重點企業清潔生產審核公眾參與機制的探討

吳宏濤，李立長，王湖坤，王代芝，馬　嘯

(湖北師范大學 城市與環境學院， 湖北 黃石　435002)

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重點企業清潔生產審核公眾參與機制的探討

吳宏濤，李立長，王湖坤，王代芝，馬嘯

(湖北師范大學 城市與環境學院， 湖北 黃石435002)

清潔生產審核是一種新的環境管理制度，是節能減排的有效手段，是推行清潔生產的重要舉措，其旨在通過一定的程序和技術方法找出企業中不符合清潔生產要求的問題，制定可行方案并解決這些問題。針對目前清潔生產審核過程公眾參與度不高的現狀，闡述了重點企業清潔生產審核全過程引入公眾參與機制的必要性，提出了在審核階段、評估階段和驗收階段引入公眾參與機制的基本構想。

重點企業；清潔生產審核；公眾參與機制；探討

清潔生產是一項全新的、推動工業可持續發展的重要戰略[1]，它借助于各種相關理論技術，采取源頭預防措施和全過程控制理念，優化企業運行方式，實現最小的環境影響、資源和能源使用，最佳的企業管理方式以及最優化的經濟增長模式和水平[2]。

我國清潔生產實踐始于1992年，至今已有20多年的歷史，我國重點企業清潔生產審核也有近十年的經驗。20多年來，國內清潔生產走出了一條具有中國特色的清潔生產推進模式，實現了與環境管理制度相結合，并在清潔生產宣貫、政策和制度的研究及制定、機制健全、技術保障等方面取得了明顯的成效[3]，有力地推進了節能減排工作的開展，為促進我國經濟發展方式轉變和環境改善產生了深遠影響[4]。但是，當前清潔生產審核工作表現為僅僅是政府、重點企業、咨詢單位三方共同的“事業”，公眾缺乏參與清潔生產審核工作的良好環境以及有效的平臺和渠道，公眾參與程度不高，從而在一定程度上導致清潔生產審核不夠全面、實效性不夠強。本文就我國重點企業清潔生產審核全過程引入公眾參與機制進行了探討，以期提高公眾參與度，更好地促進我國清潔生產的發展。

1　重點企業清潔生產審核引入公眾參與機制的必要性

1.1法律賦予公民參與行政決策的權利

《憲法》規定我國的一切權利屬于人民。人民在法律規定范圍內，可以通過不同的途徑和方法來對國家的經濟、文化等社會事務進行管理。作為憲法賦予的權利，公眾參與權內涵豐富，包括知情、調查、舉報、作證、提出意見等權利，同時也包括獲得回應、合理意見被采納、司法救助等權利[5]。公眾參與是我國環境保護的基本原則之一，《環境保護法》規定公眾有權向有關部門舉報環境違法行為以及允許社會組織作為原告提起環境公益訴訟等，這些規定體現了我國環境法制革新的民主化方向符合十八屆三中全會關于國家治理應注重發揮社會治理作用的方針[6]。修訂后的《清潔生產促進法》總則第六條規定：國家鼓勵社會團體和公眾參與清潔生產的宣傳、教育、推廣、實施及監督[7]，該法對公眾參與清潔生產的方向進行了明確。只有公眾清潔生產意識提高了，并廣泛參與清潔生產工作，監督企業違法行為，才能實踐好清潔生產，實現環境效益、社會效益和經濟效益的共贏。

1.2公眾參與清潔生產審核是提高行政決策科學性的保證

國務院在2004年頒布的《全面推進依法行政實施綱要》中提出要建立健全行政決策機制，把公眾參與、專家論證和政府決定結合起來，使決策科學化和民主化。公眾參與行政決策已成為政府推行依法行政、加強法治建設的主要考量標準之一[8]。公眾參與政府決策，向政府表達自身的利益訴求，可避免政府專斷、盲目決策，增強行政決策的民主性、可接受性和科學性。我國清潔生產審核評估和驗收階段都缺乏公眾參與的制度規定，公眾參與幾乎為零。因此，有必要在清潔生產審核行政決策中引入公眾參與機制。

1.3公眾參與使清潔生產審核工作更具有實效性

現行的清潔生產審核方法更多的是注重從重點企業內部發現清潔生產潛力，而忽視了外部公眾的感受和利益訴求，因此重點企業在確定審核重點和亟待解決的問題時可能存在偏差。公眾參與清潔生產審核，可以使重點企業更加全面地認識自己，準確把握自身改進的方向，減少廠群矛盾；公眾參與也可使咨詢機構獲得在重點企業里無法獲取的信息，更加全面地把握企業現狀，從而提出更加合理的咨詢服務方案，幫助重點企業找出制約其可持續發展的因素以及亟待解決的瓶頸問題，并指導重點企業圓滿完成清潔生產審核工作。清潔生產不僅關乎重點企業的環境、社會和經濟效益，同時也應減少公眾面臨的環境風險，讓公眾享受環境改善的紅利。

2　重點企業清潔生產審核全過程公眾參與機制構想

2.1清潔生產審核全過程公眾參與機制的制度保障

公眾參與行政決策，必須要有法律保障。在法律的保護下，公眾才能夠正確而放心地行使他們的參與權[9]。雖然新修訂的《清潔生產促進法》鼓勵社會團體和公眾參與清潔生產工作，但并未就公眾參與制度作出框架性規定。《清潔生產審核暫行辦法》規定實施強制性清潔生產審核的“雙超”企業，應當在名單公布后一個月內，公布其基本信息和排污情況等，但并未對公眾參與清潔生產審核作出規定。因此，國家可考慮完善相關法律法規，出臺相應的實施細則，對公眾參與清潔生產以及清潔生產審核的時機、主體、形式、平臺和渠道、意見反饋機制等作出明確規定。

2.2清潔生產審核階段公眾參與

清潔生產審核是企業推行清潔生產、提升自身清潔生產水平的重要方法。其思路可概括為發現問題、分析問題和解決問題。其中，發現問題是審核工作的基礎和關鍵，此過程可在前期公布重點企業基本信息、主要污染物的排放情況等基礎上，征求公眾對重點企業所在地環境和生態質量現狀的認識和看法、對重點企業環境守法和清潔生產的意見等等。重點企業和咨詢單位及時對公眾提出的意見進行分析，公眾合理的意見要采納，納入清潔生產方案，后期進行實施，并將公眾意見采納的情況反饋至公眾。

2.3清潔生產審核評估階段公眾參與

清潔生產審核評估是指對企業清潔生產審核過程、審核報告和清潔生產方案等進行全面評估。該評估過程通常包括四個階段：1)重點企業提出評估申請；2)環保部門初審；3)環保部門組織專家組進行技術評估；4)環保部門公示通過評估的重點企業名單。在重點企業提出評估申請階段，重點企業或其委托的咨詢機構可在當地主要媒體上公開審核主要過程及審核報告，并采取問卷調查、座談會、論證會、聽證會等形式公開征求公眾意見。公眾意見作為環保部門初審的依據之一。

2.4清潔生產審核驗收階段公眾參與

清潔生產審核驗收是指在企業通過清潔生產審核評估后，驗證其清潔生產中高費方案實施完成情況和取得的效果，并做出是否通過驗收的結論性意見。該驗收過程通常包括三個階段：1)申請單位提出申請和相關材料；2)環保部門組織驗收專家組審閱有關材料；3)驗收專家組實地查勘、質詢并驗證清潔生產方案的實施效果，提出驗收意見。驗收階段可讓公眾參與現場考察等工作，讓公眾實地查看其意見的采納、落實情況及取得的效果，評述重點企業自實施清潔生產審核以來的環境守法情況以及對周圍環境的改善作用。此階段公眾參與意見可為驗收專家組結論性意見提供參考。

3　結論與展望

1)實施清潔生產審核是提高我國環境管理水平、促進我國經濟發展方式轉變和環境質量改善、提高企業清潔生產水平和實現可持續發展的有效途徑。重點企業清潔生產審核全過程引入公眾參與機制，對提高我國環境保護決策透明度和科學性以及清潔生產審核的全面性和實效性具有重要意義。

2)重點企業清潔生產審核公眾參與應有“度”的要求。對公眾公開的信息，涉及重點企業商業機密、關系國家安全等信息應嚴格執行保密制度；公眾在提出意見時，也應有理、有據，不可利用公眾參與作為謀取不當利益的工具。

[1]王玉，吳銳，董富春.我國清潔生產審核現狀分析[J].環境與可持續發展，2014，(3)：92～93.

[2]曲向榮.清潔生產[M].北京：機械工業出版社，2012.

[3]白艷英，周長波，周奇，等. 重點企業清潔生產推行十年的現狀與推進建議[J].環境保護，2014，(6)：42～44.

[4]張天柱. 中國清潔生產的十年[J].產業與環境，2003，(S1)：21～26.

[5]朱并強. 公眾參與國家治理的實效性[J].電子政務，2015，(9)：39～45.

[6]王彬輝. 新《環境保護法》“公眾參與”條款有效實施的路徑選擇——以加拿大經驗為借鑒[J].法商研究，2014，(4)：153～160.

[7]第十一屆全國人民代表大會常務委員會.清潔生產促進法[Z].2012-02-29.

[8]吳克強, 劉顯慶. 公眾參與在行政決策中的價值定位[J].中南林業科技大學學報(社會科學版)，2012，5(6)：44～49.

[9]潘楊. 我國行政決策公眾參與機制優化研究[J].法制與社會，2015，(23)：147～148.

Discussion on public participation mechanism in cleaner production audit of key enterprises

WU Hong-tao，LI Li-chang，WANG Hu-kun，WANG Dai-zhi，MA Xiao

(College of Urban and Environmental Sciences，Hubei Normal University，Huangshi435002，China)

Cleaner production audit is a new system of environmental management. It is an effective means of energy-saving and emission-reduction and an important measure to promote cleaner production. Its purpose is to find out the problems which don't comply with the cleaner production by certain procedure and technical means and to solve these problems by feasible schemes. For the current status of low public participation in cleaner production audit，this paper elaborates the necessity of importation of public participation mechanism in cleaner production audit of key enterprises. It also presents a basic conception of the public participation mechanism in the whole step of cleaner production audit.

key enterprises；cleaner production audit；public participation mechanism；discussion

2016—03—21

吳宏濤(1981—)，男，湖北廣水人，碩士，國家清潔生產審核師，主要從事環境工程專業教學、清潔生產審核咨詢、環境污染治理和修復研究等工作。

X38

A

1009-2714(2016)02- 0018- 03

10.3969/j.issn.1009-2714.2016.02.004