低碳經濟發展背景下政府治理創新研究

吳 亮

低碳經濟發展背景下政府治理創新研究

吳 亮

發展低碳經濟是順應歷史潮流和生態環境發展的必然選擇。在當前國際經濟社會環境下，低碳經濟發展是每個國家不容逃避的責任與義務。對于我國的政治環境而言，對低碳經濟發展背景下的政府治理創新的研究顯得意義更加重大。本文將對低碳經濟發展的定義進行深度分析，在此基礎上對我國政府治理改革創新的必要性展開討論，并對創新內容和途徑進行著重研究。

低碳經濟；政府治理；創新

低碳經濟與政府管理是國家發展進程中相輔相成的重要因子。政府管理需要在低碳經濟背景下展開改革和創新，這既能提升政府管理能力的機遇和挑戰，又是實現我國低碳經濟發展理念的必經之路。由此可見，面對發展低碳經濟提出的新要求，政府管理必須在堅持這一理念的前提下，實現管理理念、管理能力、管理模式和公共政策制定及實施的全方位提升。

一、低碳經濟的定義分析

近年來，人類已經飽嘗全球氣候惡化的苦果，高溫、嚴寒、洪水、泥石流等災難不斷發生，一次次為人類發展敲響警鐘。全球氣候變暖，厄爾尼諾和拉尼娜像兩個調皮的孩子，人類面對他們束手無策，只能被動應變，卻無法主動出擊。低碳經濟發展理最早在英國2003年發表的《我們未來的能源——低碳經濟》中出現，指的是依靠技術創新和政策落實，建立溫室氣體少排放、減緩地球變暖的經濟發展模式，以保證全球氣候變暖的步伐變緩，為人類發展提供新的可持續發展的約束條件。這不僅是人類發展的重大進步，而且更是對政府管理論提出了更高的要求，是國際社會衡量國家是否對全球負責的重要標尺。

有學者認為，低碳經濟是人類經濟建設中的又一次重大進步，追求目標是實現綠色GDP增長，核心是能源技術的創新與應用，需要制度創新為低碳經濟發展提供有效措施和有利環境。因此，低碳經濟發展背景對政府管理在理念、機制、政策和方式上提出了更高的要求，迫使政府管理做出改進和提升。

二、低碳經濟背景下政府管理創新的必要性

政府管理創新是國家管理中一個常提常新的話題，而低碳經濟的發展為政府管理創新指明了方向，明確了要求。在我國當前社會階段，轉變發展方式、加快產業結構改革等戰略決策與低碳經濟發展要求具有一致性，從一定意義上說，低碳經濟發展在客觀上促進了政府管理的改革創新。

1.政府治理創新是彌補市場調節失靈的需要

自實行對外開放這一經濟政策以來，我國市場經濟一直是在國家宏觀調控下開展的市場資源自由配置，市場在資源基礎配置中起著基礎性作用。眾所周知，市場經濟本身存在自發性、無序性的弱點，尤其是當自然資源發生變化時，市場經濟的資源配置作用逐漸弱化，受到外部環境的影響，難以作出針對性調節，這是市場調節失靈的主要表現。比如煤炭價格會隨著煤礦出礦量下降而提升，但煤礦行業遭遇內部關系復雜化時，煤炭價格也會無限制上漲，這種不合理上漲就需要政府出面做出調整，維護市場秩序正常運轉。

由此可見，相對于傳統經濟而言，低碳經濟發展模式是一場史無前例的革命，需要通過制度創新和制度設計來提高能源的再生和可持續利用性，只有這樣才能把市場調節的弊端帶來的危害降到最低，化解市場主體間、市場主體與消費者之間、市場主體與生態環境間的矛盾。

2.政府治理創新是實現可持續發展的需要

可持續發展是一場不見硝煙的戰爭，不僅對資源環境利用率要求高，而且對技術實施時間要求也長，可以說是一場不會終止的持久戰。可持續發展需要不同區域在技術改革和利用的過程中不斷提升對資源的利用率，以確保區域內各項資源得到有效的循環利用。但是，我國地域廣闊，各地區經濟發展水平差距大，很難實現區域內的資源高效運用。對于經濟發展水平低的地區，資源浪費嚴重、環境污染率高等問題都嚴重阻礙了可持續發展，不利于低碳經濟的發展。這就需要對政府治理進行創新和改革，按照低碳經濟的要求，制定不同的區域發展綱要。

同時，區域間的資源共享與責任劃分以及價格體系的區域間差距等都是發展低碳經濟必須考慮的問題。因此在這種情況下，需要將政府治理創新納入低碳經濟發展考慮范圍內，調動多方力量實現低碳經濟發展以及政府管理的高效運行。

3.政府治理創新是提升政府管理職能的需要

事實上在資本主義社會中，資源配置并不是完全由市場自發調節來完成的，政府會幫助社會在技術運用、資源采集等方面做出選擇，選擇好的技術運用到市場當中。這說明，即使在所謂的自由市場環境下，政府宏觀調控也起著十分重要的作用。政府作為公共資源和經濟政策的管理和制定主體，通過稅收、預算、價格控制等手段敢于讓市場自發調節，有效避免市場自發調節帶來的危害。但政府治理行為具有多樣性、復雜性、交叉性等特點，一旦出現信息不對稱、權力過度集中等情況，政府治理便會在局部出現失靈、運轉效率低下等問題，政府政策的無效落實比市場調節失靈帶來的危害要大得多。

在低碳經濟發展背景下，亟須提升政府管理職能，避免無效政策的制定和落實，因此，政府需要通過不斷改進自身體制和管理機制從而避免出現更多更大的損失。

三、低碳經濟發展環境下政府治理創新內容

1.理念創新

作為政府治理創新的核心，理念創新包括管理理念創新和經濟發展理念創新，其中，經濟發展理念創新決定了管理理念的創新。在傳統經濟時代，政府管理把經濟增長速度作為衡量政績的主要標志。長期以來，對自然資源有效利用和實現經濟的快速增長是各地政府的主要工作目標。如今看來，把發展就是硬道理與GDP增長就是硬道理畫上等號是忽視環境代價和實際環境承載力的表現，一些地方政府過分追求經濟增長率、盲目開采資源和貪圖政績工程都是其發展理念不正確造成的。這樣的發展理念已經不符合當前低碳經濟的客觀要求，必定會給經濟的長遠發展造成不良影響。

在低碳經濟背景下，我們需要對低碳經濟發展要求進行充分理解，把低碳經濟中強調經濟、社會與生態的互為目標，作為制定一切政策的根本要求，把真正低耗能、低排放、低污染以及高產出的發展理念融合到政府管理中去，實現低碳經濟發展要求與政府經濟社會發展規劃相一致，明確低碳經濟的發展目標與舉措，這才是政府治理理念創新的關鍵。

2.制度創新

制度創新是政府治理創新的有效抓手，其需要在理念創新的指導下進行實際政策的制定與落實，包括財政制度創新、稅收制度創新、信貸制度創新等。

財政制度創新指的是把碳預算納入財政政策當中，并嚴格追蹤碳預算資源的使用及有效性。這就需要政府不僅把碳預算納入整體財政預算當中，而且還需要建立和實行行之有效的監督，以公正公開透明的原則定期對財政支出進行公布，增加碳預算的實際使用力度，以創新的財政預算和監督制度，為碳預算的落實提供保障。

而稅收制度的創新指的是采用擴大征收范圍，發揮稅收優惠以及完善稅收優惠政策的方式，鼓勵引導低碳行業進行技術更新和規模擴大，同時對非再生性、資源消耗性行業進行重稅征收，進一步細化對低碳行業的優惠政策，使低碳行業切實感受到稅收政策帶來的經濟效益，從而實現低碳經濟的發展。

信貸制度是控制投資方向的主要方式，其中對信貸貸款利率調整是信貸制度創新的主要方面。開啟綠色信貸制度目前已經在國內銀行實施，企業在發展低碳經濟的時候就能夠享受到更多的信貸政策福利。但是，我國的信貸制度創新還走在改革的路上，許多細節以及金融部門與環保部門的溝通方面仍需要改進。

3.政績考核制度創新

制定以低碳經濟為目標的政府政績考核機制是政績考核辦法的創新，是政府管理制度創新的重要組成部分，既能夠衡量政府經濟宏觀調控的科學與否，又是推動低碳經濟發展的重要途徑。只有在政績考核的干預下才能夠獲得低碳經濟發展的有效性，從而實現政績考核方式和考核制度的轉型，促進環境保護與經濟發展矛盾的解決，推動節能減排，綠色GDP的發展。

四、探索低碳經濟發展背景下政府治理新途徑

1.明確目標強基底

政府治理創新需要以發展低碳經濟為目標，并在這個目標的指導下進一步明確目標定位，強化政府職能。首先，要強化引導職能，采取多種強有力的引導方式，使低碳經濟的理念能夠深入到政府管理當中去，在重大項目引進、重要城建措施中進行統籌安排，把資源合理利用放在首位，充分發揮政府的引導作用，調動媒體等宣傳渠道，加強對低碳發展理你的傳播，全面提高人們的環保意識。其次，強化政府監督職能，政府作為管理部門可以從法律、法規、社會輿論等多個角度對生產經營活動開展監督，形成多方位立體式的監督體系，使低碳經濟能夠順利有效推進。最后，要注重提升政府的協調能力。低碳經濟的發展實際上就是新技術的運用和新能源的開發。這就需要政府在區域間、行業間切實起到協調作用，促進低碳經濟在各行各業鋪展開來，形成良性循環的上下游關系，促使由于區域、地域等產生的障礙問題得到解決。

2.完善機制抓成效

低碳經濟發展背景下的政府管理機制需要更加密切的銜接和更加妥善的調整，比如財政政策、稅收政策等的落實，就需要以完善的機制為保障，把各項政策的成效抓出水平。首先，在決策機制方面，需要在堅持走民主化的基礎上進一步提升科學性，把更多的低碳行業專家意見納入考慮范圍，確保決策方案建立在低碳經濟發展的基礎上。其次，在競爭機制方面，要把競爭機制落到實處，以競爭促發展，以發展促合理。通過設定低碳經濟發展指標等方式，鼓勵引導各區域間就低碳經濟進行合作，從而提升整個區域的低碳經濟發展水平。最后，要建立完善的綠色GDP模式，并把綠色GDP的增長納入政績考核范圍，從根本上扭轉地方政府管理者的發展理念，使綠色經濟發展理念深入人心，使低碳經濟的發展更加順利完善。

3.綜合治理促落實

低碳經濟的發展需要政府采取綜合式的管理方式保證各項政策得到有效落實。政府治理分為經濟手段、法律手段和行政手段。其中，行政手段最直接有效，當前許多涉及發展低碳經濟領域的問題，多采用行政手段解決。但是，行政手段具有一定的強制性，比如強制企業節能減排、強制企業采用低能耗低排放的先進技術，否則就要進行行政處罰。但在未來的政府治理中，要綜合運用法律、經濟等手段，把低碳經濟發展納入法律范圍內，運用經濟手段對資源流向、技術運用、設備更新進行有效把控，使各項經濟活動能夠在市場經濟和宏觀引導的雙重作用下發展低碳經濟，而一旦出現違法行為也能夠嚴格依照相關法律條文進行處罰。只有綜合運用政府管理方式，才能夠使低碳經濟發展于“無形”中，從生產方式、經營理念乃至生活方式上都堅持低碳經濟理念。

綜上，低碳經濟發展背景下的政府創新管理還有很長的路要走，需要全社會為創新的落實做出貢獻，只有這樣國家的繁榮才能與個人愿望的實現同步向前。

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（作者單位：河北大學）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.24.001