國家治理現代化中的農村基層協商民主

張紅國

（中共黔南州委黨校，貴州都勻558000）

國家治理現代化中的農村基層協商民主

張紅國

（中共黔南州委黨校，貴州都勻558000）

協商民主與國家治理現代化在理論和實踐上都存在著較高的契合性，從農村基層的協商民主和鄉村治理角度來考察，具有較大的研究價值。目前，農村基層協商民主存在立法不到位、運行機制不健全、村民代表和人大代表與民意代表關系沖突等問題，應進一步通過完善立法、健全機制、構建人大代表與民意代表和諧協商的新機制等途徑實現基層治理目標。

治理現代化；協商民主；農村基層

黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”，內在地將協商民主作為一種民主治理方式與國家治理現代化緊密聯系在一起。其中，“農村基層協商民主”更為引人注目。要處理好協商民主與鄉村治理的關系，必須從鄉村特性出發，了解其復雜性與矛盾性，并從現代化維度進行認真思考和深入探究。

一、協商民主推進國家治理現代化的理論可行性

首先，協商民主能夠成為國家治理現代化的重要內容和推動力，其根本原因在于兩者具有高度契合的價值目標。就協商民主理論和國家治理現代化理論本身而言，國家治理體系和治理能力具有制度化、公平化、有序化的“三化”要求，與之對應，社會主義協商民主具有法治、善治、理治的“三治”性質，這與建立現代國家治理能力所需求的制度化、公平化、有序化要求存在一致性，從而促成了兩者價值目標的高度吻合[1]。從兩者的內在關聯性出發，實現政府和公民對社會公共生活利益最大化的共同管理是協商民主與國家治理現代化共同追求的價值目標，“其目的都是保障民眾的合法權利，促進公正、公平與正義，形成良好的社會秩序”[2]。兩者相同的價值目標，表明在全面深化改革背景下協商民主推進國家治理現代化的可行性。

其次，協商民主理論與國家治理現代化理論都是社會利益與思想文化多元化背景下人類民主政治長期發展的產物，二者均以承認社會結構多元化為前提、以達成合作共識為內在邏輯，因此，不可避免地帶有相同的結構特征。一是兩者都以多元化為重要存在前提，社會利益與思想文化的多元化是協商民主和現代國家治理存在的共同特點；二是兩者都要求推進制度建設，認為制度化建設是黨和國家維護協商民主健康發展的根本保證和國家治理的核心任務；三是兩者都強調有序參與，指出現代國家治理和協商民主的直接目標都是要針對人民參與的經濟社會重大問題形成某種穩定的秩序；四是兩者都強調公正的重要性，指出國家治理強調社會公平正義，注重維護和實現人民根本利益，迎合了協商民主要求公平對待不同利益群體合法利益的主張[3]。

第三，協商治理是新時期中國共產黨以協商民主形式擴大人民群眾有序政治參與和推進國家治理現代化的戰略選擇，反映了中國民主政治演變與發展的必然邏輯。民主是現代國家治理體系的本質特征，是區別于傳統國家治理體系的根本所在[4]。實際上，協商治理是協商民主理念在治理領域的應用以及部分國家、地區協商性的治理實踐長期發展的產物。黨的十八大以來，中共中央對“健全社會主義協商民主制度”和“推進國家治理體系和治理能力現代化”理論命題的提出以及圍繞全面深化改革總目標而作出健全和完善社會主義協商民主制度的一系列重要部署，基本概括出了當前全面深化政治體制改革和促進社會公平正義建設的主要治理模式。

二、農村基層協商民主的價值意義

（一）提升農民參與鄉村民主治理的廣度與深度

以往的村民自治中，民主選舉、民主決策、民主監督和民主管理對村民參與村莊事務都有明確規定，也改變了傳統的農村政治文化格局，但村民的知情權、參與權、決策權和監督權多被抑制和取代，即本該“由民作主”的事變成鄉村干部的“代民作主”和“為民作主”。協商民主則不同，它直接要求村民參與協商活動，就鄉村重大和重要事務進行協商，而且要求村民積極參與其中，并進行“上下、左右、前后聯動”和反復協商，這對于農民協商積極性的提高和創造性的發揮具有重要意義。

（二）推動鄉村治理由行政管治向協商共治轉變

中國地理、歷史和政治的特點決定了其治理方式的獨特性，即廣大村莊作為政治的基礎和細胞，長期以來處于某種松散、自為、自在狀態，新中國成立后，事實上村莊已經成為國家行政體制的基層組成部分。改革開放以來，廣大農村雖實現了對外開放，但村民與村干部、村與村、村與鄉鎮、鄉村與縣市等之間的關系不是變得簡單了，而是變得更為復雜化。部分農村的矛盾有所加重，群體性事件有所增加。協商民主則將不同層級，尤其是村民和村干部置于同一個平臺，有助于打通鄉村內外關系，發揮橋梁、傳導等功能，這是傳統鄉村治理難以達到的。這樣，鄉村各層級由原來的分散、等級、隔閡甚至對立變為集中、平等、溝通和協調。協商民主重在不能一人說了算，更不能由政府和干部“代民作主”，而是通過協商機制進行，這樣既可限制和抑制腐敗，又可調動各方面的積極性和創造性，還可避免決策錯誤。

（三）培育廣大農村民主、平等、合作的政治文化

梁漱溟曾指出，在中國傳統社會，“中國人原來個個都是順民，同時亦個個都是皇帝……參加團體眾人之中，不卑不亢的商量，不即不離的合作，則在他生活中素少此訓練（尤以士人生活及農人生活為然）”[5]。中國傳統社會的特點是“行政權力支配社會”，這主要體現在“權力至上”和官本位思想嚴重。“衙門深似海”形象地道出了在傳統社會中，官民地位的懸殊與官民關系的鴻溝。可以說，在農村實行村民自治，特別是協商民主在鄉村的興起，使這種狀況得到很大改變，農民可就共同關心的利益和問題進行討論、協商，既體現出參與者的平等、尊嚴，又強調參與者對議決事項的共同責任，這有利于培養村民的公共意識和合作精神，這正是現代政治文化的核心和根本所在。

三、農村基層協商民主的現實可行性

（一）物質基礎條件

中國農村的特點之一是經濟相對落后，自古以來的許多巨變都與此相關，而其難以變革也多根源于此。因為經濟既是上層建筑的基礎，又是社會發展的命脈。改革開放以來，中國廣大農村雖不能說都已富裕了，但大多數村民已經脫貧，經濟水平逐年提高，已經有可能參與包括協商民主在內的自治活動。改革開放尤其是市場經濟的發展，直接改變了傳統農村的經濟結構，也為鄉村社會注入關于現代的價值理念，這直接成為協商民主產生和發展的沃土。在此，除了村民在經濟活動中的價格協商外，還包括其決策、經營、管理和溝通能力以及作為生產與經營者的主體性、人格尊嚴等。正如馬克思指出的，“平等與自由不僅在以交換價值為基礎的交換中受到尊重，而且交換價值的交換是一切平等和自由的生產的、現實的基礎”[6]。另外，經濟發展所形成的利益關系，比如農民與農民之間，農民與村干部之間，村莊與村莊、村莊與鄉鎮之間，甚至包括鄉鎮與縣級及其城市之間，已經出現了一個復雜的經濟利益關系鏈。這就形成各式各樣的矛盾，在處理和解決因經濟問題而導致的農村利益之爭時，協商民主既能協調各方利益，又能使鄉村治理步入民主自治軌道。

（二）鄉村社會結構的變化客觀上需要協商民主這一治理模式

改革開放以來，不論是城鄉、區域、階層、職業，還是組織、家庭等都發生了巨大變化。經濟體制和社會體制改革大大加快了由農業社會向工業社會、農村社會向城市社會、傳統社會向現代社會的轉型，由此中國社會結構發生了深刻變動[7]。改革開放后，村官、農民企業家等也成為鄉村社會的復合式人物，他們在給農村帶來活力的同時，也成為特定利益群體的代表，他們中不少人成為村官，但也逐漸暴露出與社會主義不相適應的問題。為解決這一問題，將協商民主引入選舉機制，即在選舉前對村官候選人進行協商，以避免讓無德無能的人進入村領導班子。所以，客觀上要求從多層面推動鄉村治理走向協商民主機制，達到利益、權益、價值、尊嚴等的協調與平衡，以避免鄉村社會結構出現分裂甚至崩潰，危及鄉村社會的穩定與發展。

（三）實現基層民主政治的路徑要求

早在1987年黨的十三大報告中，就已提出“社會對話協商”的概念，這是對新中國成立以來“政治協商”的豐富和發展。2012年，黨的十八大報告首次提出“健全社會主義協商民主制度”，這是對“政治協商”的進一步發展，強調協商民主的制度、程序建設，也指出其廣泛性、多樣性和高效性，提出包括農村在內的廣大基層實行“民主協商”的必要性。黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，第一次強調基層協商民主的“制度化”，特別是提到了“城鄉社區治理”問題。這些有關協商民主尤其是基層協商民主的政治方向和規定，對鄉村治理具有決定性意義，是鄉村協商民主生成、發展的堅實基礎和動力源。

四、農村基層協商民主實踐面臨的現實問題

（一）農村基層協商民主缺乏明確的法律定位

黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現”。這是執政黨在指導思想上在民主形式層面對協商量民主的定位。就法律制度層面定位而言，憲法和基本法還未對基層協商民主的地位作出明確的法律定位。執政黨對協商民主在民主形式層面的定位較高，但如果在法律層面上對協商民主定位缺失，那么就會嚴重影響基層協商民主發展。

（二）農村基層協商民主發展的動力缺乏制度保障

黨的十八屆三中全會提出了要“構建程序合理、環節完整的協商民主體系”的要求，但在現行的社會治理體制下，基層干部習慣于自上而下的高效的權威型管理方式，因而存在排斥協商民主在基層治理中的實踐的潛在意識。地方政府領導在推進協商民主實踐中扮演著關鍵角色，但是僅僅依靠領導的民主意識、創新意識，會使協商民主表現出巨大的不確定性，因為只有制度才能夠保障根本性、全局性、穩定性和長期性。從目前基層協商民主的實踐看，還缺乏協商民主發展的組織制度和工作推進機制，缺乏發展協商民主的動力。

（三）民意代表與村民代表和人大代表角色之間的關系問題

基層協商民主實踐中存在著村民代表、鄉鎮人大代表與民意代表關系如何處理的問題。比如一些人大代表誤認為協商民主會削弱人大代表的權力而有抵觸情緒；一些民意代表認為人大代表是他們選舉的，理應聽從民意代表的意見。正確處理三者的關系，既關系著協商的效果，也關系協商民主的發展進程，成為基層協商民主實踐亟需解決的問題。

五、推進農村基層協商民主發展的途徑

（一）明確農村基層協商民主的法律定位

任何民主實踐形式要想獲得成功并持續發展，必須獲得合法性的基礎和可持續發展的保證，關鍵是要在相關法律乃至憲法中，對其有適當的法律定位。實踐表明，農村基層協商民主作為基層民主實踐的一種新形式，只有適當的法律定位，才能發揮出應有的政治價值和民主效能，否則，即使作為成功的典型個案，也只會曇花一現。解決農村基層協商民主的法律地位，應從頂層設計的高度出發，根據黨的十八大關于實現國家治理體系和治理能力現代化以及黨的十八屆四中全會建設社會主義法治國家的目標要求，將基層協商民主納入國家治理結構和法治建設體系之中，由立法機關根據我國國情，確定我國農村基層協商民主的法律地位。

（二）建立健全農村基層協商民主發展的規則制度與工作機制

相關制度的缺失也是影響農村基層協商民主發展的重要制約因素。要在相關法律確定協商民主法律地位的基礎上，盡快建立健全農村基層協商民主發展的規則制度與工作機制。首先，制定農村基層協商民主推進的時間表和群眾參與協商的制度平臺，促進操作流程的法制化建設。其次，建立協商民主發展的促進和保障工作機制。明確基層黨委政府貫徹落實農村基層協商民主制度的責任，改革干部績效考核辦法，把協商民主發展納入地方黨委政府和黨政官員政績考核機制，通過科層的行政系統與扁平的基層組織，推動基層協商民主發展，使基層政府逐步轉變為協商型政府。第三，建立協商過程監督公示制度。主要是防止權力對協商活動的不正當干預，把協商置于陽光之下，通過制度化設置確保協商真實公平，不斷提高協商工作的實效。

（三）探索構建人大代表與民意代表和諧協商新機制

由選民直接選舉產生的農村基層人大代表與民意代表的關系在協商實踐中表現出不和諧甚至產生對抗的主要原因有兩方面，一是農村基層人大代表候選人的提名缺乏民主協商，二是人大代表的結構性不夠合理，許多農村基層的人大代表是鄉村或社區黨政干部，普通農民群眾比例相對較少。當代表民意的行為帶有一定的政治風險和成本的時候，多數民意代表傾向選擇不作為或少作為。對于村民來說，當村民代表、人大代表給他們所能帶來的效益不如預期時，就會產生不信任感甚至不滿情緒。所以，解決這個問題的途徑就是深入推進政治體制改革。一是優化村民代表、人大代表的提名權，加大人民群眾參與提名的力度。二是優化基層人大代表的結構，提高普通群眾比例。三是在各級人大設立代表聯絡機構，完善人大代表聯系群眾制度，如人大代表和村民代表定期向選民述職制度、群眾評議人大代表和村民代表制度等。四是著力培育協商民主文化，弘揚包容理念、合作精神，提高群眾民主協商的能力。從而，改善村民代表、人大代表和民意代表的關系，推進農村基層協商民主發展，讓廣大干部群眾在實踐中掌握協商民主的理論、方式、方法，從而實現農村基層治理的目標。

[1]葉小文，張峰.協商民主與現代國家治理的高度契合[J].中央社會主義學院學報，2014（1）.

[2]李翔，許昌敏.協商民主與國家治理的內在關聯與互動建構[J].江漢論壇，2015（6）.

[3]劉俊杰.發展社會主義協商民主需要正確認識和處理的五大關系[J].中州學刊，2015（1）.

[4]俞可平.論國家治理現代化[M].北京：社會科學文獻出版社，2014：5.

[5]梁漱溟.中國文化的命運[M].北京：中信出版社，2010：36.

[6]馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯全集（第46卷）：上[M].北京：人民出版社，1979：197.

[7]陸學藝.當代中國社會結構[M].北京：社會科學文獻出版社，2012：14.

責任編輯：楊緒強

10.3969/j.issn.1009-0339.2016.04.008

D62

A

1009-0339（2016）04-0042-04

2016-06-19

張紅國，男，中共黔南州委黨校講師，研究方向為社會主義民主政治。