機關的主管人員、直接責任人員違法違紀的，應當將有關材料移送監察機關；審計機構在審計過程中發現違法違紀情形的應當將材料移送紀檢監察機關。

3、追真責。責任追究，事關行政主體及其公務員的重大利益，不能矯枉過正，必須做到責任法定、權責一致、公平公正。

（1）區分情形追真責。追責不能意氣用事，更不能“莫須有”。實踐中，相關行政責任主要有兩類：一類是內容較為明確，由直接責任人員承擔的法律責任；另一類是內容概括，由行政長官承擔的領導責任。追責時常常實行無過錯的嚴格責任模式，這種模式難免使干部有所顧忌。為鼓勵干部愿干事、敢干事、干成事，需要做出三個區分：把干部在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區分開來；把上級無明確限制的探索性中的失誤和錯誤與上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區分開來；把為推動發展的無意過失同牟取私利的違紀違法行為區分開來，以最大限度地保護廣大干部干事的積極性主動性、創造性。另外，要堅持以事實為依據的邏輯前提，對責任主體違法違紀的性質、情節、危害程度，必須調查清楚，認定準確。證據必須確鑿充分，具有真實性、合法性、關聯性。

（2）嚴守程序追真責。追責機關應當嚴守追責程序。第一，要啟動立案程序，報請主管領導批準，重大追責事項要集體研究決定；第二，對違法違紀行為的性質、情節、危害情節進行調查，固定證據；第三，聽取責任人的陳述申辯并進行核實；第四，在規定期限內作出處理，不能久拖不決；第五，送達處理決定，告知責任人處理的依據、事實、證據采信的理由，以及責任人權利救濟的時間、途徑；第六，受理責任人的申訴，并及時處理。

（3）把準方式追真責。根據責任主體、行為性質等的不同情形，分別追究政治責任、道義責任、法律責任和紀律責任。對負有政治責任的人員追究引咎辭職、責令辭職、調離等責任。對內部責任人員給予通報批評、告誡、離崗培訓、調離崗位。對違紀公務員追究警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等責任。對造成相對人損失的人員，追究追償責任。對嚴重違法人員，追究刑事責任。

三、程序“守身”：“織籠子管住決策權”、“建籬笆管住裁量權”，以“程序清單”治理權力“任性”，建構“守法政府”

“法定程序不能亂”。權力好比河水，程序就是河道，河道不寬，河水就會泛濫；河道不直，河水就會淤積。行使法定權力、履行法定職責，都有程序要求，無程序則無法治。與界定權力、設定職責的實體法治建設相比較，我國程序法治建設就滯后得多。目前，我國尚無一部統一的行政程序法，行政程序規范散、亂、多、不統一、效力低，是我國法治政府建設的攔路虎。建構守法政府，政府必須“嚴以用權”，做到“守身如玉”，這里的“玉”，就是程序。政府權力“守身”具有“童子”般的示范作用，政府行為“出軌”具有“洪水”般的破壞作用。當下，在行政程序法出臺前，推行權力運行流程清單制度，讓行政主體對行政決策程序、行政執法程序、行政監督程序和簡易行政程序、一般行政程序、特殊行政程序，做到“胸中有數”，不失為建構守法政府的理性選擇。重點是管好決策權和裁量權。

（一）“織籠子”管住“決策權”，使決策“不任性”。推行決策程序清單制度，能確保決策科學、程序正當、過程公開、責任明確。重大決策程序清單制度，包括三個方面的內容：一是重大決策事項清單，按照《湖南省行政程序規定》，重大決策包括：（1）制定經濟和社會發展重大政策措施，編制國民經濟和社會發展規劃、年度計劃；（2）編制各類總體規劃、重要的區域規劃和專項規劃；（3）編制財政預決算，重大財政資金安排；（4）重大政府投資項目；（5）重大國有資產處置；（6）資源開發利用、環境保護、勞動就業、社會保障、人口和計劃生育、教育、醫療衛生、食品藥品、住宅建設、安全生產、交通管理等方面的重大措施；（7）重要的行政事業性收費以及政府定價的重要商品、服務價格的確定和調整；（8）行政管理體制改革的重大措施；（9）其他需由政府決策的重大事項。二是重大決策步驟清單，按照黨的十八屆四中全會決定，行政決策的步驟包括公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定。三是重大決策責任清單。黨的十八屆四中全會決定要求：“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任。”

（二）“建籬笆”管住“裁量權”，使裁量“不任意”

1、定原則，使裁量權的行使不失理。實行行政裁量權行使規定制度。行政機關行使行政裁量權應當遵守下列一般規則：（1）符合法律目的；（2）平等對待公民、法人或者其他組織，不偏私、不歧視；（3）考慮相關事實因素和法律因素，排除不相關因素的干擾；（4）所采取的措施和手段必要，可以采取多種方式實現行政目的的，應當選擇對當事人權益損害最小的方式，對當事人造成的損害不得與所保護的法定利益顯失均衡；（5）除法律依據和客觀情況變化外，處理相同行政事務的決定應當與以往依法作出的決定基本相同。

2、定程序，使裁量權行使不失范。實行行政裁量權程序控制制度。行政機關行使行政裁量權應當執行回避、公開、告知、聽證、證據、期限、說明理由等程序制度。行政機關應當建立健全內部工作程序，實施行政行為應當明確由不同的內設機構分別負責立案（受理）、調查、審查、決定等職責。實施重大行政行為的，應當由本機關負責人集體討論決定。

3、定基準，使裁量權的行使不失度。對法律、法規、規章和規范性文件中可以量化和細化的行政裁量權的內容進行梳理，并制定行政裁量權基準。制定行政裁量權基準應當根據具體情況劃分裁量階次，裁量階次一般不得少于3個。

4、定案例，使行政裁量權的行使不失衡。縣級以上人民政府應當選擇本行政區域內行政機關行使行政裁量權的典型案例向社會公開發布，指導行政機關行使行政裁量權。行政機關處理相同的行政事務，除法律依據和客觀情況變化外，應當參照本級人民政府發布的典型案例。縣級以上人民政府應當每年至少組織一次典型案例發布。典型案例發布應當遵守政府信息公開的有關規定。縣級以上人民政府工作部門應當按照要求及時向本級人民政府報送案例。

四、行為“修身”：“綁住政府的手”、“放開市場的腿”，以“負面清單”治理權力“尋租”，建構“服務政府”

過去，政府和市場之間在一定程度上存在“發令者”和“聽令者”的關系，政府說什么，市場就做什么，“政府前邊走、市場后邊跟”。“負面清單”行動下的法治政府建設，要瞄準政府這只“看得見的手”與市場這只“看不見的手”的關系，以“法無禁止即可為”為原則，通過“列舉法”到“排除法”、“前置審批”到“事后監管”的治理方式的深度嬗變，來“綁住政府的手”、“放開市場的腿”，最終把政府打造成“廉潔政府”、“誠信政府”、“服務政府”。借以形成和釋放市場的活力和動力，催生株洲市大眾創業、萬眾創新的生動局面。

（一）“照鏡子”，從“牟利性政府”轉變為“廉潔型政府”。“我無欲，而民自樸。”（《道德經》）李克強指出，新一屆政府工作千頭萬緒，但建設廉潔政府尤為關鍵。廉潔是政府公信力的基石，一個依法行政、廉潔高效的政府才是人民所期盼的，也是市場所需要的。將“負面清單”管理模式融入職能部門的行政工作中，做到行政作為規范化、標準化、無差異化，管住權力過大、依據不清、標準不公開等“權力風險點”，堅決堵住權力運行過程中的“吃、拿、卡、要”。

1、加快政府職能轉變，鏟除權力“尋租”的土壤。政府職能轉變是加快廉潔政府建設的第一要務。加快政府職能轉變，首先要將重點放到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來，要重構政府與市場、與社會的關系，加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開。加快政府職能轉變，還要轉變職能的履行方式，由直接管理向間接管理，由微觀管理向宏觀管理，由指令性計劃管理向綜合運用經濟手段、法律手段和必要的行政手段轉變。總之，要減少不適當的職能履行方式可能帶來的腐敗。

2、加大行政權力制約，消除權力“尋租”的條件。以權力制約權力：建立健全決策、執行、監督既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制；以權利制約權力：保障相對人的知情權、參與權、表達權和監督權，實現權利主體對行政權力的制約；以社會參與制約權力：廉潔政府建設需要政府不斷實現自我突破，但同時也需要整個社會的鼓勵、支持和監督，需要將政府自上而下的推進和社會自下而上的參與緊密結合起來。為此，政府應當正確對待、合理引導民眾的參與熱情，將民主監督、社會監督、輿論監督更好地吸納到廉潔政府建設中來。

3、推進政府制度創新，減少權力“尋租”的機會。通過政府制度創新，打造一張全方位的制度網絡，阻卻“尋租”機會。首先是明確責任。政府一把手、領導班子成員及各部門負責人應明確各自的廉政責任，并切實做好責任分解；其次是監督檢查。對任務分解后的落實情況要進行跟蹤了解和督促落實，不斷探索監督檢查的有效途徑，切實提高監督檢查效果；最后是責任考核。要加大對廉政建設的考核力度，對于政府領導班子而言，不僅要把能力大小、政績高低作為評價的指標，更要把領導和帶動本級政府、本部門開展廉政建設作為評價的重要內容，堅決破除“唯能力論”、“唯政績論”。要將廉政建設與干部選拔任用緊密結合起來，把是否清正廉潔作為選人用人的優先標準，納入“一票否決”的范圍。

（二）“講誠信”，從“失信政府”轉變為“誠信政府”。市場經濟是以貨幣為媒介的信用經濟，只有在相互信任的基礎上，才會導致市場雙贏的市場交換的發生，商業信用和銀行信用才會健全發展，整個市場體系才會存在。現代政府是建立在以信用為基礎的市場經濟之上的政府，是市場規則的制定者、市場信息的提供者、市場運行的監督者、市場秩序的維護者，一旦政府失信，不但導致整個社會信用體系斷裂，而且會直接摧毀市場經濟的信用基礎。因此，政府必須誠實守信，做到“言必信、行必果”。市場的活力和動力是各種“預期”綜合作用的結果，“預期”不穩、不明，就會耗散市場的活力和動力。政府誠信對市場比黃金還貴。政府對市場守信，要做到“三言三守”：

一是“守言”，做到“一言九鼎”，提升市場預期的保障性。執法上做到“一言九鼎”，是市場經濟條件下誠信政府的制度要求。政府遵守法律、嚴格執行法律是最大的守信。如果國家法律這個“言”，得不到政府的嚴格遵守，那么市場就毫無“預期”可言。“負面清單”視域中的政府“守言”包括政府行為不違法和違法行為得到嚴格懲處兩個維度。因此，我們必須深化行政體制改革，加快推進干部隊伍專業化、行政行為標準化、行政管理體系化、行政流程信息化，切實提高政府執行法律的水平。

二是“守信”，做到“一錘定音”，提升市場預期的可靠性。嚴于自律，有諾必踐，是市場經濟條件下誠信政府的理念特質。要求政府行為具有善良性，全面優化企業發展環境，嚴禁趨利性、騷擾性、刁難性和報復性涉企行為。要求政府行為具有信賴性，行政機關不得隨意撤銷、變更已經生效的行政決定。《行政許可法》第8條規定：“公民取得的行政許可受法律保護，政府不得擅自改變已經生效的行政許可。”因公共利益需要或者法定事由，撤銷或者改變行政決定導致相對人損失的，國家應當對其進行補償。

三是“守誠”，做到“一言為定”：提升市場預期的真實性。“一言為定”，是市場經濟條件下政府治事理政的基本準則。要求政府對市場出臺的政策，必須具有一個正常理智的普通人所能達到的合理與適當，并且能夠符合科學公理和社會公德，即具有連續性、穩定性、針對性、客觀性，不能朝令夕改，出爾反爾。要求政府對市場提供的信息具有真實性、準確性、全面性、公開性，不能弄虛作假。要求政府對企業作出的行為必須具有合理性、公正性，不論過去現在，內資外資、國企民企一視同仁，不顯失公正，畸輕畸重。

（三）“補短板”，從“經濟型政府”轉變為“服務型政府”。在過去相當長時期，政府基本上是“經濟建設型”政府，主要精力用在了參與或干預微觀經濟活動而不是公共服務上。時至今日，這種慣性依然存在，有些地方和部門的政府職能還沒有轉到公共服務上來。服務型政府不僅要求政府認真履行“人民”政府的宗旨，為人民服務，還必須適應經濟新常態的需要，用市場經濟的觀點和方法解決機構設置重疊、職能交叉、政出多門、重復管制等問題，為人民、為市場服務。

1、要強化服務理念。服務要成為政府工作的宗旨，寓管理于服務中，為企業發展創造良好的、公平的競爭環境，為公民提供完善的公共服務。針對這個問題，黨的十六大對政府職能作了四項界定：經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務。黨的十七大要求“強化社會管理和公共服務”，進一步強調了政府的公共服務職能。中央強調，各級政府抓經濟發展，主要是為市場主體服務和創造良好發展環境，不能包辦企業投資決策，不能代替企業招商引資，不能直接干預企業生產經營活動。這“三不”，是力求擺脫過去干預經濟的慣性羈絆、真正轉變政府職能的具體要求。

2、要健全服務體系。提供就業服務和基本社會保障等基本民生性服務。提供教育、醫療、公共文化等公共事業性服務。教育、醫療、文化等領域，情況比較復雜，需要區分營利性和非營利性。對于發展公共事業性服務，政府責無旁貸。提供環境保護、基礎設施建設等公益性基礎服務。政府應擔負起保護環境的責任，切實推動節能減排。同時，還應加快電網、鐵路網、通訊網等基礎設施建設，對其中屬于商業性的部分交由市場去做，屬于公益性的部分直接承擔起來。提供生產安全、消費安全、社會安全等公共安全性服務。

3、要創新服務方式。政府是一種自然壟斷性組織，只有引入創新、激勵和競爭精神，才能提高服務市場效率。一是流程再造。針對企業訴求較多的建設投資項目審批事項，在符合國家法律法規基本原則和風險可控前提下，將市級權限內建設投資項目的審批流程分為立項許可、用地審批、規劃審批、施工許可和合并驗收五個環節，實行“一窗受理，牽頭負責，同步審批，限時辦結”；二是壓縮時限。所有市直行政審批部門的行政審批項目統一進入中心辦理，實行一個窗口對外，“一站式”辦公、“一條龍”服務。對民生工程、重點項目，開設“綠色通道”和“容缺受理”；三是全程代辦。對民生及工業項目，市政務服務中心與項目業主簽訂無償代辦協議，全程免費代辦各種審批手續；四是“互聯網+”。對外實現網上受理、網上審批、網上查詢及評議。對內通過電子監察系統，可對行政審批網上辦理的各個環節進行全程監察，對審批環節超時、總時限未超時的，實行問責。

［1］李克強.政府工作報告［N］.人民日報，2016.3.18.

［2］中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定.新華.ht tp：//imgs.xinhuanet.com，2014.10.29.

［3］法治政府建設實施綱要（2015－2020年）［N］.人民日報，2015.12.28.

［4］喬新生.權力清單是深化行政體制改革的必要之舉［J］.監督沙龍，2015.8.

［5］姜水靜.地方各級政府全面推行權力清單制度問題研究［N］.長沙大學學報，2015.1.

［6］耿相魁.推行權力清單制度必須嚴格工作環節［N］.學習時報，2014.5.

［7］劉學彬.論權力清單制度的實施［J］.領導科學論壇，2015.1.

［8］楊偉東.行政權力清單制度的意義和落實［J］.中國焦點，2014.1.

［9］林蔚文.健全行政行為容錯糾錯機制［N］.人民日報，2016.3.25.