工會在失業預警機制研究中的作用——以河北省為例

文/河北勞動關系職業學院副教授 周英銳

工會在失業預警機制研究中的作用——以河北省為例

文/河北勞動關系職業學院副教授 周英銳

國外建立失業預警機制較早，不同國家制定本國特色的失業預警制度和促進就業政策。建立健全失業預警制度，是《就業促進法》賦予各級政府的重要職責，是做好失業預防和失業調控的前提和基礎。工會是黨聯系職工群眾的橋梁和紐帶，《工會法》、《社會保險法》賦予了工會依法維護職工合法權益，參與社會保險重大事項的研究，工會協助建立健全失業預警機制，對于政府把握失業波動狀況，制定相應的宏觀調控政策，保證社會保障體系的良性運行以及經濟社會的可持續發展具有重要意義。

《就業促進法》首次確立了失業預警制度，這項制度對于政府把握失業波動狀況，制定相應的宏觀調控政策，保證社會保障體系的良性運行以及經濟社會的可持續發展具有重要意義。失業是我國突發群體事件的主要風險源之一,也是我國社會轉型期社會風險的重大隱患。工會面對勞動就業的嚴峻局勢,應吸取國外的經驗和教訓,在參與勞動力市場的培育和完善過程中,特別要著眼于維護職工的長遠利益。失業預警制度的建立，對有效防范和應對嚴重失業問題發生，促進社會經濟轉型跨越發展，維護社會和諧穩定,加強失業預防和失業調控具有十分重要作用。

一、域外失業預警制度的啟示

國外建立失業預警機制較早，不同國家制定本國特色的失業預警制度和促進就業政策。如：日本當有些行業和地區經濟結構調整受到劇烈沖擊時，實施緊急就業穩定計劃；德國當東部地區出現大規模失業問題時，多措并舉，在延長失業保險、增加工資補貼的同時，由政府購買公益就業崗位、為職工提供免費職業培訓等。

我國香港政府在非典時期，緊急動用4.3億港元，創造2萬個就業崗位，還組織為受到重創的服務行業員工提供技能培訓和特殊津貼。國家勞動和社會保障部勞動科學研究所課題組曾在 2002 年發表的《我國失業預警系統與就業對策研究》論文中，公布了城鎮失業預警警戒線。失業率在 4% 以下，表明處于充分就業狀態；失業率在 4% －5% 之間，表明處于適度失業狀態；失業率在 5% －6%，表明個別地區失業率達到警戒線，應及時予以解決；失業率在 6% －7%，說明除了在解決局部地區的高失業率的同時，密切注意失業率的變化，做好應對全國性高失業率的預案；失業率在 7%－10%時發出全國警報，立即采用應對高失業率的全國性預案，及時調整宏觀經濟政策等；失業率在10%以上時發出嚴重警報，立即采取緊急措施。

二、河北省產業結構劇烈調整必然帶來職工失業問題

我國進行大規模的產業結構調整，從實現經濟可持續發展角度講十分必要也十分迫切，但是如同人患病之后服藥治療是必要的，但是在服藥過程中不可避免地會伴生一定的副作用一樣，產業結構調整也具有副作用，那就是伴生出現的失業問題。產業結構調整的力度越大，伴生的失業問題也越突出。河北省在深化產業結構調整中由于人們期盼的利益的出現具有一定的滯后性，而改革帶來的陣痛則具有同步性與隨時性，所以河北還有沒有品嘗到產業結構調整帶來碩果的甜香滋味，倒是先受到了失業的壓力，嘗到了產業結構調整的苦澀味道。

河北從2013年開始實施壓縮產能“6643工程”：到2017年壓縮鋼鐵產能6000萬噸、水泥6000萬噸、煤炭4000萬噸、玻璃3000萬標準箱。初步測算，河北省完成各項壓減任務，將影響1800億元的產值，并且涉及上百萬直接和間接從業人員的就業問題。 這組數據偏于宏觀，但是有利于洞察河北產業結構調整帶來的失業問題的嚴重性。據河北省人社廳提供的數據顯示，到2017年，河北省化解產能過剩涉及職工54.7萬人，其中鋼鐵42.6萬人、水泥6.5萬人、平板玻璃5.6萬人。其中，唐山鋼鐵到2017年計劃減產4000萬噸粗鋼、2800萬噸鐵，經測算將直接影響10萬人就業。 這組數據比較具體，可以看清不同行業淘汰落后產能，直接可能帶來的失業數據。進行產業結構調整淘汰落后產能由此帶來的對勞動崗位的直接減少，相對而言比較好統計，而對其上下游產業及其為之服務的產業這些間接勞動崗位的減少不好統計，因為這些崗位盡管必然受到影響，而使勞動崗位隨之減少，但是政府既不給他們經濟補償，也不會去對這些間接造成的失業人員進行統計。其實這組數據應當是產業結構調整直接減少勞動崗位的數倍，這是個十分龐大的數字。

這次產業結構調整淘汰落后產能不同于以往，不僅規模之大前所未有，而且是限時完成，不少企業來不及反映就接到了停產的指令，所以在產業結構調整淘汰落后產能中企業直接關閉的多而實現轉產的少。據石家莊市鹿泉市工信局局長介紹，在壓產能過程中，鹿泉市水泥廠數量將由166家減少到2家， 企業從輕車熟路的多年經營行業關閉容易，但是到陌生的行業打拼開拓困難，畢竟隔行如隔山，被關閉的企業實現成功轉產往往需要數年甚至更長的時間，這段時間可能出現“產業空洞”現象，換言之下崗職工實現再就業難度頗大。

三、應當對淘汰落后產能與穩定職工飯碗給予同等重視

淘汰落后產能優化產業結構十分必要，但是由此產生的失業問題不可不防。什么是職工群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，那就是有個穩定的勞動崗位，有固定的勞動收入。換言之，被動失業是對職工最關心、最直接、最現實利益的有力沖擊與挑戰。產業結構調整對于失業職工而言，就是橫亙在生活道路上的一道坎，不少下崗職工不得不邁過眼前的這道坎，同時又需要付出巨大的努力并忍受精神上的壓力與苦痛。在下崗職工中，尤其是對于那些年齡偏大，文化程度低，技術單一的老職工，他們不僅再就業難度大，而且往往現階段是在人生中負擔最重的年齡段，他們上有長輩需要贍養，下有讀書的子女每年較高的學費、生活費需要供給，一旦失業，收入來源中斷，很可能使其家庭立即陷于困境之中。如何處理好產業結構調整淘汰落后產能與穩定就業崗位的問題，是個十分現實而又必須解決的重大社會問題，也是個十分重大的改革問題，我們的觀點是進行產業結構調整淘汰落后產能與保障職工飯碗應當給予同等重視，不可顧此失彼。

進行產業結構調整是來自國家高層的戰略部署，事關國家與社會的長遠利益，而穩定勞動崗位保障職工飯碗則是廣大職工及其家庭成員的迫切訴求，是他們的眼前利益所在，二者應當統籌兼顧彼此協調。實際上，貫徹國家產業結構調整策略，是一項國家有部署、有督促、有考核、有檢查并且是限期完成的重大任務，所以地方政府沒有討價還價的余地，會不遺余力地完成。而穩定勞動崗位保障職工飯碗是一項相對軟的任務，來自民間的呼聲其影響力不可與國家高層的聲音同日而語。所以真正實現進行產業結構調整與穩定勞動崗位保障職工飯碗統籌兼顧彼此協調并不容易。但是如果地方政府過于重視產業結構調整而對失業問題對社會的沖擊力估計不足，使二者顧此失彼，其社會危害性確實不容低估，我們應當力避這種情況出現。

我們應當從進行產業結構調整與保障民生相對立的思維中解脫出來，在思想上認識到二者具有關聯性與統一性，這樣才能處理好二者的關系，使之相互促進相得益彰。進行產業結構調整直接目的是改善環境促進經濟可持續發展，而最終目的是保障民生、改善民生、發展民生；而穩定職工勞動崗位保障其飯碗是職工最關心、最直接、最現實的民生訴求，民生就是二者的交匯點，是二者關聯性與統一性的邏輯起點。

習近平總書記在2014年12月中旬在江蘇調研時就保障民生問題進行了深刻的論述，他指出，要像抓經濟建設一樣抓民生保障，像落實發展指標一樣落實民生任務。 他還指出“全面深化改革，必須以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點”，“把改善人民生活作為正確處理改革發展穩定關系的結合點。”習近平總書記關于保障民生的重要論述對于我們正確處理產業結構調整與維護職工勞動崗位保障其飯碗的穩定性有著重要的啟示意義。產業結構調整要不折不扣地進行下去，同時應當像抓產業結構調整一樣，抓好勞動崗位穩定這個直接涉及職工飯碗的重要民生保障工作。

如何既要按計劃完成產業結構調整的重要任務，又要實現勞動崗位的基本穩定，這就需要建立失業預警機制，政府有關方面應當切實掌握產業結構調整可能造成的職工失業的第一手動態資料，為實現職工的勞動崗位轉移做好基礎性工作。

四、工會在失業預警機制研究中的作用

1、建立失業動態監測制度

建立失業動態監測制度目的是重點監測重點行業、重點企業從業人員減少的情況和原因，為建立失業預警制度提供有針對性的的預防和調控措施。工會可以及時把握經濟波動期內崗位流失情況，確定重點監測對象，由企業工會實施重點企業崗位流失動態監測工作，重點監測企業崗位變動情況及企業崗位增減原因。通過建立失業動態監測制度，有助于政府相關部門掌握第一手信息，隨時對各行業用工動態進行有效監控，并通過政策調控確保各行業避免用工荒現象，也避免求職者因一窩蜂而出現的“求職難”問題，實現人力資源的合理配置，增強防范失業風險。

2、積極興辦失業補充保險

國際勞工組織規定，失業保險金不得低于原工資的50%，失業救濟標準和失業保險的比例約為2/3。而我國失業保險金存在的問題是給付標準偏低，雖然《社會保險法》規定不得低于城市居民最低生活保障標準，但主要考慮的是要保障失業人員的基本生活，對保障失業者家屬的最低生活沒有考慮。促進再就業的功能更談不上了。工會組織興辦失業補充保險，可以使工會更具吸引力，提高組織率。

3、建立送溫暖幫扶工程長效機制

李克強總理強調，編織一張兜住困難群眾基本生活的安全網，確保網底不破，可以保障他們的基本生存權利和人格尊嚴，也能讓人民群眾消除后顧之憂、安心創業就業。工會在繼續做好對就業困難人員幫扶就業的同時，將下崗職工的再就業問題作為就業工作的重中之重來抓。“幫扶行動”是一項由工會協助政府幫助下崗失業職工實現再就業的綜合活動，即以信息服務指導再就業，強化培訓推動再就業，開發基地創造再就業，運用品牌擴大再就業，籌集資金扶持再就業，依靠能人帶動再就業，宣傳政策促進再就業，結成對子幫扶再就業，開展教育引導再就業，加強監督保證再就業。

4、繼續完善工資集體協商制度

工資集體協商制度作為維護勞動者自身利益的一種有效途徑，一方面能夠維護一線職工的權益，使工資增長與企業效益提高相適應，確保每個職工分享企業發展的成果。另一方面，減少甚至可以避免如像南海本田停工事件那樣具有損害性的勞資沖突。因為工資集體協商制度性的溝通協商機制，不僅打通了工人表達增加個人收入意愿的渠道，也為企業搭建了與工人直接溝通的平臺。根據失業預警提示，對暫時生產經營困難但恢復有望的企業鼓勵其通過自救穩定職工隊伍。指導企業與職工在平等協商的基礎上，采取調整班次、縮短工時、輪流休假、開展在崗培訓等措施，盡量減少失業。

5、指導企業做好職工安置工作

妥善解決支付經濟補償金、拖欠工資等問題。鼓勵和引導企業與職工或工會通過依法平等協商，采取簽訂分期支付協議、租賃企業廠房設備等生產資料、代職工繳納個人應繳納的社會保險費等方式抵扣應支付職工的經濟補償金及拖欠工資。

工會組織參與建立與完善失業預警機制，是其參與社會事務管理、協助人民政府開展工作的具體內容之一，是在深化改革中維護職工利益、維護社會穩定的內容之一。產業結構調整造成的職工失業問題解決的好與不好，直接涉及到職工的切身利益，也涉及到職工對產業結構調整的支持程度，工會組織在失業預警方面具有獨特的優勢，起著其他任何組織都不可取代的作用，是一種極其重要的社會資源，應當創造條件為工會組織在失業預警方面充分發揮作用搭建更多平臺。