公共政策執行偏差及其矯正

□文/羅敏靜（廣西大學公共管理學院　廣西·南寧）

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公共政策執行偏差及其矯正

□文/羅敏靜
（廣西大學公共管理學院廣西·南寧）

［提要］ 公共政策能否有效執行受諸多因素影響，實施過程中難以避免出現偏差。公共政策執行偏差主要表現為政策執行敷衍、政策執行附加、政策執行殘缺、政策執行替代和政策執行照搬。究其原因，主要利用史密斯的過程模式理論，分別從理想化的政策、執行機構、目標群體和環境因素等方面進行分析；并根據過程模式理論，認為通過制定科學合理的公共政策、提高政策主體的執行水平與目標群體政策認同感以及建立一個良好的政策執行環境，能達到矯正公共政策執行偏差的效果。

關鍵詞：公共政策；史密斯過程模式；執行偏差；有效執行

原標題：公共政策執行偏差原因分析及其解決對策——基于史密斯過程模式視角

收錄日期：2016年5月27日

一、引言

（一）基本概念。政策執行，指公共政策被制定出來以后，得到認可并被采取，將方案付諸實踐、把政策內容轉化為實際結果的活動過程，也是政策主體為了實現政策目標所做出的行動過程。公共政策執行是一個動態的、具體的、整體的管理活動過程。政策執行在公共政策分析八個過程中處于關鍵位置，其執行的效力對整個公共管理活動乃至整個社會的影響都不容小覷。政策執行是實現公共政策目標的重要一環，是檢驗公共政策質量的準則之一，是調整、修改和完善政策的重要依據。

（二）理論基礎。分析政策執行偏差的原因，主要建立在史密斯過程模式的基礎之上。史密斯認為，在政策執行過程中的影響因素主要有四個方面：第一，理想化的政策，即一項正確的政策，包含其形式、范圍和受支持度等；第二，執行機構，指負責執行政策的單位，涉及執行機關和人員、主管領導的方式以及執行能力；第三，目標群體，也就是政策的直接影響者；第四，環境因素，包含政治、經濟、文化等方面因素。

（三）文獻回顧。國外對于公共政策執行偏差的相關研究提出了許多理論研究模型，主要有互動模型、博弈模型、綜合模型系統模型、過程模型、循環模型等。而我國對政策執行偏差的專門研究并不算多，這方面的專著也相當少，大多學者是在政策類的書籍中僅在講述政策執行時有所涉及而已。當然，期刊論文在這方面的研究雖然還算多，但是大抵上還未成熟。不少學者大都是從政策本身、政策主體和政策環境等因素去分析政策執行偏差的原因，研究視角還不夠廣泛。

二、公共政策執行偏差主要表現

公共政策執行是一項極其復雜的活動過程，在此期間有太多主觀或客觀因素的制約，使得實施過程出現許多問題，導致政策效果偏離了政策目標，政策執行出現偏差，帶來了許多不良后果。政策執行偏差主要表現在五個方面。

（一）政策執行敷衍。在執行公共政策過程中，公共政策執行者敷衍了事，只是浮于事情表面，卻不采取實際行動去解決政策問題。在別人看來，該政策執行如火如荼地進行著，宣傳得人人皆知，可實際上并沒有執行實際性的措施，難以落到實處。譬如，國務院早先年一再強調要打擊假冒偽劣產品，出臺了一些相關法律法規。但是地方政府為了當地的經濟利益，對此政策敷衍了事，甚至對當地制造假冒偽劣產品行為不聞不問，任其發展，那么日后該現象便會隨處可見，屢禁不止。這種敷衍的政策執行不僅損害了人們的利益，還嚴重影響國家經濟發展。

（二）政策執行附加。在公共政策執行過程中，有些政策執行者為了達到目的攫取個人利益，并非只是就原有政策的內容和本意去執行，還額外附加了一些原本公共政策沒有規定的和偏離政策精神的東西。他們表面高舉貫徹上級領導要求的大旗，實際卻另起爐灶，自行附加一些額外政策，推行所謂的“土政策”，比如增加審批環節、增加收費項目、增加機構成員等等。例如，我國的煙草實行專賣制，但是有些地方附加政策，對外省的煙草進入設置了關卡，以保護地方經濟利益。還有煙花爆竹的售賣，某些地方只允許售賣本地煙花爆竹廠的產品，不允許外地產品進入本地市場。政府執行者在執行公共政策過程中，趁著“便車”擅自附加一些東西，不僅直接影響了政策功能，還損害了人們的利益。

（三）政策執行殘缺。政策執行殘缺，也就是說政策執行者在執行公共政策期間，并沒有對政策的全部精神內涵和實際目標進行全面貫徹，只是有選擇性地去執行其中一些比較方便或者比較有利的環節而已。簡單地說，政策內容只有一部分被執行，其他內容被舍棄了。政策執行殘缺，致使一項公共政策得不到完完全全的貫徹，其內容就不完整，從而政策效果也會有所減弱，政策目標也得不到真正的、全面的、充分的實現。任何一項完整的公共政策內容被割據之后，該政策都會變形失真，也就失去了政策原有的意義。

（四）政策執行替代。政策執行替代，顧名思義就是原有政策被其他政策取代了。在執行過程中，執行者根據自身利益，執行著一套與上級出臺的不一樣的方案，使得原政策得不到落實。例如，新《義務教育法》規定，學校或者班級不得再有重點與非重點之分。然而，現實情況卻是，許多地方學校變著法子來設置重點班，不過就是把“重點班”這說法更換為“實驗班”罷了。政策替代比政策殘缺更為嚴重，它不僅不執行原有政策，還改變了原有的政策內容，完全曲解了本來的含義，使得一項好好的政策被改頭換面。政策替代不僅解決不了實際問題，還致使公共政策的權威有所下降。

（五）政策執行照搬。政策執行者在執行政策過程中，不結合當地實際情況有針對性地開展工作，而只是一味地照搬政策，機械性地實施，不加以靈活變通，導致政策效果減弱。具體問題具體分析，政策的有效執行依賴于各種因素和條件，所以執行任何一項政策之前，應該多加學習和思考，面對不同的地方、不同的條件，應該分別對待，不能照搬同一項政策，必須適當性地進行調整以達到政策目標。照搬式的政策執行，使原來的針對性大大降低，阻礙政策的有效實施，也浪費國家資源，并且也辦不了什么實事。

管棚灌漿施工前需進行孔口封閉，以免管棚灌漿時漿液從管棚外壁滲出，管棚灌漿采用純壓式孔口封閉灌漿法，為保證灌漿效果，可多次循環進行灌漿，直到孔口灌漿時孔內不吃漿為止；共設計有兩排管棚灌漿孔，根據施工平臺情況安排管棚施工順序，預計最大灌漿壓力為1.5MPa。注入率大的孔段應分段升壓，一般灌漿段灌漿壓力應盡快達到設計值。由于沒有進行灌漿試驗，現場實施過程中可根據漿液灌注情況調整最大灌漿壓力，以免漿液滲透到灌漿以外區域。管棚灌漿水灰比采用2：1、1：1、0.6：1三個比級。管棚灌漿漿液濃度遵循由稀到濃的原則逐級改變。變換標準為：

三、過程模式視角下公共政策執行偏差原因分析

公共政策執行過程中產生偏差的表現有許多種，其原因也是復雜多樣的。下面運用史密斯的過程模式理論來具體分析其原因，主要從政策本身、執行機構、目標群體和環境因素這四個方面展開。

（一）政策本身的科學化程度低。史密斯在其過程模式理論中提到，理想化的政策是政策得以有效執行的基礎。簡而言之，政策執行的有效性與政策自身的科學性、合理性和正確性密切關聯。如果一項科學合理的政策被政策執行者認同，被目標群體所接受，那么該政策的執行工作就容易得到順利展開；反之，政策執行者在執行過程中消極怠慢，或者該政策也得不到政策對象的擁護，那么該政策就會面臨中止。首先，政策缺乏合理性。政策方案內容沒有針對客觀事實，不合乎客觀發展規律，導致政策執行受阻；要不就是政策制定得過于抽象，令人無法理解，使得政策難以執行，甚至不可能執行。其次，政策不夠明確。政策方案面對的是社會問題，解決最實際的問題，另外政策是靠人去執行的，所以每一項內容都該明確到位。目標不明確、內容不清楚的政策只會給執行者帶來不必要的麻煩和誤會，甚至會造成政策執行的拖延。最后，政策的穩定性差。如果一項政策頻繁地改動，不停地變換細節，也會讓政策主體日漸生厭，無所適從，長期下去會導致政策執行偏差。

（二）執行機構主體存在困境

1、執行機構職責不明確。每一項政策的實現終究都是靠政策主體去執行，才能從內容變成實踐，所以執行機構主體在這一過程充當著不可替代的角色。執行者會對政策執行的效果產生直接影響。執行一項公共政策不僅僅依靠一個部門或機構，涉及到許多相關部門。但是，如果政策執行權力在各部門的分配不協調、不明確，各部門各機構就會為了本組織的利益而爭功諉過，導致政策執行思想出現分歧，甚至會產生目標的扭曲。另外，在此過程中，嚴重的可能還會出現一些明爭暗斗的局面，不利于各部門的團結，削弱機構凝聚力。再者就是，有些部門會出現隨機應付的情況，盡量推卸責任，把工作往外推，使得政策執行工作的開展難以進行。

2、執行人員素質較低。政策執行總要依靠一定工作人員，因此政策執行效果會受到執行人員素質的影響。職業素養高的執行人員會積極主動地執行政策并促使政策的落實，而素質不高、不負責任的執行人員就有可能敷衍了事，導致政策落空。所以，執行人員的素質是政策執行的主要影響因素之一。首先，有些執行人員的專業知識水平不夠高，無法準確到位地領會政策的精神內涵和實際要求。社會問題復雜多變，政策的有效實施要求執行人員必須具備扎實的理論基礎。執行人員的知識儲備不夠，就難以深刻領會政策精神，對政策整體和細節認識不清，可能會在執行過程中致使政策執行偏差；其次，執行人員道德素質不高。公共政策是為社會大眾服務的，如果一個執行人員連最基本的服務意識都沒有，在執行過程中自怨自艾，不能夠克服執行中的困難，那么有可能便會中途而廢，使得政策無法正常進行。另外，公共政策執行過程中勢必會涉及到利益問題。當地區利益與個人利益沖突之時，如果執行人員不能夠客觀公正的面對問題，而受利益所驅，那么公共政策的執行就容易出現危機，甚至偏離政策目標。

（三）目標群體的不服從態度。公共政策執行以目標群體的利益為出發點，涉及到利益分配問題，那么就意味著有一部分人的利益得不到實現，或許還需要履行相關義務，這就會促使目標群體對此做出相關反映。目標群體在政策執行過程中不服從的表現主要有三方面：第一，當公共政策與政策目標群體的利益有了沖突，目標群體就會采取不認可、不接受的態度，甚至還會產生反抗情緒，導致政策執行無法順利展開；第二，當公共政策不合理、不科學，違背法律規定時，目標群體就會拒絕接受該政策。例如，昆明出臺口罩實名制，這本身就沒有法律依據，也損害了人們的隱私權，之后在人們的抗拒中不得不終止；第三，目標群體為了躲避政策賦予的義務，為了減輕自己該承擔的責任，便會出現消極、不服從行為，還有就是不主動不積極參與到政策執行過程中去，企圖搭便車，對出現的問題采取不提出、不理會的態度，有可能致使政策執行者得不到正確的反饋信息，導致政策執行偏差。

（四）環境因素的不利影響。無論哪一項公共政策的執行，都會受到其當下的環境影響，比如政治環境、經濟環境、社會環境等。良好的環境能夠推進公共政策的執行，相反惡劣的環境可能拖延公共政策執行的進程。我國的政治制度決定了我國公共政策執行的階級性質和組織形式。國體是國家最基本的政治制度，體現了國家的階級性質，什么樣的國體就要求什么階級性質的公共政策及其執行為其服務。同時，政治體制也會決定著執行機構和組織人員的構成、執行方式等。然后，經濟狀況也制約著公共政策的執行。經濟基礎決定上層建筑。國家或地區的經濟水平不高，意味著公共政策執行的土壤不夠肥沃，就難以保證政策的政策執行。簡單的來說，經濟狀況越好，對公共政策的執行就越有利。

四、公共政策有效執行相關對策

為了解決公共政策執行過程中存在的種種問題，為了能夠保證公共政策執行工作得到有效開展和順利實現公共政策目標，就必須有針對性地采取相關措施，消除障礙因素，促使公共政策的有序實施。

（一）制定科學合理的公共政策。效力高、效果好的公共政策往往都是科學的、合理的、合法的。這就要求我們在制定政策過程中，要科學地界定問題，仔細地研究問題，深入地分析問題，經過不斷地修改和完善，才形成最終的方案，以更好地解決社會問題。首先，要保證政策的正確性。正確的政策是符合人類歷史發展規律的，是尊重客觀規律和客觀事實的，是立足于社會大眾的根本利益的。然后，政策內容要制定清晰。政策內容是執行者執行的規范之本，所以其中每一項細則都應該是具體的和明確的，并且還要是切實可行的，不能是抽象、虛無縹緲的；最后，要保證公共政策的穩定實施。一項完整的政策是貫徹解決社會問題的整個過程的，它必須是連貫的，并且不能朝令夕改，而讓執行人員無所適從。制定一項公共政策，務必實現合法化、民主化、科學化、合理化和專業化，要從根本上保證政策的質量。

（二）提高政策主體的執行水平。政策主體的專業知識水平、道德素質和執行能力直接影響政策執行的效果。首先，在政策執行之前，必須對政策執行者進行必要的專業知識的鞏固。每一位政策執行者都該熟悉該政策所涉及到的相關內容和相關理論，還要掌握大量必要的信息資源，以便在執行過程中對資源進行協調和統籌；其次，每一位政策執行者都要具備較高的道德素質水平，要樹立服務觀念，要有吃苦耐勞和堅持拼搏的精神，堅決杜絕損人利己、只顧個人利益之行為；最后，每一位政策執行主體都要通過不斷學習和不斷培訓來提高個人的執行水平。執行者除了具備較高的業務水平，還要具備協作能力、組織能力、領導能力等。

（三）提高目標群體的政策認同感。首先，要保證公共政策的高質量，必須要合乎法律規定，不能侵害民眾的合法權益，不搞“土政策”。只有在此基礎上，人們才會認同和擁護公共政策；其次，公共政策執行者要有一定的權威和約束力，不僅要保護政策目標群體的合法權益，也要嚴厲打擊和處罰那些隨意觸犯國家法律和損害集體利益的目標群體；再次，要提高政策目標群體的政治素養，我們要加強政策目標群體的思想政治教育，通過學習和引導方式不斷提高他們的主體意識、參與意識，讓他們明確自己的責任和義務；最后，要提高目標群體的參與程度，每項政策的執行都離不開目標群體，只有目標群體真正投入到了其中，才能使政策更加科學化、民主化。

（四）建立一個良好的政策執行環境。公共政策環境是政策過程中各種影響因素的綜合。良好的公共政策環境是政策有效執行的基礎條件。公共政策環境主要包括政治環境、經濟環境、文化環境和自然環境。為保證公共政策的順利并有效地執行，就要求要有一個穩定的和良好的政策環境。在政治方面，國家應該給予政策主體一個比較寬松的空間，當然也不能失去約束；在經濟方面，當然經濟條件越好就越有利于政策的有效執行，在經濟基礎過于薄弱的條件下執行公共政策其所帶來的效果肯定也好不到哪里去。在文化方面，我們要形成合理的科學的正確的政策價值觀，提高政策主體和目標群體的政策認同感和歸屬感。最后，政策執行者在執行過程中，要有統籌全局的意識，尊重客觀環境，正確處理矛盾，務必做到具體問題具體分析，并學會靈活變通，擇取最適宜的方式。

主要參考文獻：

［1］劉圣中.公共政策學［M］.武漢：武漢大學出版社（第一版），2008.

［2］陳振明.公共政策學——政策分析的理論、方法和技術［M］.北京：人民大學出版社，2011.

［3］黃順康.公共政策學［M］.北京大學出版社（第一版），2013.

中圖分類號：C93

文獻標識碼：A