中國投資項目可行性研究現(xiàn)狀

□文/惠思杰　范　琦（西安石油大學(xué)陜西·西安）

中國投資項目可行性研究現(xiàn)狀

□文/惠思杰范琦
（西安石油大學(xué)陜西·西安）

［提要］本文通過對新中國成立以來可行性研究理論和方法在不同時期不同階段發(fā)展的主要歷程以及取得的成績進(jìn)行梳理和歸納，揭示可行性研究在投資項目建設(shè)中的重要性以及不可或缺的作用，并對現(xiàn)階段中國可行性研究存在的問題與挑戰(zhàn)進(jìn)行簡單剖析。

投資項目；可行性研究；技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析

原標(biāo)題：中國投資項目可行性研究的引入及發(fā)展現(xiàn)狀

收錄日期：2016年9月18日

可行性研究一般是指在項目投資決策前，通過調(diào)查，從市場、技術(shù)、財務(wù)、環(huán)境和國民經(jīng)濟(jì)等方面對擬投資項目的技術(shù)可行性與經(jīng)濟(jì)合理性進(jìn)行全面的分析和評價。投資項目論證的依據(jù)是可行性調(diào)研報告。隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步、市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及管理科學(xué)的廣泛應(yīng)用，在不斷引入國外先進(jìn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，中國項目可行性研究理論取得快速的發(fā)展和完善，同時也為中國投資項目建設(shè)的科學(xué)決策起到了保駕護(hù)航的作用。

一、新中國成立后，技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析理論的逐步引入

1949年中華人民共和國成立，中國大地正處在一個萬象更新、一窮二白、百廢待興的階段。面對西方國家的經(jīng)濟(jì)封鎖，中國對外技術(shù)引進(jìn)只能依賴前蘇聯(lián)。在第一個五年計劃中，中國從前蘇聯(lián)學(xué)習(xí)基本建設(shè)的先進(jìn)管理經(jīng)驗，如“建設(shè)意見書”、“技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析”以及“方案研究”等項目研究的方法和理論。在已經(jīng)處于建設(shè)中的項目，通過借鑒項目評價一些技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，如投資效果系數(shù)、投資回收期、追加投資的回收期、單位生產(chǎn)效益投資以及年折算費用等，在當(dāng)時這樣的項目評價叫做技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析及論證。

1951年中央政府財政委員頒布了《基本建設(shè)工作程序暫行辦法》，辦法中明文要求項目在上馬前必須經(jīng)過實地調(diào)研和勘測，再通過相關(guān)技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析和論證，進(jìn)而確定工程項目在技術(shù)上的合理性和可行性。這是新中國成立以來第一次提出在項目建設(shè)的決策階段需進(jìn)行必要的技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析和論證。1952年中央政府財政委員會又對上述暫行辦法進(jìn)行了大幅修改和補(bǔ)充，同年便頒布并執(zhí)行新的《基本建設(shè)工作暫行辦法》，辦法著重強(qiáng)調(diào)了所有大型項目開建前必須經(jīng)過實地調(diào)研，提出的計劃書經(jīng)相關(guān)部門批復(fù)后，才能開始設(shè)計。文中還指出在設(shè)計初期，應(yīng)根據(jù)批復(fù)的計劃書對設(shè)計對象需做出全面的計算和研究，計劃書是所有設(shè)計的前提和依據(jù)。目的在于闡明項目建設(shè)在經(jīng)濟(jì)上的合理性和在技術(shù)上可行性。即如果項目建設(shè)初步設(shè)計缺乏在經(jīng)濟(jì)上的合理性和在技術(shù)上的可行性，項目建設(shè)方案及可能不會被通過。這些規(guī)定在社會主義建設(shè)初期，對中國項目建設(shè)取得了良好的推動作用，特別是第一個五年計劃期間的156個重點建設(shè)項目建成并使用，為中國建立初步的工業(yè)化體系打下了堅定的基礎(chǔ)。但這一時期的分析基本停留在靜態(tài)的分析上，沒有考慮到時間價值。1958年，隨著“大躍進(jìn)”運動高漲，“左”傾思想嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)建設(shè)，原有的技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析方法被高高掛起。瞎干蠻干，追求“大、快、上”，不僅違反客觀規(guī)律也不注重經(jīng)濟(jì)效果，對中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)造成了極大的損失。文革期間的“三邊”、“四當(dāng)年”，更是對中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)造成了惡略的傷害，許多項目建成后不能投入正常使用。

二、改革開放后，可行性研究理論和方法的引入與發(fā)展

1978年，隨著黨的第十一屆三中全會的順利召開，中國開始實行對內(nèi)改革對外開放的政策。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)基本停滯了20年后，中國急需國外先進(jìn)技術(shù)設(shè)備、管理經(jīng)驗和資金支持。而西方國家的金融組織在貸款以及相關(guān)資金支持上，需要做大量的資格審查和項目評估，也就是在這樣的大背景下西方的可行性研究理論和方法被逐步引入中國，另一方面中國也開始著手組建自己的項目建設(shè)審核和評價咨詢機(jī)構(gòu)。1979年10月聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織（UNIDO）下屬的可行性研究部門負(fù)責(zé)人Lawrence應(yīng)邀來華創(chuàng)辦第一期中國可行性研究方法培訓(xùn)班。從此可行性研究方法和理論在中國掀起了一股全國性的學(xué)習(xí)熱潮。越來越多的學(xué)者、專家以及相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)開始認(rèn)識到項目建設(shè)的可行性研究的重要性和合理性，進(jìn)而提議把可行性研究納入到項目基本建設(shè)程序，將計劃書與可行性研究結(jié)合起來，同時探討將可行性研究逐步納入到項目建設(shè)決策程序的可行性和必要性。

1983年2月，原國家計委通過學(xué)習(xí)國外的先進(jìn)經(jīng)驗并結(jié)合中國的實際國情制定和頒布了《關(guān)于建設(shè)項目進(jìn)行可行性研究的試行管理辦法》，辦法要求大型建設(shè)項目在決策和實施過程中必須嚴(yán)格執(zhí)行國家關(guān)于基本建設(shè)程序的相關(guān)規(guī)定。在對可行性報告的內(nèi)容、方法和深度上，《管理辦法》主要借鑒和參考了1978年聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織推薦使用的《工業(yè)建設(shè)項目可行性報告編制手冊》，其中很多規(guī)定沿用至今，成為可行性報告研究和編寫的規(guī)范和模板。1984年，中國開始正式實施中國投資銀行編寫的《工業(yè)貸款項目評估手冊》，手冊在資金審批方面要求銀行必須對工業(yè)建設(shè)項目進(jìn)行可行性分析。中國開始對建設(shè)項目的可行性研究工作重視程度進(jìn)入一個新階段。1985年原國家科技委員會與原國務(wù)院技術(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心聯(lián)合大專院校相關(guān)專家共同組織研究和編寫了《工業(yè)建設(shè)項目可行性研究經(jīng)濟(jì)評價方法——企業(yè)經(jīng)濟(jì)評價》（1992年二版修訂并頒布），后經(jīng)國家相關(guān)部門審核后推薦有關(guān)單位和部門試行。之后又制定了《建設(shè)項目經(jīng)濟(jì)評價方法和參數(shù)（試行）》第一版，文中首次提出了建設(shè)項目經(jīng)濟(jì)評價需要參考的各類參數(shù)。20世紀(jì)90年代后期，可行性研究方法和理論基礎(chǔ)逐步完善，開始逐步向其他領(lǐng)域滲透和推廣。1994年三峽工程項目論證，分析討論了三峽建設(shè)工程的可行性，1995年《中國鐵路項目可行性編制綱領(lǐng)》發(fā)布，之后在防洪、船舶、郵電通訊以及農(nóng)林牧副漁等項目逐漸推廣和展開。

在國家可行性研究相關(guān)規(guī)章制度頒布的同時，一大批國家咨詢評估機(jī)構(gòu)開始陸續(xù)成立，第三方可行性研究工作也隨之展開。1982年為順應(yīng)中國投資體制改革，國內(nèi)規(guī)模最大的綜合性工程咨詢機(jī)構(gòu)——中國國際工程咨詢公司設(shè)立，主要負(fù)責(zé)國家大中型項目建設(shè)的咨詢和評價。隨后中國工商銀行、中國建設(shè)銀行、中國銀行以及中國農(nóng)業(yè)銀行先后設(shè)立了專門的內(nèi)部咨詢機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對額度較大貸款項目進(jìn)行評審。國家各級政府相關(guān)決策部門也陸續(xù)設(shè)立了專門的工程項目咨詢和評估機(jī)構(gòu)。隨著國家經(jīng)濟(jì)體制和投資體制改革的深化，中國工程咨詢協(xié)會（CNAEC）經(jīng)國家民政部批準(zhǔn)注冊，于1992年底正式成立。先后頒布《工程咨詢業(yè)管理暫行辦法》、《工程咨詢單位資格認(rèn)定暫行辦法》、《工程咨詢單位資格認(rèn)定實施細(xì)則》、《工程咨詢單位持證職業(yè)管理暫行辦法》以及《中國工程咨詢業(yè)職業(yè)道德行為準(zhǔn)則》。這些辦法和準(zhǔn)則的制定和實施，進(jìn)一步明確了從事投資建設(shè)項目可行性研究與評估機(jī)構(gòu)，如未獲取國家規(guī)定的資質(zhì)，不得從事相關(guān)工作，該行業(yè)規(guī)范至此基本確立。

三、進(jìn)入21世紀(jì)以后，中國可行性研究理論和方法的深化與挑戰(zhàn)

2002年原國家計委頒布《投資項目可行性研究指南》并實施，標(biāo)志著中國投資項目的可行性研究方法與理論應(yīng)用開始興起。指南進(jìn)一步參照和借鑒國際可行性研究的成功經(jīng)驗，結(jié)合中國的實際國情以及對之前可行性研究的誤區(qū)進(jìn)行總結(jié)，為新世紀(jì)中國各類型投資項目的可行性研究和評估確立了方向。十四大以后，為進(jìn)一步與國際接軌，國務(wù)院制定并實施了《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，中國投資體制深化改革進(jìn)入一個全新的階段，這也對中國可行性研究理論和方法的深化產(chǎn)生了重大影響。2006年，為了與投資體制改革同步，原國家計委會同建設(shè)部相關(guān)專家一道，先后對《工業(yè)建設(shè)項目可行性研究經(jīng)濟(jì)評價方法——企業(yè)經(jīng)濟(jì)評價》與《建設(shè)項目經(jīng)濟(jì)評價方法和參數(shù)》進(jìn)行修訂，并配套出版了案例學(xué)習(xí)手冊。方法的修訂對促進(jìn)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級、優(yōu)化投資項目資本結(jié)構(gòu)、規(guī)避項目投資風(fēng)險以及提高項目投資效益起到了進(jìn)一步深化的作用。

經(jīng)過近20多年的努力與實踐，中國在可行性研究理論和方法上已經(jīng)取得長足的發(fā)展，對中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)也起到至關(guān)重要的作用。但在現(xiàn)實的應(yīng)用中，由于受計劃經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)體制的深遠(yuǎn)影響，很多投資項目的可行性研究數(shù)據(jù)缺乏真實性、內(nèi)容粗糙、研究不夠深入等，使得投資項目可行性研究浮于表面，不能如實反映現(xiàn)實情況，項目建設(shè)完成后不能投入使用的現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)，資源浪費嚴(yán)重不堪，具體表現(xiàn)在以下方面：

1、企業(yè)為應(yīng)付項目審批而編寫可行性研究報告?？尚行匝芯繄蟾嬷饕康氖菫榱搜芯宽椖康牟煌绊懸蜃舆M(jìn)行全方位的對比分析研究，即對原項目的設(shè)計方案做出是否可行評判并給出改進(jìn)意見，使得項目方案實施能夠取得最大效益。然而，可行性研究引入中國幾十年來，一直為政府所主導(dǎo)，項目可行性研究報告一般需要政府相關(guān)部門進(jìn)行審批。許多企業(yè)和部門即為了應(yīng)付政府部門審批，進(jìn)而拿到項目被迫編寫項目可行性研究報告，有時會弄虛作假，編造數(shù)據(jù)，低估成本高估收益，這與現(xiàn)行的市場經(jīng)濟(jì)體制相悖，其后果必然造成釣魚工程、豆腐渣工程，項目建成后卻未能達(dá)到預(yù)期效果，同時導(dǎo)致國有資產(chǎn)損失。上述現(xiàn)象的產(chǎn)生存在多方面原因，因為項目的可行性研究應(yīng)該是企業(yè)行為而不是政府行為，非要通過政府相關(guān)部門的行政審批，政企不分，政府的錯位、越位以及缺位，使得投資項目可行性研究的發(fā)展存在一定扭曲。

2、可行性研究報告無約束作用，流于形式。按照國際慣例，可行性研究報告一般是投資項目建設(shè)工作開工的依據(jù)，投資建設(shè)項目應(yīng)該嚴(yán)格按照經(jīng)上級部門批準(zhǔn)的項目可行性研究報告里要求的內(nèi)容進(jìn)行設(shè)計，未經(jīng)許可，不能隨意改動已確定的控制性指標(biāo)。但在中國項目建設(shè)的實際操作中，一方面項目領(lǐng)導(dǎo)隨意調(diào)整設(shè)計方案的現(xiàn)象普遍存在。而項目建設(shè)方案、工程標(biāo)準(zhǔn)、項目用地以及投資金額等基礎(chǔ)性的指標(biāo)被修改一項，都可能會影響到最終的可行性研究結(jié)果，甚至?xí)沟媒Y(jié)果發(fā)生較大差異；另一方面法律監(jiān)管的缺失也是可行性研究報告流于形式的主要原因。相關(guān)單位在獲得項目審批后，不能嚴(yán)格依照原項目設(shè)計的評價標(biāo)準(zhǔn)對項目進(jìn)行跟蹤、監(jiān)管、評價以及責(zé)任的法律追究等，這必然導(dǎo)致熱熱鬧鬧走過場，雖付出巨大的社會成本，但同樣未能取得實質(zhì)成果。

3、可行性研究執(zhí)業(yè)人員管理不規(guī)范，報告編寫缺乏科學(xué)性。一方面當(dāng)前很多項目評價機(jī)構(gòu)只注重資質(zhì)管理，忽視個人資質(zhì)，導(dǎo)致可行性研究資質(zhì)與準(zhǔn)入門檻過低；另一方面很多執(zhí)業(yè)人員在項目執(zhí)行過程中嚴(yán)重違反行為規(guī)范和道德操守，卻沒有任何部門對其進(jìn)行懲罰。在投資項目的可行性研究過程中，一般規(guī)定需要一個由工程師、經(jīng)濟(jì)師以及規(guī)劃師等組成的專業(yè)性的研究小組，他們負(fù)責(zé)對項目進(jìn)行考核和論證分析。然而，現(xiàn)實中很多項目的可行性報告交由建設(shè)單位來編寫；一些項目雖然成立了項目組，但不是缺經(jīng)濟(jì)師就是缺規(guī)劃師，導(dǎo)致項目的可行性研究報告缺乏科學(xué)性和合理性。

4、項目可行性研究方法缺乏合理性和科學(xué)性。現(xiàn)在很多項目單位對項目的可行性研究方法和理論疏于學(xué)習(xí)，很多停留在表面上。在選擇輔助和次要評價指標(biāo)時，評價方法過于單一，主要指標(biāo)無法識別，甚至刻意回避。在進(jìn)行項目技術(shù)評價過程中，只會采用定性評價法，定量評價分析卻被束之高閣，而不是采用定性與定量評價相結(jié)合。從而導(dǎo)致高估收益、低估成本，這樣做出的可行性研究報告預(yù)期成果會如何，只能是走一步算一步，可行性研究方法的合理性和可行性無從談起。

主要參考文獻(xiàn)：

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