略論居家養老服務的監督保障機制

陳益華

(1.廣東工商職業學院；　2.廣東華南健康養老產業研究院， 廣東 肇慶 526020)

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略論居家養老服務的監督保障機制

陳益華1,2

(1.廣東工商職業學院；2.廣東華南健康養老產業研究院， 廣東 肇慶 526020)

摘要：居家養老是我國當前的主要養老模式，也是一項民生工程。為保障老年人特殊權益，為老年人提供更優質的公共服務，促進居家養老服務業健康有序運行，必須建立健全有效的社會監督保障機制。具體可從以下八大方面展開：一是全社會尊老愛老的認知機制保障；二是居家養老服務評估指標體系保障；三是建立健全居家養老服務信息系統和網絡；四是居家養老服務資金保障機制；五是搭建監督保障平臺；六是居家養老服務工作協調機制保障；七是服務隊伍與組織保障；八是落實監督保障措施。

關鍵詞：居家養老服務；民生；監督；保障；機制

當前，我國“銀發浪潮”正以不可阻擋之勢到來，其速度之快、規模之大出人預料，史無前例。若以60歲作為老齡化的標準，2014年我國老齡人口達2.03億，2026年將達3.04億，2039年將高達4億[1]；我國成為世界老齡人口最多的國家。隨著老齡化的發展以及421家庭、失獨家庭、空巢家庭和丁克家庭的增多，家庭養老功能弱化消失，我國巨大養老問題日益凸顯。社會學家郭正模認為，“9073”模式適合解決巨大養老問題，即居家養老、社區養老與機構養老人數分別占90%、7%與3%，即以居家養老為基礎，社區養老為依托，機構養老為補充。可見,居家養老是主要養老模式。因此，居家養老服務應運而生，方興未艾。

一、何為居家養老服務監督保障機制

居家養老是指以家庭為核心、以社區為依托、以專業化服務為依靠，為居住在家的老年人解決日常生活困難。居家養老服務有狹義和廣義之分，狹義的居家養老服務包括為老年人提供生活照料；廣義的居家養老服務應該包括衣食住行，而日間托老所、老年餐桌、送餐服務等既是社區服務的內容，也是機構養老服務的一種延伸，對居家養老形成支撐，從而也可視作居家養老服務的內容。狹義的居家養老服務僅指上門入戶服務，而廣義的居家養老服務包括入戶服務與戶外服務。其服務形式主要有兩種:由經過專業培訓的服務人員上門為老年人開展照料服務；在社區創辦老年人日間照顧中心，為老年人提供日托服務[2]。從層次方面來看，有基本的居家養老服務、中端居家養老服務和高端居家養老服務，政府應主導基本的居家養老服務，市場主導高端的居家養老服務，中端的則采取混合供給的形式。由于機構養老和傳統家庭養老的局限性以及老年人的心理需求，90%以上的老年人主要選擇居家養老，故居家養老服務是當前我國實現老有所養的基本途徑，居家養老服務具有廣闊的社會需求和市場前景。

居家養老服務體系主要涉及政府、居家養老服務中心(組織)和老年人。居家養老服務機制具有監督保障功能，居家養老服務監督保障機制就是以一定的運作方式把居家養老服務體系的各組成部分聯系起來，使它們協調運行而發揮作用?？梢灶A言，居家養老服務良性機制一旦建立健全起來，其意義無疑是重大的，影響也是深遠的。

二、為何要建立健全居家養老服務監督保障機制

(一)保障老年人特殊權益的需要

絕大部分老年人尤其是高齡老人，由于身體機能衰弱，部分或全部喪失了勞動能力和經濟來源，淪為社會典型的弱勢群體，被邊緣化。而參與市場經濟主體唯一動機就是最大限度的獲取利潤，因此，老年人權益就可能遭到嚴重侵犯。就像因為監管不力，食品安全事件層出不窮一樣，老年人害怕自身權益遭到侵犯，就會對居家養老服務采取謹慎觀望的態度，這將影響居家養老服務業的發展，不利于拉動內需和經濟增長。居家養老服務帶有公益性，關系社會良心與道德底線，故要堅持在保障老年人權益的前提下適當盈利的理念。

(二)提高居家養老服務質量的需要

建立健全有效的社會監督保障機制，可以促進居家養老服務組織提升服務質量，從而提高老年人生活、生命質量，推動居家養老服務業的健康有序發展，打消老年人的顧慮，使居家養老服務業這一朝陽產業做大做強，盡快成為一個新的經濟增長點。

(三)維護社會和諧的需要

沒有規矩，不成方圓。建立健全有效的居家養老服務監督保障機制可以減少甚至消除老年人與居家養老服務組織的矛盾和糾紛。依法養老，把居家養老服務納入法治軌道，使居家養老服務有法可依、執法必嚴、違法必究、有章可循，填補法律的空白，掃除制度的盲點，這也是依法治國、維護家庭和諧、代際和諧、社會和諧穩定的需要。

(四)改善民生的需要

為政之道，民生為本。居家養老服務是一項民生工程，它關系我國兩億多老人的基本人權、生活質量和晚年幸福，關系千家萬戶，關系促進就業和經濟增長，關系國家的長治久安和改革發展穩定的大局。我們黨和政府要始終堅持以民為本的原則，貫徹全心全意為人民服務的宗旨，切實建立健全有效的居家養老服務社會監督保障機制，讓老年人度過一個幸福美滿的晚年，也減輕家庭養老負擔，使年輕人全身心地投入工作，為實現中華民族偉大復興貢獻更多的力量。

(五)發揮中國特色社會主義制度優越性的需要

經過改革開放30多年的建設和發展，中國特色社會主義制度的優越性逐步顯示出來，人民生活水平不斷提高，醫療衛生條件不斷改善，人均預期壽命達到76歲，這使得中國特色社會主義制度在世界上越來越具有吸引力，我國軟實力也開始“硬”起來。居家養老服務監督保障機制的有效運作，將使老年人幸福指數大大提高，從而進一步釋放中國特色社會主義制度的優越性，乃至吸引越來越多的外國老人到我國來養老，屆時，我國將成為世界“銀發經濟”中心。

三、如何建立健全居家養老服務監督保障機制

(一)全社會尊老愛老的認知機制保障

全社會形成尊老愛老的意識，營造良好尊老愛老氛圍，是構建和諧社會的前提。全社會應當廣泛開展敬老、養老、助老宣傳教育活動，樹立尊重、關心、幫助老年人的社會風尚[3]。這對激發社會成員人人參與、自覺投入監督工作具有重要意義。

1.老年人原工作單位貫徹體現“終極關懷”的要求

老年人退休以后，原工作單位要對其進行“終極關懷”，讓老年人對原單位產生終生的歸屬感。原單位在逢年過節探望退休老人時要了解老年人生活健康狀況，將發現的問題及時向居家養老有關單位反饋，履行好監督職能，讓老年人得到更好的服務。

2.功能場所“協調群體”的需要

購物商場、醫療保健單位、文體娛樂活動場所等社交中心，應出于協調群體需要的義務，在工作期間發現居家養老服務老人出現問題和需要服務支持的，要及時主動向有關部門報告，并通過服務者服務需求協調、配合、幫助等途徑溝通與服務機構的聯系以達到服務者與被服務者供求一致的服務目的。

3.社會全體成員“老吾老以及人之老”的原理依據和行為要求

“老吾老以及人之老”是中華民族的傳統美德，在當今社會文明不斷進步的前提下，全體社會成員更應該從繼承傳統美德、弘揚社會精神文明出發，想老人之所想，急老人之所急，力所能及地為身邊或所遇到的老人提供必需的服務咨詢、行為協調和監督服務，為老年人營造一個宜居、宜行、宜求助的居家養老社會環境，進而惠及自家老人的養老需求和社會服務開展。

(二)居家養老服務評估指標體系保障

為了避免對居家養老服務機構評價的主觀隨意性，保證評估的科學性和客觀性，必須建立健全居家養老服務評估指標體系，針對老年人物質和精神需求，對居家養老服務體系中提供不同服務的各服務機構建立規范評估的標準，同時也要對老年人需求、健康狀況、經濟能力等建立相應的評估標準，以便對老年人補貼進行準入評估，形成一個完整的居家養老服務評估指標體系。發展中介性評估組織可以將政府從大量的社會事務中解脫出來，更好地發揮監督、保障、政策支持作用，提高運作效率，降低運營成本，同時更加關注老年群體，有效地避免政府失靈[4]。

(三)建立健全居家養老服務信息系統和網絡

大數據時代悄然來臨，“互聯網+養老”勢在必行，要實現醫養融合和智慧養老，為老年人提供更精準的服務，就必須把老年人的各項信息錄入電腦，為老年人建立健康檔案和個人資料數據庫。建立健全信息系統具體包括四個方面：一是社會監督平臺以及參與人員各自都需致力于監督過程有關信息的收集、整理，并將所獲取的信息及時準確地傳遞至相關人員、機構乃至力所能及地幫助涉事人員的訴求兌現，以保持市場化運作的居家養老服務業的時效性開展。二是建立層級之間的信息聯通機制，必要時甚至溝通社會監督機構與政府主管部門督導機制的信息共享，以保證上承下達，環環相扣。三是依托社區信息平臺，在社區普遍建立為老服務熱線、緊急救援系統、數字網絡系統等多種求助、服務形式，建設便捷有效的為老服務信息系統。四是機構與機構之間、自然人與自然人之間、法人與自然人之間的監督信息互通、互用，養老服務機構、法人要保持有則改之、無則加勉的健康心態，虛心接受批評意見，改正工作不足，并動態性地把整改措施、效果公告社會和當事人，以求社會的公證、公信，并把監督保障機制周而復始地良性堅持下去，確保居家養老服務的可持續性與效益的最大化。

要保證居家養老服務均等化，實現居家養老服務全覆蓋，就必須建立城鄉居家養老服務網絡，在城市社區和大部分農村鄉鎮建設綜合性居家養老服務中心等基礎性服務設施，全面推動專業化的老年醫療衛生、康復護理、文體娛樂、信息咨詢、老年教育等服務項目的開展，打造社區為老服務網絡，為老年人提供方便的全方位服務。

(四)居家養老服務資金保障機制

居家養老服務具有保障性和公益性，隨著全面小康社會的建成，基本的居家養老服務應該成為普遍的社會福利，覆蓋所有城鄉老年人。然而，由于資金的缺乏，只有少部分經濟條件好的城市老人享受到優質養老服務，在廣大落后偏僻的農村地區，基本的居家養老服務近乎一片空白，供需矛盾非常突出。為此，資金保障是居家養老服務的重中之重，也是難中之難。筆者竊以為，可以通過設立居家養老服務的專項資金，加大投入力度，提高養老金標準，加大福利彩票、慈善事業和社會捐贈的支持力度，引入社會資本，購買養老保險，以房養老等渠道，為居家養老服務提供資金保障。

(五)搭建監督保障平臺

1.加強黨對居家養老服務工作的領導

黨是中國特色社會主義事業的領導核心，老齡事業是中國特色社會主義事業的重要組成部分。要貫徹落實科學發展觀，從保民生、保增長的戰略高度，做好頂層設計，將居家養老服務納入經濟社會發展規劃和各級黨委工作的重要議事日程，要將居家養老服務工作的成效作為各級黨委政府政績考核獎懲的重要指標和官員升遷的重要依據,增強為老服務的動力,高度重視居家養老服務工作，為居家養老服務業健康有序運行提供組織保障。

2.立法機關的立法保障

第12屆全國人大常委會第14次會議修正的《中華人民共和國老年人權益保障法》是建立健全居家養老服務監督保障機制的法律依據。它是憲法中保護老年人特殊權益精神的具體體現，又是一部維護老年人特殊權益的專門法律，理應成為老年人維護自身特殊權益的有效工具。居家養老服務還有許多法律的盲點和空白，要加強立法，使居家養老服務有法可依。

3.司法機關的司法保障

司法保障是社會公平正義的底線。在司法實踐中，人民法院應當繼續堅持對涉老案件實行“優先立案、優先審理、優先執行”的“三優先”制度，落實對特困老人投訴案件實行訴訟費緩交、減交、免交制度，對較復雜、易反復的追索養老金等案件實行“回訪制度”。

4.行政機關的監督管理

各級行政機關是居家養老服務的管理部門，其主要職責是制定居家養老服務的政策法規，確立居家養老服務整體發展規劃和分步推進計劃，做好居家養老服務的經費預算、社會服務組織培育、綜合協調及有關的監管工作[2]。民政部門要健全居家養老服務的準入、退出與監管制度，指導居家養老服務機構完善管理規范、改善服務質量。對居家養老服務的質量進行檢查和監督，并委托獨立第三方對社會服務組織所提供服務的質量進行評估。通過以上措施,不斷激勵所有員工全身心地投入到為老服務工作中去,提升居家養老服務質量和服務水平,讓更多的老人得到滿意的居家養老服務。有關部門要建立完善居家養老服務業統計制度。其他各有關部門要依照職責分工對居家養老服務業實施監督管理[5]。

5.社會團體的監督保障

(1)老年人原工作單位離退休辦

老年人原工作單位離退休辦應成為一個重要的監督平臺，它對離退休老人的居家養老需求及其動態性信息掌握與提供具有不可推卸的責任，因為它對離退休老人情況了如指掌，更方便聯系，且老人退休前對單位做了很多貢獻，與原單位結下深厚情誼。因此，離退休辦應成為一個重要的監督平臺，積極開展各種監督活動，努力為離退休老人居家養老提供督導服務。

(2)居民委員會、村民委員會和依法設立的老年人組織

居民委員會、村民委員會和依法設立的老年人組織可以通過召集一些志愿者或熱心人，與原工作單位離退休辦一起牽頭，整合社會各方力量，成立一個關愛老年人協會，反映老年人需求，維護老年人合法權益，開展群眾性的社會監督工作，為老年人服務，以助力于居家養老服務活動。

(3)社會慈善機構

養老服務是社會慈善事業的重要組成部分。社會慈善機構在居家養老服務監督保障體系中有著不可或缺的作用。通過聘請專兼職、義務監督員和租用機器人的形式，分擔和配合經常性、流動性、特殊性的居家養老服務活動監督工作，確保無時空差異地有人辦事，避免流于形式主義。

(4)養老服務行業協會

要積極培育和發展養老服務行業協會，發揮好行業自律作用。

6.居家養老服務網絡等媒體監督

在信息時代條件下，居家養老服務網站應當成為重要的監督平臺。人們可以通過網絡將侵犯老年人權益的行為曝光，電視、報紙、廣播等新聞媒體也應成為監督的重要渠道，切實為居家養老服務起好監督保障作用。

(六)居家養老服務工作協調機制保障

居家養老服務工作是一項龐大復雜的系統工程，必須整合社會資源，加強協調合作，才能形成合力。當前，老齡工作已成為國家戰略，各地應成立老齡工作領導小組，本著“一切了老年人，為了一切老年人，為了老年人一切”的方針，由黨政一把手擔任組長，定期召開老齡工作聯席會議，來統籌民政、財政、衛生、工商、司法、人大、政協、社保、金融、老齡委等相關部門的工作，形成齊抓共管的聯動機制，改變互相推諉、九龍治水的局面，保證各項居家養老服務監督保障工作落到實處。

(七)服務隊伍與組織保障

要提高居家養老服務質量，保證居家養老服務的可持續性，就必須加強隊伍和組織建設。各高校要根據市場需求開設與居家養老服務相關的專業，培養專業人才，實現居家養老服務的專業化和職業化，例如要實現醫養結合需要大量的全科醫生和護理人員，這就需要醫科大學加強此類人才的培養，以滿足老年人醫養需求。

要鼓勵各類職業培訓機構和職業院校對居家養老服務人員開展職業技能培訓，考試合格者發放相應的職業資格證書，務必讓所有從業人員持證上崗。同時，加強居家養老服務人員的職業道德教育，以改善和提高服務隊伍的思想道德素質。通過逐步提高和改善居家養老服務人員的地位和待遇，可以減少人員的流動性，保證服務隊伍的穩定性。要積極培育和發展居家養老服務組織，鼓勵居家養老服務機構發展統一管理、連片輻射、連鎖經營的服務模式。

(八)落實監督保障措施

在全社會統一思想認識，搭建好監督平臺以后，就可以落實監督措施了。對居家養老服務的監督涉及到服務的各個環節，其內容主要包括服務機構及其服務人員的硬件和軟件設施配備是否達標，老年人的訴求是否真實及其行為選擇到位與否。如硬件中包括服務人員的數量和結構，是否持證上崗，檔案的建立與管理，設備的配置和老年人的家庭經濟、身體素質和健康狀況等；軟件中包括提供服務的質量、工作效率和老年人的服務訴求是否兌現等；誠然，民政、社保等政府機構職責履行是否到位，資金分配是否合理公平，是否依法行政等也理應屬于社會監督保障的基本內涵。

在監督方法上要做到“三結合”，即定員與不定員相結合、定點與不定點相結合、定期與不定期相結合。要把確定的監督人員、確定的地點、確定的日期與不確定人員、不確定地點、不確定日期結合起來，以提高監督的實效。尤其是后者帶有突襲檢查性質，服務機構及人員往往沒有時間掩飾其不足和缺點，這樣最能了解真實情況，最為給力服務與被服務雙方的溝通和整改，因而最具有廣泛的應用性。

對于督查的結果應及時向服務機構反饋，在全社會公布，并責令其制定整改措施，一段時間以后還要跟進“回訪”，避免“一陣風”、“走過場”，務必建立健全全社會監督保障的長效機制。

總之，一旦政府主導、市場運作、社會參與的社會監督保障機制建立健全起來，居家養老服務的“夕陽紅”新戲就一定能夠唱好！

參考文獻：

[1]中華人民共和國駐美利堅合眾國大使館.國家統計局:2005年末中國人口13.0756億[EB/OL].(2006-03-17)[2016-03-12].http://www.china-embassy.org/chn/gyzg/t240782.htm.

[2]陳友華.居家養老及其相關的幾個問題[J].人口學刊,2012(4):52.

[3]全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國老年人權益保障法[Z].2015-04-24.

[4]李兵水,等.我國居家養老服務保障供求關系研究[J].廣西經濟管理干部學院學報,2011(2):28.

[5]中華人民共和國民政部.國務院關于加快發展養老服務業的若干意見(國發〔2013〕35號)[EB/OL].(2013-10-23)[2016-03-12].

收稿日期：2016-03-25

基金項目：肇慶市哲學社會科學規劃項目“肇慶市老齡化人口動態預測與養老對策研究”(15YB-07)。

作者簡介：陳益華,1978年生，男，湖南邵陽人，講師，碩士，研究方向：社會保障學。

中圖分類號：C913.7

文獻標識碼：A

文章編號：1671-9743(2016)06-0045-04

On Home Care Service Supervision and Guarantee Mechanism

CHEN Yi-hua1,2

(1.GuangdongCollegeofBusinessandTechnology，Zhaoqing，Guangdong526020；2.GuangdongSouthChinaHealthyPensionIndustryResearchInstitute,Zhaoqing，Guangdong526020)

Abstract：At present,home-based care for the aged is one of our country mainly pension modes and a people’s livelihood project.For protecting the special rights and providing more high-quality public services for the elderly and promoting home endowment service industry healthy and orderly operation,we must establish and improve the effective social supervision and guarantee mechanism.Firstly,it is necessary to establish one old love the cognitive mechanism of support in the whole society.Secondly,it is necessary to establish an evaluation index system of safeguard.Thirdly,it is necessary to establish and perfect home endowment service information system and network.Fourthly,it is the pension that occupy the home service funds safeguard mechanism;Fifthly,we should set up supervision and security platform;Sixthly,it is the pension that occupy the home service coordination mechanism safeguard;Seventhly,it is service team and organization guarantee.Finally,we should take the supervision and safeguard measures.

Key words：home-based care for the aged;the people’s livelihood;supervision;guarantee;mechanism