依法執政必先取信于民
——論《行政程序法》對培育公民法治信念的重要作用

王婷婷 梁超偉

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依法執政必先取信于民
——論《行政程序法》對培育公民法治信念的重要作用

王婷婷 梁超偉

行政程序的合法性標準是對政府行政權力的最低要求，但我國法律的相關模糊標準以及其在公民中較低的普知度，使得政府部分行政行為蒙上了不良權力干預或金錢干預的色彩。理論界多年來提及的行政程序正當性原則，也只是在部分單行法中有所體現，且具體在司法實踐上仍存在難度。《行政程序法》的立法將有助于推動公民了解政府部門行政的具體方式、流程及時限標準等。增加公民對政府的信任度，培育公民社會的法治信念。

行政程序法；公民；法治政府；法治社會；法治信念

美國最高法院大法官福蘭克弗特認為“自由的歷史基本上是奉行程序保障的歷史”。①現代行政法治需要完善的行政程序制度。我國長期以來重實體法輕程序法的實際以及行政補償、行政救濟等切實關系到公民利益的行政行為，因為缺少相關的行政程序也引起了公民的不滿。美國學者施瓦茨認為“行政法更多的是關于程序和補救的法，而不是實體法”。②隨著我國經濟社會的發展，以及司法實踐中出現的問題，我國學者同樣認識到了行政程序制度在法治建設中的重要性。從1986年首次提出“行政程序法”的概念到現在，接近30年的時間里，制定程序法律經驗的積累已經為這項工作創造了極為成熟的條件。［1］行政程序是指行政主體行使行政權力，作出行政行為所應遵循的方式、步驟、順序和期間的總和。制定良好的行政程序是政府在公民社會里樹立法治政府形象的必經之路，也是培育公民法治信念，形成法治社會的必經之路。

一、良好的行政程序的制定應以廣大公民的參與為基礎，具體行政行為具體適用

1.良好的行政程序的制定少不了公民的參與

首先，人民代表大會制度作為我國的根本政治制度本就為人民的政治參與提供了基礎。全國人大代表作為全國人民選出來的代表，其制定的各種法律也是反映人民的意愿，但我國幅員遼闊，人口眾多，經濟、社會等各項事務繁多，3000人的全國人大代表根本不可能人人照顧好，事事考慮到，因此全國人大作為最高國家權力機關，遲遲未能設立《行政程序法》也有因可尋。如今，呼吁設立《行政程序法》的民眾越來越多，《行政程序法》列入議程也是指日可待。若全國人大設立《行政程序法》，則可能普遍適用于所有行政機關。

其次，各地方人大也應結合本地區的實際，設立地方性法規。地方人大應根據本地區當年或一定期限內地方發展的相應指標及任務并根據全國人大所設立的《行政程序法》確定與之相關的地方性法規。雖然《行政程序法》還未立法，但是許多省市都陸續開展了地方行政程序立法的實踐。③

第三，在實施具體的行政行為前，政府應該在與此行政行為相關的團體及公民的普遍參與下，制定相應的規范性文件，取得與此相關的團體及公民的同意。為破解鄰避效應，1991年，美國紐約市施行《城市設施選址標準》，執行“平等共享選址程序”，采納90%以上來自社區委員會和公眾的意見和建議，確保政府為民行政和公眾合適參與，紐約市因此成為第一個化解鄰避運動的城市。［2］這是行政程序在解決鄰避問題上的應用，并非只有具有鄰避效應的行政行為適用此種類型的公眾參與，拆遷、醫療改革等多種與民相關的行政行為及行政制度也適用，只是在具體的行政行為中，存在具體的適用差別而已。

2.良好的行政程序的制定也需要黨的領導

中國共產黨作為我國的執政黨，對我國的法制建設負有領導責任。全國人民大表大會、地方各級人民代表大會及各社會組織、團體及公民均要接受黨的領導，《行政程序法》的立法同樣需要在黨的領導下統籌、設立。

3.良好的行政程序的制定需要法學界達成共識，共同推動

法學界作為權威，對推動立法，設立符合民眾期望的《行政程序法》有重要的推動作用。同時，公民法治信念的培育也需要法學界人士的指導、溝通、協調。

制定良好的行政程序，一定是取得了絕大多數公民同意的，符合絕大多數公民意愿的，即使不符合部分公民的意愿，但也是其可以接受的。制定良好的行政程序既然是取得了公民的同意，那么一定是為其所了解的。這樣的行政程序規則既然為公民所了解，那么政府行政行為中哪些符合程序，哪些又濫用了職權、顯失公平，公民可以去監督，也就是公民掌握了一種監督政府的方法，而不會出現公民不知監督政府什么，不知如何監督政府，不會因為政府一句‘涉及國家機密不能公開’或‘符合法律規定’，就滿腹疑惑地停止自己的監督權。

二、行政程序的司法審查應在行政程序合法性標準基礎上貫徹落實行政程序正當性標準

行政程序的基本原則主要有程序法制原則、相對民主參與原則、行政效率原則、程序公平原則及行政民主原則等。［1］程序法制原則體現了行政程序的合法性標準，但行政程序正當性司法審查并非如此簡單。行政程序的正當性標準主要來源于程序公平原則。立法者通過立法加以限制政府的權力，約束政府的行政行為，保障公民的權利，立法機關所立法律已為民所接受，但當政府的行政行為違反行政程序而使其成為司法機關的審查對象時，其審查過程中則必然受到其他利益

因素及不同標準的影響。首先，政府行政行為違法，公民可以申請行政復議或起訴至法院，但均屬事后救濟，而《行政程序法》屬于事前的預防，在公民只是發現政府的行政程序違法，而政府還未做出相關行政決定的情況下，公民是否可以針對政府相關行政程序違法起訴至法院？起訴的公民是任何公民都可以還是一定是與政府此次行政行為有利益關系的公民？因此，司法機關針對《行政程序法》的具體實施需要作出相應的解釋，以便于公民在監督政府行政行為的過程中，若發現其行政程序存在問題，有渠道可以申訴。其次，行政機關必然會擁有一定的自由裁量權。程序不正當往往表現為程序自由裁量權的濫用，而程序違法往往表現為程序越權、程序錯位、程序缺失、主體不適合，等等。［3］司法機關對行政機關行政程序自由裁量權的司法性審查應貫徹正當性原則，使之不失公平正義，符合公意。

三、法治政府與公民法治信念須協同建設，以此形成法治社會的氛圍

法治政府的建設與公民法治信念的建設不存在一前一后的問題，兩者應該是協同發展的。政府是不是法治政府需要公民來確認，而公民確認法治政府的過程本身就是其法治信念培育的過程。公民的法治信念并不一定與其文化水平相關，法治信念是可以不被自己懷疑而完全確認的。法治政府的建設和公民法治信念的培育需要頂層設計和末端治理的協調配合，同時這也是法治社會氛圍形成及持續的必要條件。政府的行政行為只有遵循了被公民所接受的程序規定，其具體的行政決定才能夠被公民所接受。法治社會的最終形成是一個系統性的過程，需要各方協調配合，依照一個普遍接受的規則行事，符合意愿的公民接受最后的決定，不符合意愿的公民至少不會將最后的決定與權力的濫用聯系起來。

依法執政必先取信于民。依法執政是法治政府形成后的常態，是普遍的、穩定的狀態。法治政府的建設是與公民法治信念的培育相輔相成的，因此依法執政必先取信于民。行政程序是行政法治的保障。《行政程序法》的立法也是建設法治政府、培育公民法治信念，形成法治社會氛圍的必經之路。《行政程序法》的立法需要根據黨的領導，以人民主體地位為依托，強調公民參與的重要性，盡快實現其立法，并在其相應的實施、司法審查過程中，尊重公眾適當的參與，提高行政程序的正當性標準，提高行政效率及水平。

引文注釋

①季衛東.法律程序的意義——對中國法制建設的另一種思考［M］.北京：中國法制出版社，2004：11.

②伯納德·施瓦茨.徐炳，譯.行政法［M］.北京：群眾出版社，1986：3.

③網易新聞網.［EB/OL］.（2015-10-11）.http：// news.163.com/15/1011/1B5L604JP00014Q4P. htm l.

［1］應松年.法定行政程序實證研究［M］.北京：國家行政學院出版社，2005.

［2］化解鄰避有良方？中國環境網［EB/OL］. （2014-08-29）.

［3］江必新.行政程序正當性的司法審查［J］.中國社會科學，2012（7）.

（作者單位：中共四川省委黨校）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.16.034