養老金入市社會監督探討

□文/李　穎（天津財經大學研究生院　天津）

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養老金入市社會監督探討

□文/李穎
（天津財經大學研究生院天津）

［提要］ 2015年8月，國務院出臺《基本養老保險基金投資管理辦法》，預示著養老金入市勢在必行。然而，市場有風險，養老金的市場運作一旦失敗，后果將不堪設想。本文在分析我國目前養老基金的社會監督缺陷基礎上，參看先進社會保障國家的社會監督制度經驗，為完善我國入市后養老金運營管理的社會監督提出建議。

關鍵詞：養老金入市；社會監督；信息公開

收錄日期：2016年5月31日

一、前言

養老金入市指的是將養老基金個人賬戶部分進行資本市場的投資。養老金直接關乎公眾退休后的生活收入來源，一方面養老金入市若成功則有利于養老金的保值增值與穩定股市；另一方面養老基金入市受利率、市場、投資管理機構管理水平、投資戰略等多重因素影響，存在著各種高危風險。一旦在養老金入市進程中出現被擠占挪用或運營失敗等問題，容易引發政府公信力缺失、社會動蕩等問題。要及時正確地規避風險，不僅需要社會保障基金理事會與投資管理機構的正確決策，還需要國家行政監管機構與社會力量的共同監督。筆者認為，對于入市后養老金的運營管理，公眾有最大的監督權，并且以公眾為監督主體的社會監督比政府監管更有效、更重要。

二、養老金入市面臨的主要風險

養老金個人賬戶入市這一重大決策是基于我國目前日趨嚴重的老齡化現狀和養老金收不抵支問題而提出的解決方案，如能順利實施，則有著提高養老金收益率、降低財政補貼壓力、保障公眾老有所養、為股市乃至實體經濟注入活力等重大意義。然而，市場是一把雙刃劍，機遇與挑戰往往并肩而行，養老金入市面臨著重大機遇的同時，往往也伴隨著大量風險，需要時刻保持警惕。養老金入市的潛在主要風險包括資本市場的系統風險和養老金入市自身伴隨的特殊風險。由于我國資本市場起步較晚，目前仍處于初級發展階段，缺乏健全的抵抗風險的機制和能力，容易受到利率波動、通貨膨脹、政策制定滯后、股票自身波動等因素的影響。而養老金自身的風險主要有：運營方尋租風險、風險管理技術風險、監管不力風險。本次養老金個人賬戶的大規模入市也意味著巨大的投資成本和投資風險。在風險環繞的情況下，養老金個人賬戶的投資選擇和運營必須尤為謹慎，因為一旦失敗，無論哪個相關者都無力承擔責任。如何妥善解決這一難題，則需要學術界和實務部門慎重探討、決策。

三、我國養老保險基金運營管理社會監督現狀及存在的問題

（一）養老保險基金運營管理社會監督現狀。在我國，實現社會監督主要依靠輿論監督、公眾監督、社會團體監督、法律監督四大途徑。目前的養老保險基金運營監管現狀是：過于依賴政府監督，社會監督難以發揮其本來作用，且政府監管并未起到理想的作用，養老保險基金被擠占挪用、貪腐的先例屢禁不絕。如曾轟動一時的2006年7月曝光的上海社保案，上海勞動與社會保障局祝均一因涉嫌擠占挪用32億元社?；鸲淮叮虾Ｉ绫；鸲嗄瓯贿`規操作的惡性事件浮出水面，公眾才因而知道自己的“保命錢”已被非法挪用了八年。這一事件的影響非常惡劣，其發生的根本原因就在于上海的政府部門集投資運營和社保資金行政主管的權力于一身，且運營狀況不對外公開，涉嫌貪腐的官員在其中進行了大量暗箱操作。事實上，在此之前上海社保基金早已顯現出壞賬叢生、投資屢挫屢投的情況，八年間卻并未受到任何懲治或糾正，而只接收到一些警示作用微弱的風險提示，充分說明了政府內部監督模式的低效率性。在社會保險基金監督體制不完善的情況下，養老基金的安全令人擔憂。事實上，作為養老金的所有者和受益人，公眾有權利、有必要參與到養老金入市的社會監督中，并為入市后的養老基金的穩健運營提供建設性意見，以保障自身的合法權益。

（二）養老保險基金社會監督存在的問題。隨著國家民主政治建設的進步，信息大爆炸時代的到來，社會監督擁有了越來越強大的力量。但就養老金入市而言，這四種途徑的社會監督的實現都存在問題。

1、法律監督滯后且層次低。2015年8月23日出臺的《基本養老保險基金投資管理辦法》（下文中簡稱為《辦法》）意味著養老金入市的正式獲批。然而，該辦法的立法層級僅為行政法規，法律效力、法律層次較低，不利于法律監督的順利開展。2016年養老金入市在即，政府及相關法律制定部門仍無進一步的立法打算。按照我國的立法慣例，往往是當體制運行出現重大問題而難以為繼，或暴露明顯缺陷時，政府才趕緊出臺緊急政策挽救，往往治標不治本，缺乏未雨綢繆的抵御機制。而國外很多社會保障制度較為成熟國家的做法相對可取，出臺重大決策時，立法先行。另外，我國近年來多地社會保障基金被擠占挪用的情況已經成為公開的秘密，卻始終無相應的專門法律條文來解釋或規范這類事件，違規操作社會保障基金的行為沒有得到相應懲罰，就等于得到變相鼓勵，只會越演越烈。養老金入市后的基金管理面臨著多重風險，且沒有高層次的法律監督來保障，前景令人擔憂。

2、公眾監督有心無力。第一，公眾未被政府納入監督養老金運營管理的主體中。公眾監督需要政府的賦權，政府賦予公眾權力的最重要途徑則是立法。然而，遺憾的是，《辦法》一文中，并未提及作為養老金受益主體的公眾享有的監督權力。在接受監督方面，該辦法的第十五條僅規定國務院授權的養老基金管理機構接受受托人的監督，受托人為省級人民政府，只規定養老金入市運營接受政府監督。事實上，在養老金入市這件事上，社會監督比政府監督更為重要。首先，養老金入市目前主要由政府設立的養老基金管理機構運營，若一味強調政府監管，無異于政府身兼裁判和運動員兩職，權力沒有得到約束，不可能做到公平、合理、高效，養老金入市的運營一旦出現差錯，將是政府和公眾不可承受之痛；其次，養老金入市運營管理的是公眾的養老金，需要負責的直接對象是公眾，因此它不僅要接受政府監管部門的監督，更需要接受公眾監督。第二，公眾缺乏專業的養老金管理知識。雖然隨著近年來經濟的迅速增長，我國公眾的收入水平也在逐年增高，理財也成為人們分配收入的重要部分，但大多數人的主要理財方式仍傾向于在較為保守的儲蓄，對股票、債券、基金等缺乏必要的常識，就更不用提養老金投資涉及的通貨膨脹、投資回報率、替代率等專業知識了。在這種情況下，大多數公眾簡單地認為自己只需履行按時繳納養老保險基本費用的義務，到退休時必然就有相應數額的養老金發放。他們對養老金入市保持著置身事外的態度，平時無法、也沒有想過實現監督權力。一旦入市后的養老金出現問題時，公眾只能表示憤怒或者無奈。

3、工會未發揮應有的監督作用。在參與養老金入市監督的社會團體中，工會最具有話語權和代表性。然而，不同于歐美發達國家的強大工會力量，我國工會組織往往無法取得真正的獨立地位，在企業與員工之間發生各種勞務糾紛時表現軟弱。甚至有些工會站到企業的利益隊伍中，無法對企業中政策的制定和執行、社會福利的發放與管理起到真正的督促作用。在養老金入市的情況下，養老保險基金管理的工作內容更加復雜，涉及到與企業、政府、社會保障基金理事會、被投資方的多方交涉，工會的不作為或無法作為導致其在履行社會監督責任的失職。

4、輿論監督受到抑制。正常情況下，輿論監督的實現主要依靠新聞媒體發布評論、報道、民意測評等方式實現。在互聯網發展迅猛的現代社會，網絡成為發表言論的公共平臺，人人都可以成為記者、主播、段子手，輿論監督更能爆發出前有未有的巨大力量。養老金入市與公民的切身利益息息相關，敏感性強，消息一經傳出，就成為人們的議論熱點。然而，由于養老金的具體運營流程和情況等細節的透明度不高、部分地方政府管理機構施加行政壓力、新聞媒體缺乏可靠的相關資料來源等原因，容易造成消息封鎖或以訛傳訛的狀況。由于對實際情況缺乏了解，因而社會輿論難以了解真正問題所在，也影響到他們對養老金入市的輿論監督。

四、完善養老金入市社會監督的建議

（一）完善養老金保險基金信息公開機制。養老金的最終財產所有權歸參保者與企業所有，養老金入市的成敗與參保者的利益直接相關，因而參保者與企業對養老金保險的運營管理具有知情權。反之，作為養老金運營管理的代理人，政府有義務接受作為委托人的參保者的問責和監督。為保障參保者的知情權并提高社會監督效率，政府應盡早完善養老金保險信息公開機制，同時做好實務部門和網絡的信息開放工作。實務部門方面，政府應主動建立專門的法定咨詢機構，招聘具有高度職業素養的工作人員專職為參保者解釋養老金的運營原理、流程、狀況。網絡方面，政府則應設立專門的網站門戶，主動公開透明各種養老金管理的相關信息，開放評論功能，并及時反饋到養老金運營管理部門。

（二）為養老基金監管專門立法。西方發達國家社會保障制度的起點早、發展時間長，在社會保險基金監管方面也積累了較為先進的法制建設經驗，如美國1935年和1940年先后將聽證制度和申訴委員會制度納入社會保障的法律中；英國1961年出臺了《信托投資法》，并將其作為基本的養老保險基金的監管法律。我國到目前為止仍無任何關于社會保險基金監管的專門法律，與西方發達國家相比，顯然非常落后。養老金入市將會面臨空前的風險和挑戰，有效的法律監管是維持其良好運營的重要前提。當務之急，立法部門應果斷迅速地出臺一部專門規定基金監管的法律。這部法律內容應包括：參與監督的獨立政府部門，各級政府監督部門及人民的監督權力、監督內容和方式、懲罰措施。通過嚴格的法律規定，不但能提高公眾社會監督地位和效率，對養老金的運營管理更能直接形成嚴格的法律監督。

（三）普及財政金融知識。公眾對財政金融知識的匱乏不但有公眾自己的責任，學?；窘逃?、工會也難辭其咎。為更好地實現對入市后的養老基金運營管理的監督，從公眾自身而言，應主動積極謀求進步，學好基本理財金融知識，意識到養老金的入市與自身利益息息相關，對養老金的運營管理持續密切關注，發現不良情況時及時舉報或是給予建議。從學校基本教育而言，則應注重公民意識和維權意識的培養，激發學生主動關注和學習國家財政、社會保障等相關知識的興趣。從工會而言，則應盡到自身責任，定期為企業內參保者普及財政、投資管理知識，發動參保者自覺參與到養老基金的社會監督中。

（四）設立專門非政府的養老金監管機構。1958年創立的英國職業年金咨詢局為各國社會保障體系中的社會組織監督做出了良好榜樣。該咨詢局的做法是：核心監管體系與輔助監管體系。核心監管體系包括議會、金融服務局、聯合供款局、稅務局等機構，并專門設置了年金監管委員會來協調上述各機構間的策略、手段和信息。輔助監管體系則主要由申訴機制和仲裁機制構成，申訴機制負責反映公眾意見，仲裁機制負責仲裁年金糾紛。在監管養老金運營的具體做法上，我國可模擬英國的職業年金咨詢局結構，引入專業的審計、財政、法務、金融、管理人才及工會代表來成立專業的非政府行政權力主管的養老金監管機構，并立法予以保障。

主要參考文獻：

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［4］張敬偉.養老金入市應回歸民生邏輯［N］.上海證券報，2015.3.20.

中圖分類號：F84

文獻標識碼：A