縣級政府選擇性執行的實踐邏輯——基于文化體制改革的研究

彭　華,陳玉梅

(1.湖北工程學院 政治與法律學院 湖北 孝感 432000；2.湖北工業大學 馬克思主義學院，湖北 武漢 430065)

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縣級政府選擇性執行的實踐邏輯
——基于文化體制改革的研究

彭華1,陳玉梅2

(1.湖北工程學院 政治與法律學院 湖北 孝感 432000；2.湖北工業大學 馬克思主義學院，湖北 武漢 430065)

摘要：基于頂層設計的基層國有文藝院團改革研究發現，由于未建立對改革的經濟成本和政治風險的分擔機制，縣級政府缺乏推進文藝院團體制改革的動力，而沒有執行基層國有文藝院團轉企改制政策。改革制度設計的不完善是基層國有文藝院團改革失敗的結構性因素。改革頂層設計要形成中央和地方政府對改革的共識機制，在于建立中央對改革經濟成本分擔機制并分擔改革的社會風險，化解地方政府因改革帶來的地方性政治風險。建立對改革成本制度化的分擔機制不僅保證地方政府對改革政策的執行，也激勵地方政府進行體制機制創新。

關鍵詞：頂層設計；選擇性執行；政治風險；經濟成本

中國改革三十多年來，地方政府曾經是推動中國體制改革的主力。然而“政壇改革者斷層現象”[1]卻是現在亟待關注問題。檢視中央編譯局自2000年來舉辦的七屆中國地方政府創新獎，發現地方政府呈現出新的變化。以地方政府創新獎“政治改革”、“行政改革”、“公共服務”和“社會管理”四大類中的創新改革來看，縣級政府在“政治改革”、“行政改革”等創新改革中已漸趨于沉寂。除了第一、第四屆地方政府創新獎中以四川遂寧市公推公選鄉鎮黨委書記、鄉鎮長直選和湖北咸安的鄉鎮行政管理改革為代表的縣級政府創新改革，第五、六、七屆地方創新獎中已難覓縣級政府在政治改革與行政改革中的創新?！敖陙?，區縣和地市級政府與國家和社會協同治理相關的政府創新數量雙雙呈現出下降趨勢”[2]。三十多年來，我們對改革由最初惶恐走向期待，我們的社會對改革越來越趨向寬容，但進入新世紀后鮮見縣級政府在行政體制改革中有重大突破與創新。改革存在自上而下和自下而上兩種路徑，目前自下而上的改革漸趨于沉寂，面對越來越大的改革阻力，社會各界寄希望于頂層設計提供改革的方法與動力，“加強改革頂層設計，增強改革的系統性、整體性、協調性”[3]，“只有得到高層的支持改革才能穩步且堅決地得以實施”。[4]本文以文化體制改革頂層設計為案例，研究中央支持設計的頂層改革是否就能得以執行？換言之，頂層設計的改革在縣級政府選擇性執行或不執行的邏輯又是什么？并進一步探討，為什么縣級政府失去創新改革動力？

一、基層國有文藝院團的“假”改革

在任何國家，公共服務都是政府必須履行的基本職能。易言之，提供公共服務是國家最基本、最經常的職能之一，也是政府存在的邏輯起點之一。[5]正如恩格斯所說：“政治統治到處都是以執行某種社會職能為基礎，而且政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去。”[6]在現代文明社會，政府合法性基礎在相當程度上取決于政府對公共產品的供給能力及其滿足社會公共需求的能力。為社會提供充分的公共產品和公共服務，不僅是實行有效社會管理的基礎，也是政治穩定和社會發展的基礎。隨著新中國建立，原有的部隊文工團和部分民間演藝團體轉化或改造為國有文藝院團，承擔的公共服務職能主要是政府政策宣傳和人們對藝術文化欣賞的需求，而且社會道德教化功能在國有文藝院團中占據相當的比重。作為國有藝術表演組織，政府對藝術表演團體具有絕對的控制力和支配力，藝術生產由政府主管部門決定，財務收支、人事安排由政府統一負責，總體來說，文化藝術生產與市場沒有關聯。

隨著社會主義市場經濟體制改革進一步深入和中央提出文化強國的目標，文化的經濟屬性凸顯。文化也是生產力，文藝院團除了承擔政治宣傳功能、社會道德教化功能，還要發揮經濟功能。正是從這個意義上，中央進行了文化體制改革。為了構建現代文化服務市場體系，2011年5月中宣部、文化部下發《關于加快國有文藝院團體制改革的通知》(以下簡稱通知)，規定除有民族特色的文藝院團保留事業編制外，其他國有文藝院團在2012年底前完成轉制改企改革?；鶎訃形乃囋簣F作為地方政府進行公共文化服務的主要組織，目前，其改革進展如何？運行狀況如何？這不僅涉及到民眾對公共文化服務需求滿足，也涉及到對文化體制頂層設計改革的原則、方法與成效判斷。2014年8月，我們對湖北的A市、Y市、D縣和X區等四縣市區*基于學術慣例，本文隱去調查對象，以A市、Y市、D縣和X區替代。國有文藝院團改革與發展情況進行了實地調查。

為了推進國有文藝院團體制改革，中央給出了改革時間表和路線圖，并要求省級政府認真貫徹落實。中央推動的文化體制改革一開始就有強大的權威性，然而即使有中央強大的行政壓力，縣級政府并沒有積極響應文化體制改革，使得文化體制改革起初十分緩慢，以至于中央政府有關部門發文，責成省級黨委政府主要負責人進行督辦，并在全國通報改革進程。根據中央安排，2011年8月湖北省委、省政府主要領導到各地市州政府督辦文化體制改革。2011年12月15日中共湖北省委辦公廳以特急電文對未能如期推進文化體制改革任務的地方政府進行通報，進而構成對文藝院團改革的體制性問責壓力。

雖然有中央和省級政府的體制性問責壓力，國有文藝院團改革在縣級仍沒有真正得到執行。我們在湖北的四縣市區的國有文藝院團改革調查中發現，四縣市區政府均采取假改革方式應對中央和省級政府對國有文藝院團改革問責。其中Y市、D縣和X區成立翻牌演藝公司假改革，僅將原縣(市、區)劇團加后綴為XX演藝公司應付省政府的改革檢查。但這均是改個名稱而已，院團事業單位法人沒有注銷，也沒有完成工商注冊登記，同時院團人員事業編制也沒有核銷，人員身份沒有實現轉換。也就是說機構按照原來方式運行，財政仍按照原來渠道進行撥款。A市在上報的改革方案中也僅將劇團人員整體劃轉到公益性保護傳承機構。在改革《通知》中規定“地方戲曲、曲藝等國有文藝院團中，演出劇(曲)種屬瀕危稀有且具有重要文化遺產價值的，經批準可不再保留文藝院團建制，允許其轉為公益性的保護傳承機構，或將相關保護傳承職能連同相關人員、編制和經費轉入當地文化館、群藝館、藝術院校、藝術研究院所等機構”。事實上，A市楚劇團并不屬于“瀕危稀有”的地方戲曲，易言之，這種改革僅為應付中央和省市有關文藝院團改革的檢查。更有甚者，在改革風頭過后，Y市宣傳部以會議紀要的形式，收回下發的中央、省市有關國有文藝院團改革的文件，交由政府編制辦公室暫存。綜合上述改革實踐，此次國有文藝院團改革在我們調查的四縣市區沒有得到真正推進，從這個意義上講，國有文藝院團改革是失敗的。那么，影響縣級政府推進基層國有文藝院團改革的因素是什么？

二、改革的實踐邏輯：縣級政府推行改革的雙重困境

1.改革的經濟困境。根據《通知》要求，轉企改制后國有文藝院團必須核銷職工的事業編制，注銷事業單位法人。很顯然文藝院團改革屬于存量改革。存量改革不同于增量改革，是對既得利益的調整，改革不可能是帕累托最優。傳統的文化事業單位向企業單位轉制，必然會導致一部分人的利益受到損害。如果受損者利益不能得到補償，改革將充滿阻力。

從被改革的文藝院團來看，其受損利益主要是改革后職工退休待遇降低。調查中的四縣市區文藝院團均在改革開放后由全額撥款事業單位改為差額撥款事業單位。處于大別山革命老區的D縣由于財政困難，長期以來按照在職人員工資總額的30%進行財政撥款；X區財政按照在職人員工資總額的33%撥款；Y市財政按照劇團在職人員總額的72%的撥款；A市按照在職人員工資總額的65%撥款。雖然工資均沒有足額發放，但退休后職工將能夠獲得全額退休金。根據改革政策規定，轉制后退休金將按照企業標準發放，由于事業單位和企業退休養老保障的二元體制，實際造成了退休人員轉制前后待遇差別大，按照企業退休后其待遇將降低。雖然改革政策規定對二者待遇的差額，要求轉制后的國有文藝院團通過創作與演出的實績來進行補貼。但是這四家文藝院團均從事楚劇表演，楚劇觀眾主要集中在老年人群，其受眾人群很小。由于老年人群消費能力有限，劇團通過市場演出獲得盈利的能力較弱。在轉制為企業后，如果地方政府甩手不管，財政沒有投入，而本地文化市場又小，改制后劇團完全依靠市場沒有辦法生存，更談不上工資和待遇的保障。

文藝院團作為被改革者的利益訴求主要體現在三個方面：一是要求政府補齊歷年所欠職工的養老、醫療、工傷、生育、失業和公積金等五險一金；二是根據《通知》規定，要求地方政府“為改制劇團配備一團一場的演出場所，利用專項資金分批為縣級轉制文藝院團配備流動舞臺車、交通車，資助轉制文藝院團更新設備、改善排練和演出條件”；三是根據《通知》精神，要求給予從單位人到社會人身份轉換的補償。事實上，改革文件也承認被改革者的正當利益應該給予保障和補償。2014年國務院辦公廳《關于印發文化體制改革中經營性文化事業單位轉制為企業和進一步支持文化企業發展兩個規定的通知》中規定：“對提前離崗人員所需的基本待遇及各項社會保險費、分流人員所需經濟補償金，可從評估后的凈資產中預留或從國有產權轉讓收入中優先支付。凈資產不足的，財政部門也可以給予一次性補助?！眴栴}是院團并無資產可以支付。在我們調查的四縣市區的院團中，僅有兩家劇團有上世紀80年代建有專門劇場用于演出，如果將其賣掉，很顯然和改革中另一項規定：“地方政府要利用專項資金為轉制企業提供演出場地”相抵觸。同時，中西部縣級財政基本是吃飯財政，資金主要來源于中央和省級財政的轉移支付，無力支付改革即時成本。由于地方政府沒有能力執行中央對國有文藝劇團改革政策，院團的利益得不到保障，導致院團反對改革。因此，被改革者的正當利益訴求，成為決定改革成效的關鍵因素。

文化體制改革對文藝院團轉企改制的頂層設計不完善，改革成本沒有明確承擔者，或者說中央財政缺乏對改革成本分擔，是導致地方文藝院團改革陷入困境的根本性因素。錢從哪里來，是困擾基層文藝院團改革的關鍵。改革成本包括對支付分流人員身份轉換的經濟補償，以及累積欠發職工的公積金、養老、醫療、工傷、生育、失業等五險一金的費用。經濟困難是劇團普遍面臨的情況，自上世紀八十年代以來，劇團由全額事業單位改為差額單位，政府財政撥款還不夠基本工資，職工五險一金大多沒有足額繳納。如Y市僅養老金一項，截止2011年底共拖欠328萬多元；X區累計拖欠養老金400多萬元；D縣僅29名職工每年需要補交養老、醫療、工傷三險資金27萬元。從1993年開始繳納此三項費用算起，以《通知》規定2011年為基層文藝院團改革截止日期共18年計算，僅此項費用補交需要為486萬元。如果加上轉換身份的補償資金，改革費用粗略算來，每個劇團需要至少800萬的費用。而主要依靠中央和省級財政轉移支付的縣級財政無力承擔此項改革即時費用。國務院辦公廳《關于印發文化體制改革中經營性文化事業單位轉制為企業和進一步支持文化企業發展兩個規定的通知》中雖然規定：“對提前離崗人員所需的基本待遇及各項社會保險費、分流人員所需經濟補償金，可從評估后的凈資產中預留或從國有產權轉讓收入中優先支付。凈資產不足的，財政部門也可以給予一次性補助。”問題的關鍵是根本沒有明確規定由哪一級財政部門承擔補償責任。此文件同時規定“轉制時在職人員按國家規定計算的連續工齡，視同繳費年限，不再補繳基本養老保險費”，但我們在D縣調查時，發現D縣社保局擔心養老保險費用缺口太大，導致今后地方社保資金發放不足，縣財政局以沒有文件明確規定改革成本由哪一級財政承擔為由，拒絕從縣級財政中撥款以補齊此項養老保險費用。也就是說縣級財政拒絕承擔此項改革費用，如果沒有補償，改革成本由被改革者承擔，顯然有失公平。

進一步研究國有文藝院團改革的文本，我們發現在中央財政對改革的經濟成本缺乏分擔的情況下，為了減輕改革的阻力，在頂層設計的文化體制改革《通知》中要求：“政府購買服務或按場次補貼等方式，支持轉制文藝院團深入基層、深入群眾，培育和引導農村演藝市場。以政府采購或資助方式舉辦的政策宣傳性演出活動、重大節慶演出活動、對外文化交流、慰問演出等，在同等條件下，優先安排轉制文藝院團承辦或參演。”很顯然，國有文藝院團改革文本有違市場公平競爭。如果說建立社會主義市場經濟體制已經成為共識，文藝院團改革的目標也是建立現代文化市場體系，那么，改革制度設計就應該是面向市場建立公平競爭的機制。從改革文本看，為了解決轉制文藝院團的生存與發展，政府舉辦的公共文化活動由轉制文藝院團承辦，這其實和改制前沒有多大差別，或者是僅改變說法而已，改成政府購買公共服務?？h域文化企業本來就小，文化市場也小，如果政府對轉制文藝院團進行特殊扶持，對其他民間文藝團體(企業)來說，形成不公平的競爭，也不利于民間文藝團體的發展與壯大，這種作法不僅和文化體制改革的初衷背道而馳，也違背了市場公平競爭規律。如果說改革的目標是構建公共文化服務市場化體系，那么，改革的制度設計就應該遵循市場規律。如果說中央希望通過改革激活文化生產力，滿足人們的精神文化需求，由此獲得政績合法性，那么提供公共服務作為政府基本職責之一，中央政府應該為此支付成本。但事實上，正是中央財政的缺位阻斷了國有文藝院團改革在基層的推進。

總的來看，基于“誰家孩子誰抱走”的文化體制改革頂層設計，沒有考慮到中西部省份大多縣市普遍財政困難的事實。因為缺乏中央財政對改革成本的分擔，被改革對象得不到補償，從某種意義上說是否認這些文演院團曾經在意識形態宣傳和社會教化中所作出的貢獻。因而這種文化體制改革制度設計不僅違背了中央關于全社會共享改革與發展成果的要求，并且激化社會矛盾，誘致“上訪”等亂象影響社會穩定。

從根本上說，改革不僅涉及到事要如何做——提高公共服務效能，也涉及到人往哪里走的問題。其實最為根本的問題是改革也是利益之爭，改革的成本不能只由處于“弱勢”的被改革者承擔。地方制度改革創新，往往因為改革即時成本太大而導致失敗。作為頂層設計的改革，不僅僅只是設計制度，在改革需要付出成本時，中央財政在成本分擔中不應缺位。否則，頂層設計無法落實到改革的具體實踐中。

2.改革的地方性政治風險。改革不僅使地方政府面臨支付身份轉換補償的經濟問題，也使縣級政府面臨地方性政治性風險。從理論上講，科層制下的地方政府應該執行中央政策，但是地方政府也面臨自己的利益選擇。在政府工作考核中，“宣傳文化工作”是重要考核內容之一，也是分管文化工作領導和部門如宣傳部、文化局等單位承擔的主要責任?？h級國有文藝院團每年工作安排中承擔著大量的政策宣傳性演出(如“三萬”活動、送戲下鄉、擁軍慰問、新農村建設)和重大節日的公益性演出，這也是基層政府承擔的文化宣傳工作之一?；鶎訃形乃囋簣F作為政府推行文化工作的“一條腿”，部分政府領導和部門擔心劇團轉企改制后，政府對劇團變得不可控，會影響政府文化工作的落實，進而影響文化工作考核，這也成為部分政府職能部門反對改革的主要因素。事實上，政府對基層文藝院團改革阻礙主要還是對過去“管控”文化服務形成的路徑依賴。

最為關鍵的是中西部縣級財政普遍困難，改革后職工的利益不能完全得到補償，縣級政府擔心由此引發上訪等不穩定因素，使得有關領導在推進改革中畏縮不前。雖然說劇團目前運行困難，職工收入低，文化服務效率低，處于“不改革等死”狀態，但如果因改革引發的上訪導致社會不穩定，會招致上級政府的問責。社會穩定是縣級政府政績“一票否決”的重要內容，其問責結果往往會讓縣級政府主要領導受到免職、撤職等處分，這是縣級政府面臨的制度性政治風險。所以部分領導認為“改革等于找死”，不改革更有利于保護自己，于是拖延或暫緩改革成為地方政府的最優選擇。對于地方主政者來說，避免改革引發上訪，維護社會穩定是第一要務。縣級政府以基層國有文藝院團也就是三五十人，地方財政能夠負擔為由，或以保護文化遺產項目為名，或認為“藝術可以掙錢，但不是用來掙錢的”，反對對基層文藝院團轉企改制，拒絕推行或阻礙改革。

如果說縣級政府還面臨稅費改革前“生之者寡、食之者眾”的財政窘況，縣級政府將會主動選擇對文化事業單位進行改革，或者說卸下財政包袱。問題是縣級政府面臨的已不是當初稅費改革前的境況。對于差額撥款的只有三五十人的基層國有文藝院團來說，縣級財政本身撥款較少，并不構成較重的財政負擔。而且基層國有文藝院團沒有行政執法權，也不存在亂收費亂罰款而引發的社會問題和政治問題，不會對政府合法性與公信力造成危害。對縣級政府來說，此時的改革已經沒有了動力。當前，維穩和落實文化工作都是縣級政府的工作重心。中央政府推進文化體制改革目的在于增強文化活力并發揮文化經濟功能，而縣級政府不再需要通過“減人減支”來減輕不堪重負的財政境況，縣級政府工作重心在于保證社會穩定和文化工作落實。從這個意義上看，中央政府改革目標和縣級政府的行政目標存在差異，因而縣級政府沒有推進基層國有文藝院團體制改革的動力。

三、選擇性執行的實踐邏輯

在我國政府行政管理體系中，存在較為完備的監督與問責機制，但是為什么縣級政府能夠對中央改革政策進行選擇性執行或者說不執行？有學者基于稅費改革前對鄉鎮政府選擇性執行的觀察，得出幾種解釋，“干部崗位目標管理責任制強化了基層政府對政策的選擇性執行”[7]，“基層政府進行選擇性治理，完全是基于自身利益有選擇性地展開行政作為”[8]，“基層官員選擇性治理行為，更重要的是在政治晉升錦標賽體制中占據主動”[9]。上述論點雖然側重點不同，但其邏輯一致，以理性經濟人假說解讀基層政府在執行政策時選擇性治理的行為和策略——基層政府的選擇性執行在于保護其職位，并暗示對官員道德的評判。這顯然是以內生性的官員道德評判替代制度環境對基層政府行政選擇制約的討論。

從國有文藝院團改革的實踐看，改革成本分擔制度的缺失是導致縣級政府的選擇性執行的結構性因素。作為中央頂層設計的改革，改革存在三方相關者，即政策制度設計者、政策執行者和被改革者。我們看到作為一種制度變遷的文化體制改革存在著三方博弈，或者說這種博弈產生三組利益相關者，即中央政府、縣級政府和作為被改革對象的基層國有文藝院團。在這場改革中，中央政府希望通過文化體制改革獲得文化發展的動力和文化績效合法性。作為科層制下的縣級政府需要執行上級政府的政策，如前文分析，縣級政府和中央政府的利益并不完全一致，縣級政府還面臨因改革帶來社會穩定的問責和支付改革經濟成本的壓力。因為缺少對被改革的基層國有文藝院團及其個人的補償，縣級政府如果強行推行改革引發上訪或者其他群體性事件，將面臨上級政府考核的一票否決，這也是縣級政府面臨的政治風險。正如何增科研究指出：“近年來，區縣和地市級政府與國家和社會協同治理相關的政府創新數量雙雙呈現出下降趨勢，這或許與自上而下的維穩問責的壓力日益增大有關?！盵2]縣級政府要想在這場博弈中實現利益最大化，只有與被改革單位聯合起來結成聯盟，采取合作行動，通過合作獲得利益。即縣級政府、被改革者因為利益關聯構成利益共同體進而合謀假改革，欺騙上一級政府。對于縣級政府來說，在文化體制改革中因為沒有改革對象的上訪和支付改革即時成本，其收益是不言而喻的。如果有上級政府追責，也以改革成本無力承擔推卸責任，或者說只是暫緩改革，不會對地方政府主要領導構成一票否決影響升遷。對于被改革者來說，能夠保證利益不受損而選擇沉默。這也是基層政府對中央頂層設計的改革選擇性執行或者說不執行的邏輯。從根本上講，頂層設計的改革制度不完善是縣級政府選擇性執行的結構性因素。

因此，即使是中央頂層設計的改革，也需要建立中央對地方政府承擔的經濟成本和政治風險分擔機制。經濟成本是對被改革者支付的補償費用，政治風險是由于改革形成的社會風險，如上訪等影響社會穩定因素對地方政府構成的問責與免職等政治壓力。這種分擔機制的建立有助于保證地方政府對推進中央的頂層設計改革達成共識，也是改革得以推進的重要因素。

四、簡要討論

中國已經進行了三十多年的改革，但是中央對縣級改革的經濟成本和政治風險分擔機制仍然沒有建立起來。由于缺乏對改革成本的分擔機制，縣級政府選擇性執行中央的改革政策。進一步討論，我們發現這也制約了縣級政府改革創新的動力，地方性創新已趨于沉寂。改革需要頂層設計，但也需要地方政府探索并提供地方經驗。只有建立對改革的制度化風險分擔機制和對改革失敗的容忍機制，地方政府才有創新的空間和動力，并且地方政府創新仍將為中國改革提供經驗與動力。

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(責任編輯：胡先硯)

The Practice Logic of County Government’s Selective Execution:An Analysis of the Cultural System Reform

Peng Hua1，Chen Yumei2

(1.SchoolofPoliticsandLaw,HubeiEngineeringUniversity,Xiaogan,Hubei432000,China；2.SchoolofMarxism,HubeiUniversityofTechnology,Wuhan,Hubei430065,China)

Abstract：According to the study of the state-owned art troupes reform, it is found that the transformation of the art troupes into company has proved to be a failure, for the sharing mechanism for both economic cost and political risk failed to be established, the county government lacked the motives to promote the reform and did not carry on the relevant policies with regard to the transformation of the local art troupes into company. The imperfect design of the system reform is the structural factors of failure of the primary state-owned art troupe’s reform. In the top-level design reform there is need to form the consensus mechanism between central and local governments, which mainly lies in the establishment of the central economic cost sharing mechanism to share the social risks of the reform to dissolve the political risks for the local governments brought by the reform. The establishment of cost sharing mechanism in the reform not only ensures the implementation of local government reform policies, but also encourages its government’s innovation.

Key Words：top-level design；selective execution; political risk；economic cost

中圖分類號：G124

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4824(2016)01-0119-06

作者簡介：彭華(1973-)，男，湖北鐘祥人，湖北工程學院政治與法律學院副教授，政治學博士。

基金項目：教育部人文社科項目(12YJA810004)

收稿日期：2015-11-15

陳玉梅(1965-)，女，重慶人，湖北工業大學馬克思主義學院副教授，法學博士，碩士生導師。