我國政府采購標準與預算探討

□文/黃杰敏

（深圳信息職業技術學院 廣東·深圳）

《中華人民共和國政府采購法》實施10年來，政府采購工作取得了一定進展，但也面臨一些新情況、新問題，需對相關問題進行系統、深入探索，為政府采購制度建設提供理論支撐。

一、政府采購理論基礎研究

長期以來，國內外學界關于政府采購基本理論的研究圍繞著政府采購的內涵界定、特征、原則、基本功能及經濟效應展開討論。國內外有關政府采購制度的理論基礎主要有公共選擇理論、公共支出理論、委托代理理論、尋租理論、交易成本理論和博弈論等。

（一）公共選擇理論。在政府采購政策的制定、執行、評價等各個環節，不同的利益團體和個人都會基于自身偏好和利益行動。有效遏制政府采購過程中的不理性行為是本文研究重點之一，公共選擇理論提出了集體決策理論進行規避。

（二）公共支出理論。政府采購制度是公共財政支出制度的重要組成部分，推廣和完善政府采購制度，應最大限度地維護公共利益，力爭做到競爭、擇優、公正、公平，在招標中引入競爭機制，增加招標透明度。

（三）委托代理理論。政府采購的過程由“納稅人-政府-財政部門-政府采購代理機構-采購官員”等委托代理鏈組成，委托活動中存在不對稱信息、不完備契約、激勵不相容等問題。

（四）尋租理論。當前的政府采購運行機制、采購方式、程序、監督機制等環節存在一些缺陷，為設租、尋租行為的發生創造了條件，需針對尋租者“經濟人”特性，將政府采購制度的制定、實施、監督等過程進行認真分析，實現監督的有效性。

（五）交易成本理論。政府采購最重要的考核指標包括采購質量和采購效率，兩者為降低政府采購交易成本，真正節約采購資金，最大限度促進公益，政府采購制度的建立和完善就成為必要。

（六）博弈論。政府采購是一種經濟關系，各當事人的相互作用，采購人、采購代理機構、評審專家、政府監管部門間存在著錯綜復雜的博弈關系，可從博弈論角度對政府采購行為進行研究，抑制腐敗。

二、政府采購現實意義分析

作為國家公共財政支出的重要手段，政府采購規模、標準、方式等對經濟發展都具有重要的影響，其規模的變化會影響社會總供需，其采購結構變化會影響產業結構、產品結構以及區域經濟結構。具體來說，政府采購至少具有以下四個方面的現實意義：

（一）規范財政支出，節約財政資金。政府采購在節支方面具有以下作用：一是通過預算管理，降低采購的盲目性；二是通過政府采購，能進一步加強對財政資金支出的監督和管理；三是通過引入競爭機制，能有效降低成本；四是集中采購能夠實現規模效益。

（二）調控宏觀經濟，平衡社會供需。政府采購可以根據宏觀經濟形勢，適時適量地安排采購行為。如，在經濟增長過快時，可適當縮減政府采購規模，減少社會總需求，抑制經濟過熱；當經濟增長乏力時，可適當增加政府采購規模，刺激社會總需求，拉動經濟增長。

（三）鼓勵自主創新，促進區域行業均衡發展。政府采購可通過實施節能環保、自主創新等政策促進經濟增長方式的轉變，實現經濟社會的可持續發展，如新產品在研發或上市初期，市場風險較大，可通過強制采購等措施，保證該類產品的市場份額。《政府采購法》相關條款還對保護民族產業、促進中小企業發展等進行了規定。

（四）降低行政成本，推進政府廉政建設。政府采購實行國庫統一支付，采購前資金統一進入國庫賬戶管理，接受財政部門全方位的監督；采購過程中，要求采購全過程公開、透明，并可通過行政、審計及媒體等手段進行集中監督，能有效降低監督費用，提升監督效果，減少權錢交易、暗箱操作等違規行為，促進政府廉政建設。

三、香港政府采購經驗分析

香港實行中央集中采購制度，只有部分專用物品和小額物品由各部門直接采購。香港的所有政府采購由政府部門直接進行，不涉及任何中介機構。政府物料供應處是香港的中央采購、物料儲存及供應機構，隸屬于財政司庫務局。其主要職責是為政府部門及眾多非政府機構實施集中采購、儲存和遞送常用物品，包括文具、電器、藥物、清潔品等。香港政府采購的特點如下：

（一）采購程序嚴格。一是所有政府部門，當商品或服務合約價值超過13萬SDR（Special Drawing Rights，特別提款權，1SDR約合1.33美元，下同）、建造工程合約價值超過500萬SDR時，均需按照世貿組織政府采購協定有關規定進行；二是非政府公共機構，包括房屋委員會和房屋署、醫院管理局、機場管理局、地下鐵路公司、九廣鐵路公司，當商品或服務合約價值超過40萬SDR、建造工程合約價值超過500萬SDR時，亦需遵守世貿組織政府采購協定。

（二）主管機構與職責明確。財經事務及庫務局是負責制定采購及招標事宜的決策局，其使命是確保政府采購的原則在采購活動中能夠得到有效貫徹。這些原則是：責任原則、物有所值原則、透明度原則和公開公平競爭原則。

（三）招投標管理嚴謹透明。采購方式普遍采用公開招標采購方式，也允許使用選擇性招標和單一來源采購方式，但這兩種方式都有嚴格的適用前提；采購信息發布采用公開招標方式時，招標公告除必須刊登在香港政府憲報和指定的本地報章外，還要在互聯網上公布，各國駐港領事館和貿易專員公署也會接到有關的通知。合同授予情況也必須在政府憲報及互聯網上公告；財政司司長委任一系列投標委員會負責定標工作。每個投標委員會成員不得少于3人，部門評標小組推薦的中標候選人經各投標委員會批準后，有關采購機關才能與供應商簽訂合同；任何投標商認為其投標沒有獲得公正的評審，均可向政府物流服務署或其他招標機構的首長投訴。如果采購活動中涉嫌腐敗行為，投標商也可以向廉政公署投訴。如果是采購程序選擇不當，投標商還可以向申訴專員公署投訴。香港政府于1998年12月成立了一個獨立的投標投訴審裁組織，專門負責處理供應商對政府采購活動中聲稱違反《世界貿易組織政府采購協定》的行為提出的投訴。

（四）政府采購人員管理規范。政府物流服務署是采購人員管理機構，負責人員的招募、調派、晉升、培訓和福利。采購人員按專業能力分為多個級別，晉升物料供應主任級別的人員，要求持有認可機構發放的物料采購與供應文憑。采購人員的晉升必須取得規定的專業資格，在各方面均有出色表現。

四、我國政府采購存在的問題

（一）政府采購標準尚未建立。政府采購標準分為配置標準和技術標準，截至目前，我國尚未建立科學系統的標準體系，標準的制定對政府采購需求的提出、采購預算編制、采購計劃執行、采購執行、合同管理、效益評估等政府采購各環節均有至關重要的制約作用。目前，政府采購除在配置標準上對少數如車輛采購、電腦配置等辦公設備有較為簡單的規定外，在其他政府采購事項方面尚未建立較為明細的政府采購標準，這也造成政府采購領域出現各類爭議的根源之一，如各類反映政府“采購貴、質量差”的現象，在沒有硬性采購標準衡量的前提下，缺乏真實可靠的考評體系背景下，該類問題實質為偽命題。

（二）缺乏科學的采購預算環境。按照全國財政體制改革要求，部門預算、政府采購、支付兩條線等財政改革措施在我國得以嚴格執行。政府采購是財政改革背景下的一個組成部分，雖然我國集中采購工作實施較早、范圍較廣、比例較高，但在當前我國政府采購預算編制較為粗放，在預算環節尚未建立對政府采購需求進行嚴格審查和硬性約束的背景下，政府采購預算標準的確立與政府采購的實際結果之間的關系并無嚴格的制約關系，特別是真實的政府采購結果對下一年度政府預算的參考作用尚未發揮硬性制約作用，缺乏閉環反饋效應，也造成處于下游的政府采購工作更為被動。一方面預算單位在從財政部門申請到預算資金后，正常反應是將預算完整使用，而實施政府采購時，平均節支率達到10%以上，部分項目節支率達到50%以上，這種較為常見的現象，在目前對預算部門及采購人缺乏任何有效約束的情況下，矛盾易于轉嫁到采購實施機構。這一矛盾也說明了為何中介機構采購節約率一般只有集中采購機構的一半，每年造成數億元經濟損失的現象，也較好的說明了為何采購人及有關部門對中介機構會更有好感。

五、對策建議

（一）首要解決政府采購標準編制問題。明確責任部門，規定時限，劃分目錄，盡快完成我國政府采購領域各主要采購對象的配置標準、技術標準，將長期缺位的政府采購標準編制問題作為當前政府采購體制改革的首要核心任務。按照國際標準化組織于1996年在第2號指南中提出的定義，“標準”是指為了在一定的范圍內獲得最佳秩序，經協商一致制定并由公認機構批準，共同和重復使用的一種規范性的規則、原則或者特性。可以看出，“標準”具有權威性、公共性、重復性、規范性等特點。在政府采購中，“標準化”包含四個方面含義：采購原則的標準化、采購制度的標準化、采購程序及文件的標準化以及采購對象的標準化。首先，政府采購標準化要解決的是采購對象的標準化，即什么級別的行政機關根據工作需要使用什么檔次的商品，這在古代稱為“官有所制”。通過標準化的制定和實施，一方面能有效約束采購人員的權力；另一方面也制約了政府采購代理機構在實施政府采購項目中的自由裁量權，更重要的是為財政部門實施政府采購監督和執法提供了有效依據。其次，政府采購實施標準化保持了采購工作的連續性。

（二）建立各個環節的信息鏈條。根據政府信息公開的要求，全面細化財政預算管理，建立財政預算編制與采購實際之間數據交換的接口，提高預算編制的精度，強化預算編制的硬性約束標準，對預算編制及公示、采購執行結果檢驗、合同履約情況反饋等各個環節之間建立完整、有機的信息鏈條。

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［2］王志榮，賴勤學.從委托代理關系看我國納稅人激勵機制優化.發展研究，2010.8.

［3］劉遠軍，高悅華.政府采購工作的現實意義探討.財務與經濟，2006.1.