基本公共服務均等化視域下河南省農民工隨遷子女義務教育問題研究

蔡 朔 冰

(商丘職業技術學院，河南 商丘 476000)

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基本公共服務均等化視域下河南省農民工隨遷子女義務教育問題研究

蔡 朔 冰

(商丘職業技術學院，河南 商丘 476000)

摘要：從基本公共服務均等化的角度出發，對河南省農民工隨遷子女義務教育問題出現的原因進行詳細分析，并借鑒上海浦東地區在解決農民工隨遷子女教育問題上的政策經驗，提出河南省農民工隨遷子女義務教育問題的解決策略。

關鍵詞：基本公共服務均等化；河南省農民工；隨遷子女；義務教育；對策

0引言

農民工一詞最早出現于上世紀80年代，一般用來指代進城務工的農民。所謂的隨遷子女，簡單來講，指的就是隨著父母到其工作的城市暫時居住的農民工子女[1]。九年義務教育制度具有強制性與公益性等特點，對象為全體適齡兒童與青少年。但是，在現實中，農民工隨遷子女由于戶籍制度和體制等原因，并不能像城市孩子一樣享受均等的受教育權[2]。

1基本公共服務均等化

1.1理論依據

基本公共服務均等化的理論依據主要包含：(1)公共財政理論。該理論將公共財政定義為一種適應市場經濟的財政類型，本質是政府分配，目的是對市場失效的后果進行一定的彌補與控制，手段是提供公共產品。公共財政理論始終是圍繞著市場經濟和政府發展的，但是，政府職能會隨著市場關系的改變、人們對二者關系認知的改變以及經濟發展狀況的改變而出現一些變化。(2)福利經濟學。對于福利經濟學，一般認為其屬于綜合評價經濟體系的學科，學科起點為福利觀。(3)正義論。正義論通常指的是出版于1971年的《正義論》中的觀點。該書提出的正義原則，圍繞著自由、平等與幸福三者的統籌協調展開。正義原則包括平等自由原則、機會均等原則與差別原則。

1.2衡量標準

當前，國際上對于基本公共服務均等化的衡量標準分為：(1)最低標準。最低標準一般而言就是保底，可以理解為任何地區的公民均有權享受國家提供的最低標準的基本公共服務。(2)中等標準。顧名思義，中等標準指的就是平均水準。平均標準與國家面積、經濟發展程度有關，均衡程度有所區別，適用情況也不一樣。比如英、德兩國，國土面積較小，因此取的是全國平均數。(3)最高標準。最高標準指的是全國范圍內基本服務在水平、結果方面一致、均等。結合我國的基本國情來看，我國應實行最低標準。但是，就目前來講，我國的專家學者在具體實行何種衡量標準方面尚未達成共識，意見各不相同。

1.3研究方法與工具

本文主要的研究工具為基本公共服務均等化理論，主要使用的研究方法為案例分析法。

2河南省農民工隨遷子女義務教育問題分析

20世紀90年代前，由于農民工數量不算太多，隨遷子女的義務教育問題并不十分突出，沒有引起政府和社會民眾的重視，法律法規方面也沒有對此作出明確規定。直到90年代末，我國出臺《流動兒童少年就學暫行辦法》，河南省才開始真正著手解決這個問題。這一時期政策干預主要采取的辦法是限制。從2003年開始，我國政府對于隨遷子女的教育問題才開始轉向權益保護，并出臺了較為詳細的管理辦法，從原則上要求平等對待，這是我國政府開始重視公共服務均等化的重要體現。在這個時期，河南省積極響應政府號召，也實行了一些有利于隨遷子女入學的措施。近年來，農民工數量越來越多，隨遷子女上學問題引起了社會更廣泛的關注。在這種情況下，出于權利保護以及教育公平的考慮，河南省對此方面的法律、規定進行了補充和完善。但是，目前公共服務均等化尚未完全實現，教育不公平問題仍舊十分突出，具體表現在入學機會與資源享有的不均等。

2.1現狀

2.1.1入學機會不均等

當前，河南省農民工隨遷子女入學渠道一般有兩種：一是公立學校，二是民辦學校。其中，前者是其入學的主渠道。公立學校在校舍與師資力量、辦學水平等方面，均比一般的民辦學校更具優勢[3]。但是，農民工隨遷子女入讀公立學校，需持有當地規定的證件。這樣一來，就給其入學帶來了很大不便，再加上很多農民工本身經濟條件也不太好，很多人都會選擇讓孩子入讀民辦學校。民辦學校一般在農民工聚集區，且學費便宜，學生入學相對方便。但是，這些民辦學校中有很多并沒有經過教育部門的批準，其中也不乏一些違法辦學的學校。這樣的學校教育質量得不到保障，學生安全也存在很大隱患。入學機會的不均等，使得基本公共服務均等化成為一句空談，在當前的中國并沒有真正實現。對于農民工隨遷子女義務教育問題的解決，必須重視增加他們的入學機會，推動實現機會公平。

2.1.2教育資源享有不均等

當前，隨著一系列政策的出臺，傳統的分班管理等現象已經基本消失，很多學校在學生管理方面作出了很大改進。比如，依照有關規定的要求，學校實行統一管理、統一安排的管理模式，對于農民工隨遷子女不再區別、隔離對待。但是，這些措施的實施尚未從根本上解決問題。對于隨遷子女本身來講，入讀公立學校很不適應，很難融入學校環境和氛圍，往往表現為缺乏自信[4]。另外，作為義務教育實施者的教師，在教學活動中存在區別對待農民工隨遷子女的現象，言談舉止中帶有歧視性，傷害了他們的感情。同時，部分教師在教學活動中，沒有針對農民工隨遷子女中途入學、學習環境發生改變等情況調整教學策略，照顧體諒學生，而是對他們遇到的困難視而不見，不考慮他們的接受程度。這些現象給學生的心理和學習成績造成了很大的負面影響，導致學生出現厭學和自卑心理，對其以后的生活和學習均十分不利。與上文中的機會不均等類似，在教育資源享有方面，城市孩子與農民工隨遷子女并沒有處于公平地位，不均等的情況十分嚴重。同時，也正是由于入學機會不均等，才使得教育資源享有無法實現均等化。

2.2產生原因

2.2.1現行制度的制約

當前，我國雖然已經在著手進行戶籍制改革，但是目前成效仍十分有限。我國目前依舊在實行的二元制戶籍制，導致農民工隨遷子女在起點上與城市孩子就存在很大差別。我國是個人口大國，戶籍制改革牽涉全國上下十幾億人的切身利益，必須慎之又慎。在當前戶籍制改革正處于探索實踐階段，教育資源的不均等性便體現在農民工隨遷子女的義務教育問題上。除戶籍制之外，我國當前實行的流動人口管理政策以及城鄉二元義務教育資源供給體制、義務教育財政制度等也都與農民工隨遷子女入學難有著一定的關聯。因此，我國現行的教育和社會管理制度，是制約基本公共服務均等化實現的根本因素。

2.2.2基本公共服務均等化沒有得到應有的重視

雖然河南省在2010年就制定了農民工隨遷子女的義務教育問題應對策略，要求城市公立學校實行統一管理和教學，但是，由于缺乏相應的評價與保障機制，政策執行中存在很多問題，不少學校執行不力，有的公立學校甚至存在拒絕執行的情況。同時，在入學證明方面的規定，也使得部分農民工由于無法提供就業證明辦不了子女入學手續，入學門檻仍然比較高[5]。民辦學校是農民工隨遷子女入學的重要渠道，但是，目前我國對民辦學校的管理力度不夠，導致違規辦學或教學質量差的學校大量存在。在社會管理、服務方面，我國當前存在的突出問題是政府并沒有真正將實現基本公共服務均等化作為工作重點，采取的措施執行不力，使得均等化成為一句空談，只停留在表面。

3案例分析

上海是一個經濟相對比較發達的城市，浦東新區的開發使得農民工數量進一步增多，流動人口數量進一步增長。農民工隨遷子女的義務教育就成為了一個擺在眼前的大問題，亟待解決。為了防止因此影響到當地的經濟發展和社會秩序，經過審慎的研究，當地出臺了政府“購買學位”政策。“購買學位”并不是一項單一的制度，而是一套比較完整的體系。當地政府在2007年出臺了民辦學校申報規定，鼓勵那些硬件設施和軟件設施比較完備的農民工子女學校積極申請，對資格審查合格的學校，政府與其簽訂了相關協議。這樣一來，這些學校就具備了法人資格，之后政府就可以“購買學位”。另外，該規章還針對民辦學校出臺了嚴格的管理辦法，實行“簽約制度”以及補貼制度、預算制度等，規范了民辦學校的發展秩序。在該政策推行兩年后，通過審批的專項學校有12所，能夠提供11 000多個小學“學位”。

4解決河南省農民工隨遷子女義務教育問題的建議

4.1以制度改革與創新為機會均等的保障

社會不斷發展，戶籍制度的意義和功能也出現了顯著的變化。在當前的情況下，戶籍制度已經成為了農民工隨遷子女入學的障礙之一。在這樣的情況下，戶籍制改革的呼聲越來越高。結合我國國情來講，放開戶籍將導致城市人口猛增，會給城市的秩序維持和管理工作的開展帶去很大壓力，因此，對于戶籍制應將創新作為改革的重點。就當前來講，我國應將消除城鄉戶口差異、控制戶口遷移、改革管理體制等作為工作的努力方向，完善相應的配套管理機制。

4.2以強化民辦學校管理為保障資源均等的手段

民辦學校對解決農民工隨遷子女義務教育問題有著十分積極的現實意義，發揮著巨大的作用[6]。因此，為了使農民工子女能夠享受均等的受教育權，有關部門應適當鼓勵民辦學校的發展，緩解公立學校的容納壓力。但是，考慮到民辦學校辦學水平低、設施不完善等實際情況，政府應樹立標桿，明確民辦學校的辦學要求以及設施標準，為民辦學校的健康發展指明方向。在具體實施中，政府應注重對于民辦學校提供全方位的支持，實行扶持政策，以推動其教育質量和辦學水平的提高[7]。比如，為了增強民辦學校的師資力量，政府可以實行一些獎勵或補貼政策，鼓勵大學生到民辦學校擔任志愿者，或者也可以實行公立學校與民辦學校一對一的幫扶模式，幫助其改善發展中存在的不足。

4.3以充分發揮政府功能作為保障服務均等的基礎

目前，河南省已經制定了一些政策，以解決農民工隨遷子女入學難的問題，體現了政府的態度與解決實際問題的決心[8]。政府作為適齡兒童受教育權實現的重要保障，應重視充分發揮自身功能，推動相關配套設施的完善。就河南省來講，應重視細化政策內容，在堅持原則的前提下，將實施細則進一步地詳細化、具體化，保障政策的可行性，改善實施效果。同時， 為了確保執行力，應制定和完善問責機制，實行量化考核，對地方政府提出高要求，增強基層政府的責任意識。基本公共服務均等化實現是一個相當漫長的過程，均等化的衡量標準也不一樣，雖然目前表面上看起來，情況已經有了明顯的改觀，但是實際上，農民工隨遷子女入學難的問題依舊普遍存在，實現真正意義上的義務教育均等化還有很長的路要走。而在以后的發展中，政府也要重視革新觀念和手段，在條件允許的情況下，可以通過推廣社會保障卡的模式，利用電子隨行卡等，保障適齡兒童的受教育權，盡可能地實現入學機會與資源享有的公平化，推動我國基本公共服務均等化的加速實現。

5結語

農民工作為城市建設的重要力量，為城市的發展付出了巨大的努力，推動了現代社會的城市化進程。農民工隨遷子女與城市孩子一樣，應具有享受義務教育的權利[9]。但是，目前，由于政策和體制等原因，農民工子女中有很多適齡兒童都面臨入學難的問題。該問題的存在不利于城市的穩定發展，也不符合和諧社會的構建要求。因此，在當前背景下，政府應積極努力，以體制改革為基礎，以加強民辦學校管理為輔助，推動解決農民工隨遷子女義務教育問題，確保農民工子女均等受教育權利的實現，消除體制與政策方面的障礙，為適齡兒童及青少年順利入學奠定基礎。

參考文獻：

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[9]傅晨.城市農民工隨遷子女義務教育政策及其完善：以廣東為例[J].城市觀察，2012，(3)：148—157.

責任編輯：李增華

中圖分類號：G40-052.2

文獻標志碼：A

文章編號：1674-6341(2016)01-0044-03

作者簡介：蔡朔冰(1969—)，女，河南商丘人，教授。研究方向：古代文學與應用文寫作。

收稿日期：2015-10-09

doi:10.3969/j.issn.1674-6341.2016.01.018