湘贛開放合作實驗區橋頭堡建設研究

□文/賴建明 陳建東 唐少青 劉香漢 鐘榮丙

（中共株洲市委黨校 湖南·株洲）

近幾年來，湘贛開放合作實驗區的建設馬不停蹄。湘贛省際、株萍市際黨政之間就開放合作問題進行了多次互訪和會商。2014年5月13日，株洲市與萍鄉市簽訂《湘贛開放合作試驗區戰略合作框架協議》，2015年4月15日湘贛兩省政府簽署了《進一步推動湘贛合作框架協議》和《共建湘贛開放合作試驗區戰略合作框架協議》，2015年9月湘贛兩省制定了湘贛開放合作試驗區發展規劃，試驗區規劃范圍包括湖南省長沙市、株洲市、湘潭市，江西省萍鄉市、宜春市、新余市。目前，由于行政體制、基礎設施等因素的制約，全面推進開放合作試驗區的建設還是有很大的障礙和困難，必須尋找重點突破。通過調研，課題組強烈感受到作為湘贛開放合作橋頭堡的株洲市和萍鄉市就是湘贛開放合作試驗區建設的突破口，建議強力推進株萍以醴陵東富工業園和湘東老關工業園為核心區域15～20平方公里的開放合作“先行區”建設，打造跨省區域合作示范區、開放型經濟體制機制創新區、區域發展重要增長極，為湘贛兩省及我國中西部地區跨省、跨區域合作提供“創新發展、先行先試”的經驗和示范，從而推動區域開放合作全面對接和區域經濟的滾動發展。

一、全面啟動株洲萍鄉對接先行區的重要意義

（一）全面啟動株洲萍鄉對接先行區是打造株洲區域發展戰略的必然選擇。區域開放合作是區域經濟社會發展的大勢所趨和必然要求。其一，新一輪改革開放背景下國家把區域開放合作作為統籌發展、協調發展、可持續發展的國家發展戰略，因此區域開放合作發展面臨一個重要戰略機遇期。國家新一輪區域發展布局的重心，正在向中西部傾斜，把湖南向東發展擺到十分突出的戰略地位，株洲正處于中西部重要節點；其二，湖南省確立了一帶一部區域發展定位和打開湖南東大門戰略。打開湖南東大門就是與贛西萍鄉等地市的開放合作。縱覽湖南版圖，湖南東部正好是“一帶一部”的重要交匯點、聯結帶，株洲則地處“一帶一部”的核心區。打開湖南東大門，即以株洲為核心，依托區位、交通、產業、人才等綜合優勢，深化改革，擴大開放，把湖南東部地區建設成為湖南省對接長三角、承接上海自貿區輻射的橋頭堡，東部沿海地區帶動中西部地區發展的排頭兵。但我們也要認識到株洲雖處湖南打開東大門戰略的核心區，但周邊還有長沙、瀏陽及其他市縣，發展處在激烈競爭態勢。湘贛開放合作試驗區發展規劃提出發揮軸帶帶動作用，優化提升滬昆（新余—宜春—萍鄉—株洲）合作廊道，加快建設長瀏萍（長沙—瀏陽—上栗—萍鄉）合作廊道，培育發展長-萬-高（長沙—萬載—上高—高安）合作廊道，促進沿線地區基礎設施、城鄉建設、產業發展、全方位對接融合；設瀏陽-上栗共建區，醴陵-湘東共建區，瀏陽-銅鼓大圍山、大溈山共建區。這三軸、三共建區，雖有側重，但在很多產業上相似，加上長沙是省會城市，瀏陽市是長沙管轄，他們具有株洲及下轄醴陵市所不具有的很多優勢，在上一輪長株潭城市群建設中，株洲已略遜一籌，在新一輪區域經濟發展中如果株洲不搶抓機遇，奮發有為，將會落后發展周期。打開湖南東大門，可以說正具備天時地利，抓住機遇，形成新的開放發展局面是時代賦予株洲的使命。機遇不會自動轉化為發展，株洲只有發揮“火車頭”精神，勇于擔當，搶抓機遇，敢闖敢試，先行先試，在搞好內生發展的同時，強力推進株萍開放合作“先行區”建設，才能贏得機遇，率先發展，實現株洲發展升級版，為湘贛兩省及我國中西部地區跨省、跨區域合作提供“創新發展、先行先試”的經驗和示范。

（二）全面啟動株洲萍鄉對接先行區是株洲發展戰略布局和調整的必然選擇。株洲市域行政范圍呈狹長形，南北距離超過200公里，市區偏隅于市域北部，東邊與江西省接壤，向北受長株潭“綠心”保護區限制、向西已臨近湘潭，發展空間受到嚴重的制約，只有向東向南拓展，就猶如打開了一個巨大的“扇形”空間，“湖南東大門”完全洞開，株洲才有廣闊發展空間。長株潭一體化的推進過程中株洲將處于相對劣勢地位，從總體上來講，長株潭一體化將帶動株洲的發展，但是從經濟要素的流向上看，近期內株洲將處于不利的地位。因為株洲離長沙太近，不能成為獨立的區域中心，加上長沙尚處于擴張發展期，他對人才、資金、項目等方面的需求就好比是一個“黑洞”，有多少就可以吸納多少，同時長沙發展戰略已向北向西而去，著力打造國家級湘江新區建設，對株洲的輻射作用不強，因此株洲必須調整發展戰略，在城市群的相向發展，既要考慮與長沙、湘潭的呼應，又要考慮自身對市域范圍的輻射，形成自身相對獨立的區域中心。株洲下轄的醴陵、攸縣、茶陵、炎陵都與江西接壤，通過株萍開放合作“啟動區”建設，以之為支點，引領和輻射整個區域的開放合作，推動區域的全面協調可持續發展。將株洲建設成湖南東部的門面，使株洲成為“一帶一部”的東部門戶和對外開放交流的窗口，必將促進株洲發展升級，成為湖南加速發展的重要引擎。

（三）全面啟動株洲萍鄉對接先行區是促進株洲產業轉型升級和產能合作的必然選擇。在全球經濟一體化和經濟“新常態”的時代背景下，通過區域合作、強強聯手、優勢互補等方式最大限度地利用自身優勢，擴大地區產業效應，不僅成為促進區域經濟實現資源整合、結構優化、加快轉型的必經之路，更成為增強區域經濟的整體競爭力、影響力，全面推動區域經濟列車的平穩快速運行的不二法門。株洲、萍鄉兩地山水相依、人脈相親、文化相融、商貿相連，在市場需求、產業對接、資源整合、人才交流等方面互補性很強。兩地產業雖各有自身優勢，但在粉末冶金、陶瓷、玻璃、建材、煙花鞭炮、汽車及其零部件、旅游等產業上，有著廣泛的交流與合作空間。為避免產業之間惡性競爭，讓生產要素配置效能最大化，應盡快推進“先行區”建設，兩市將發揮各自優勢推進新材料、新能源、節能環保、生物生化、先進裝備制造、商貿物流、煙花鞭炮、陶瓷、文化旅游等產業的對接與合作，讓“先行區”享受兩地疊加政策扶持和優惠，形成產業集群，大力提高循環經濟水平，共同推進產業轉型升級。

二、全面啟動株洲萍鄉對接先行區現實基礎

（一）獨特的區位優勢。株洲與萍鄉山水相連，交通便捷。萍鄉地處羅霄山脈北端，東靠宜春、安福，南鄰永新和茶陵，西接醴陵和攸縣，株洲醴陵的富里、白兔潭、王坊、東富、沈潭五個鄉鎮與萍鄉接壤。歷史上大規模人口遷移以及改革開放后不間斷的人口流動，使株洲與萍鄉擁有相似的文化傳統，為株萍對接先行區的構建提供了良好的人文條件。交通方面，滬昆高鐵、滬昆鐵路、滬昆高速、320國道貫穿兩地，特別是醴陵至萍鄉這條線路，自古以來就是我國南方地區東西兩向的交通要道，兩地共同扼守“吳楚咽喉”，在推動湘贛邊城合作方面有著重要作用。江西省近年提出了“龍頭昂起、兩翼齊飛、蘇區振興、綠色崛起”的區域發展戰略，大致囊括了江西省這些年著力發展的重點區域，而由于地緣劣勢，萍鄉在其中幾乎找不到自己的位置，亦游離于江西省獲得的兩大國家級戰略性區域發展規劃——鄱陽湖生態經濟區及中央蘇區振興發展規劃之外。為走出困境，萍鄉借助與長株潭城市群地域相連、人緣相親、文化相近的優勢，轉變思路，調頭向西，主動融入長株潭經濟圈，有望形成“3+6”城市群格局。

（二）密切的經貿往來。株洲與萍鄉自古以來就有密切交往，百年前，江西通第一條鐵路就叫株萍鐵路，株洲到萍鄉的煤礦專用鐵路線。有“中國工業陶瓷之鄉”之稱的萍鄉湘東區，其工業陶瓷產業就發端于株洲的醴陵市。在現代經濟發展上，萍鄉與“長株潭”地區已形成了“你中有我、我中有你”的戰略合作格局。目前，在湖南發展的江西人達35萬人，工商企業近7，000家；同時，在江西發展的湖南人超過40萬人，興辦企業8，000余家。自2008年起，長株潭地區在萍鄉投資的項目大大小小有300多個，投資總額200多億元，其中投資5，000萬元以上的49個，涉及機械制造、新材料、化工陶瓷、電瓷、物流等十多個行業。近幾年來，萍鄉五大傳統產業與長株潭每年相互貿易額達200多億元。

（三）良好的合作機遇。黨的十八屆三中全會以來，國家提出了“建立和完善跨區域城市發展協調機制、促進長江中游城市群一體化”等重大決策部署。湖南和江西同為中部省份，共同面臨中部崛起、長江經濟帶建設、長江中游城市群建設、兩湖生態經濟區建設等一系列歷史機遇。2015年4月，湖南省政府與江西省政府簽署了兩個框架性協議，將“湘贛開放合作試驗區”上升為兩省重大戰略予以推進。2015年5月，湘贛開放合作試驗區已列入《贛閩粵原中央蘇區振興發展規劃》以及《長江中游城市群發展規劃》。在國家及省級戰略的大框架下，株萍深度合作可以說是順勢而為。

（四）廣闊的合作空間。株洲與萍鄉資源互補，產業協同，在經濟、科技、人才、旅游等方面具有廣闊的合作空間。

1、在發展模式上，兩地各具特色。株洲是長株潭城市群的核心城市之一，是中國最重要的鐵路樞紐之一，著名的老工業基地。近年來，大力實施轉型升級總戰略，奮力打造株洲發展升級版，經濟社會取得了科學發展、和諧發展、快速發展的可喜成果，綜合實力多年名列中部六省非省會城市第一。而萍鄉是中國工人運動的發源地，秋收起義的策源地和主要爆發地，中國著名的老工礦城市。近年來，經濟社會發展體現出速度快、效益好、后勁足、變化大的良好態勢，尤其是在園區建設、城市轉型、產業結構調整、新型城鎮化等方面積累了很多寶貴經驗。在經濟發展新常態之下，兩地結合，取長補短，在改革試點、大眾創業、萬眾創新、人才培養等方面互相學習借鑒，可以共同探索走出一條以改革創新引領新常態的發展之路。

2、在產業結構上，兩地優勢互補。株洲是一座因工業而生、因工業而立、因工業而強的老工業城市。經過60多年的發展，具有較為完整的工業體系，其中軌道交通產業、航空產業在全國處于領先地位，服飾、陶瓷、煙花產業享譽省內外，形成了以軌道交通裝備、通用航空、新能源汽車等產業為支柱，陶瓷、煙花鞭炮、生物醫藥、食品等產業迅速發展的格局。然而，株洲工業是以重工業為主，重工業產品兩頭在外，原材料基本從市外調入，特別是“兩高一資”企業比重較重，單位GDP能耗高于全國和全省平均水平。在“兩型社會”建設的背景下，轉型升級成為株洲面臨的重要課題。萍鄉資源豐富，素稱“江南煤都”，也是江西重要的工業城市，境內有萍鋼等大中型企業和眾多較有實力的民營企業。目前已形成陶瓷、冶金、化工、水泥為支柱的工業體系，其中化工、陶瓷占全國市場份額60%以上，在傳統產業方面有很大的優勢。但是，為破解煤炭資源枯竭這一發展困局，萍鄉也急需發掘、培育有利于轉型發展的“新資源”。通過株萍合作，萍鄉的資源產業和建材產業可以補充株洲產業構成不足，滿足株洲產業發展和基礎設施建設的需要，而且萍鄉的化工、機械、電子、電器、塑料等產業可以同株洲的相關產業配套，實現共贏發展。

3、在發展目標上，兩地不謀而合。近年來，萍鄉提出了“圍繞轉型發展主戰略，深入對接長株潭城市群”的區域合作發展思路，提出了“建設湘贛邊界重要中心城市”的發展目標。株洲作為湖南“一帶一部”的戰略節點，致力于打造“湖南東大門”，把湖南東部地區建設成為湖南省對接長三角、承接上海自貿區輻射的橋頭堡，東部沿海地區帶動中西部地區發展的排頭兵。萍鄉“加強贛湘合作，推進區域發展”與株洲“打開東大門、促進區域發展”的戰略思路不謀而合。株萍開放合作承載著萍鄉發展的夢想，寄托著株洲東進的希望。

三、全面啟動株洲萍鄉對接先行區工作重點

（一）產業無縫對接

1、先進制造業。鼓勵株洲先進制造業如以南車株洲電力機車有限公司和南車株洲電力機車研究所有限公司為代表的軌道交通產業、以株洲硬質合金有限責任公司為重點的新材料產業、以中國南方航空工業（集團）有限公司為頭的航空航天產業等，到萍鄉相關工業園區開辦生產制造基地，或兼并萍鄉市相關中小企業，讓它們貼牌生產，形成優勢產業集團，延長產品產業鏈，形成專業化分工，協作化配套，使集群效應隨產業鏈的延伸而增強。

2、煙花鞭炮。首先，醴陵攜同瀏陽、上栗、萬載，共建“煙花鞭炮物流中心”，吸引瀏陽、上栗、萬載等地的花炮貿易企業在醴陵設立辦事處，以及更多的花炮經營公司、國內外貨運公司落戶醴陵，改變現有的花炮產業格局，形成以醴陵為中心的“煙花爆竹金三角”和新的總部經濟區；其次，醴陵攜同瀏陽、上栗、萬載，共建煙花爆竹國家工程技術研究中心，提升“煙花爆竹金三角”的技術水平和標準化建設能力。

3、陶瓷產業。（1）平臺共建。一方面萍鄉陶瓷產業基地升級為“萍鄉國家工業陶瓷高新技術產業化基地”，目前建設了工業陶瓷國家測試中心、技術中心、研發中心、教育培訓中心、產品展示中心和行業人才超市等“五中心一超市”的產業平臺，以及博士創業園、高新技術陶瓷孵化園等高新技術成果轉化平臺，應大量吸納醴陵企業入園，擴大基地建設力量和規模；另一方面中國（醴陵）陶瓷藝術城在建成陶瓷博物館、李鐸將軍藝術館、圖蘭朵酒店和大型雕塑廣場的基礎上，廣泛吸納萍鄉陶瓷業來醴陵建設特色陶瓷館，共同努力將其建設成為世界陶瓷藝術一站式體驗中心、世界藝術家的聚會中心、客旅創作中心和世界藝術陶瓷的集散中心以及新一代工藝美術愛好者的培育搖籃；（2）品牌互補。萍鄉湘東重點發展包括建筑衛生陶瓷、化工陶瓷、環保陶瓷、耐磨陶瓷等工業陶瓷和包括電子陶瓷、生物陶瓷等特種陶瓷，而醴陵市重點發展新型陶瓷、電瓷電器、釉下彩瓷為主，兩地的產品和品牌存在強烈的互補性。

4、旅游。盡快開設萍鄉市蘆溪縣武功山、上栗縣楊岐山——攸縣酒埠江國家地質公園、茶陵縣云陽國家森林公園、炎陵縣神農谷國家森林公園的聯合生態旅游線路；開設萍鄉秋收起義紀念碑、蓮花一枝槍紀念館——茶陵縣工農兵政府舊址、茶陵縣烈士陵園的聯合紅色旅游線路；開設萍鄉赤山石洞口宣王儺神廟——株洲神農城炎帝文化主題公園、方特歡樂世界、云龍水上樂園聯合文化旅游線路。

（二）體制、機制創新。建立一套適合兩地、面向湘贛開放合作實驗區的區域公共管理制度框架，使得雙方合作走上制度化和規范化軌道。

1、區域政府協調機制。一是建立行政首長聯席會議制度，成立工作委員會作為領導機構，淡化行政區劃思維，突出區域經濟思維，在統一領導和協調下，建立兩省之間、各城市之間、有關部門之間、企業之間及社會廣泛參與的多層次合作機制；二是建立行政首長聯席會議秘書處和政府秘書長協調制度，成立管理委員會作為管理機構，在產業布局方面要更多地遵循規模經濟發展規律，依賴市場配置資源，需要通過“談判”兼顧各方利益，最終協商決定；三是建立日常工作辦公室工作制度和部門銜接落實制度，打破城市在準入標準、資質認證、管理規范方面的人為阻隔，促進人流、物資、資金流、信息流在經濟帶間的自由流動。

2、區域利益分享補償和成本分攤機制。建立健全跨區域財稅利益分配機制，促進優質資源高效利用、區域市場相互開放、優勢產業集聚發展，形成區域產業集群。處理好企業總部與分支機構所在地政府間財稅利益轉移問題，核心是將增值稅及附加收入、企業所得稅收入等進行合理分配。對增值稅及附加收入，根據企業總部、分支機構的銷售收入分別占銷售總收入比重計算分配；對企業所得稅，主要選擇營業收入、職工薪酬和資產總額等因素，賦予相應權重進行分配。跨區域項目在建期間和建成后產生的所有稅收及附加收入。在建期間產生的收入，按照屬地原則進行分配；不能劃清歸屬的，根據各方要素投入、工程合同金額、工程量等因素，賦予相應權重進行分配。建成后產生的收入，按項目在各方的占地面積、資源儲量、政府投入、成本耗費和經營收入等因素，賦予相應權重進行分配。

3、公共服務共享機制。一是共建職業教育基地。完善投入機制，著力改善職業院校基本辦學條件，根據產業特色，加強裝備制造、機械、陶瓷、煙花等重點中等職業學校、技工院校和職業培訓機構建設，實現職業教育資源和生源共享；二是建立區域醫療衛生數據庫和信息交換平臺，完善門診通用病歷、雙向轉診、區域內臨床用血應急調配等合作機制，實現區域內同等級醫療機構醫學和影像檢查結果互認，開展遠程醫療合作和跨區域院前急救合作，實現院前急救無縫隙；三是協同推進實施廣播電視村村通、文化信息資源共享、國家數字圖書館推廣、農村數字電影放映等公共文化服務體系建設工程。充分弘揚贛西湘東傳統生態文化，挖掘民間繪畫、銅管樂、花鑼鼓、儺文化，共同塑造特色文化品牌，爭創國家公共文化服務體系示范區；四是積極整合科技設備、科技信息、創業公共服務、知識產權公共服務等平臺建設，加強科技創新孵化器建設，實現區域內的科技資源優化配置和信息服務共享。

4、環境協同監管機制。一是建立試驗區環境保護聯席會議制度，分享“兩型社會”建設試驗區和生態文明先行區建設的經驗，協同解決區域性重大環境問題；二是打破省級行政區劃界限，相鄰鄉鎮共建共享給水、排水、污水、污泥、垃圾處理設施，實現給水、污水管網互聯互通，垃圾收集、清運、處理一體化；三是建立區域環境信息公開和環境信息共享制度，建立碳排放統計、監測和交易制度，完善污染物排放總量控制、排污權有償使用制度，定期公布區域環境信息；四是建立跨區域節能量、碳排放權、排污權、水權交易制度，建立流域生態補償機制、區域落后產能退出機制、污染治理和資源節約激勵機制。

（三）完善投資體系

1、建立多層次投入機制。首先，盡快成立以財政撥款為引導資金的基金會，引導資金在總量上湖南、江西兩省對等，然后各省的省、市、縣三級財政按5∶3∶2的比例建立多層次投入機制；其次，設立共建區開發投資公司，作為企業法人實體，具體負責共建區開發建設的相關事宜。

2、明確投融資方向。政府的財政投資具有導向性，能引導社會融資資金的投資方向，最大限度地充分合理實現資金的經濟效益和社會效益。集中財力確保區域內基礎公共物品的生產和公共服務的提供，比如環境保護、立體交通網絡建設、民間組織培育、造林綠化以及基礎科學研究等。

3、加強投融資的監管。一方面要分階段、有重點地進行，保證資金的充分性和連續性，確保跨界基礎公共物品生產和基本公共服務提供的連續和充足；另一方面各地財政部門要強化投資資金管理和財務管理，確保財政投資資金能夠正確使用，避免地方財力的損失。

（四）基礎設施全面互通。一是加速株洲至醴陵城際鐵路、醴陵至婁底高速公路、蓮株公路改擴建工程等快速交通項目建設，力爭渝長廈快速鐵路經過株洲，打通試驗區對外通道；二是啟動S333老關至鐵河口、S205醴陵段項目建設，力爭G106醴陵城區繞城線（王仙至龍源沖）、S330醴陵段納入“十三五”國省干線公路，打造醴陵環城普通公路網；三是啟動淥水航道IV級提級渠化建設，提高淥水航道通行能力；四是啟動醴陵港區工程建設，配套建設疏港鐵路和公路，實現多種交通運輸方式聯運，形成試驗區對外新通道；五是大力推進水、電、氣、信息等基礎設施和文化教育、醫療衛生等公共服務設施建設，構建一體高效、覆蓋城鄉的基礎設施體系。

（五）強化政策支持

1、放權共建園區。株萍對接的共建區，需要爭取特別管理權限，尤其是在尊重市場規律基礎上的區域規劃權、資源配置權、機構設置權、行政管理權和審批權。在審批權限方面，應減少行政審批環節，提高行政服務水平，放寬企業登記條件，下放行政審批權限。賦予先行區相當于國家級高新技術開發區的行政審批權限和市級政府投資主管部門的項目管理許可權；賦予試驗區管委會工商、國土、環保、消防等行政審批事項管理權限。此外，在土地開發利用政策、金融扶持政策、財政稅收政策、人力資源政策、礦產資源政策及其他配套政策方面要有具體的落實細則，以推進試驗區試點改革工作。

2、爭取上級支持。爭取國家和贛湘兩省給予先行區政策支持，允許各項政策疊加共享。力爭試驗區享受比照東北老工業基地和西部大開發有關政策、國家級循環經濟示范試點、智慧城市試點、數字化城市試點、創新型城市試點、資源枯竭型城市轉型、產業轉移示范區等政策，納入“長江中游城市群一體化發展規劃”政策區，以及享受長株潭城市群及兩型社會配套改革試驗的優惠政策、鄱陽湖生態經濟區建設的政策和贛閩粵原中央蘇區振興規劃相關政策。

［1］湖南省人民政府、江西省人民政府.湘贛開放合作試驗區發展規劃.

［2］肖曾艷.邊緣化區域的合作與競爭：區域聯合競爭的新模式——以粵桂經濟合作區為例［J］.湖南商學院學報，2012.4.［3］唐婷.湘贛擬共建開放合作試驗區［N］.湖南日報，2015.4.17.