街頭官僚視角下基層執法人員的行動邏輯

谷 茵

街頭官僚視角下基層執法人員的行動邏輯

谷 茵

基層執法人員作為公共政策的直接執行者，其行動類型分為積極執行、消極執行和放棄執行。影響基層執法人員行動的原因有制度性和非制度性兩大因素，可以通過建立合理的激勵機制、強化權力規制機制、完善溝通協調機制來規范其行為。

街頭官僚；基層行政執法；行動邏輯

街頭官僚這一概念最早是由利普斯基提出的，之后他在《街頭官僚：公共服務中個人的困惑》一書中對其有了更為詳盡的解釋：街頭官僚是指處于基層，同時也是最前線的政府工作人員，他們是政府雇員中直接與民眾打交道的第一人，并且在他們工作的執行過程中具有大量的自由裁量權。典型的街頭官僚包括警察、城市管理者、公立學校的教師、社會工作者、公共福利機構的工作人員、收稅員等等。他們控制和管理著許多公共資金，他們的決策將直接影響許多公民的生活福利[1]。根據利普斯基有關街頭官僚的定義，就我國而言，街頭官僚指的是位于基層的行政執法類公務員以及一些具有基層執法性質的政府雇員。如警察、收稅員、城管、協警，還有那些在政府機關“窗口”工作的公務員。

一、街頭官僚視角下基層執法人員的行動類型

基層執法人員作為公共政策的直接執行者、對于國家政策的落實、政府形象的塑造有著重要的作用。就目前我國公共政策的過程來講，存在的突出問題就是執行不力，這與基層執法人員的行動過程有著密切的關系。

基層執法人員的行政行為大體可以分為積極執行、消極執行和放棄執行三種類型。積極執行指的是基層執法人員對待自己的工作有強烈的責任心，在公共政策的執行過程中遵循秉公執法的原則，熱情友善對待群眾。在公共服務和公共物品資源配置中把群眾利益放在首位，處理問題合法、合理、合情，表現出積極的工作狀態。使政策更符合實際需要，從而維護了公共利益，達到政策的既定目標。消極執行指的是基層執法人員雖然會對政府的政策、上級的命令保留一定的執行力度，但是會出現執行不到位的情況。其典型表現為：工作中士氣不高，敷衍塞責，做事避重就輕，好做表面文章，愛搞形式主義，缺乏責任意識。消極執行還體現在機械的照章辦事，當某些規則有違公平正義時，依然拿規則說事兒，最終損害民眾的合法權益。總之，一般情況下，基層執法人員可能更利己的而不是自動地去服務于公共利益。他們可能忙于“表面事務”，努力做那些容易處理和讓他們的績效看上去更好的工作。[2]這種執行過程中的消極現象會導致政策執行的不順暢或者停滯不前。放棄執行指的是街頭官僚實際上退離或從心理上直接退出某項工作，放棄職責。即對自己管轄范圍內的事務，采取視而不見、充耳不聞的態度，漠視群眾的訴求，推卸自身的責任等等。最常見的做法就是規避風險、逃離一線、不作為。這種棄權行為使國家的政策、上級的指令在基層無法留下。

二、影響基層執法人員行動的因素

1.制度性影響因素

（1）自由裁量權。由于公共事務和工作環境的不確定性和復雜性，隨時應對不可預知的突發狀況是基層執法人員的工作常態，要想使執法行為程序化和系統化是一件很困難的事情，因此，法律賦予他們一定的自由裁量權。但在具體的實踐過程中，某些在認知上和道德上高度不夠的基層執法人員就會運用他們手中的權力來管理他們的工作場景，進行政策執行中的再決策，從而使自己的工作變得輕松些、安全性高一些，改善自我的生存狀態。濫用自由裁量權在實踐中的表現：對本來應該查處和懲罰的私營業主和商戶不查處、不懲罰，執法完全隨個人意愿而來；某些執法人員向被執法對象索要好處或收受其賄賂；在執法過程中，對上級政策或敷衍式執行、或替代式執行或附加式執行甚或不執行。

（2）制度規則。制度規則是處理行政問題的法定準則，它滲透于官僚組織內的方方面面，成為影響街頭官僚的行為發展的一個重要變量。在民主政治發展的今天，人們的法治觀念日益增強，維護自身權利意識普遍覺醒，基層執法人員工作所面臨的風險與不確定性越來越多，有可能引起種種糾紛甚至發生群體性事件，結果可能導致批評、處分、失去晉升機會等一系列不良后果，基于這些原因，街頭官僚會選擇自我庇佑，打著照章辦事、遵守法律法規的幌子退守在安全范圍內尋求免責。因為盡管這些規章制度對街頭官僚來說是形式化的，但它所起的作用卻不能小覷，既可以作為街頭官僚的執法標準，又可以成為其避免責任追究、抵制外部壓力確保自身安全的防火墻。

（3）相關法律。通過法律的制定來規范街頭官僚的行政行為，并進一步對其執法的過程與結果產生影響是“行政執法”的應有之義。在我國，目前法律對于基層人員執法的控制仍存在著諸多問題：首先，立法的數量還沒有跟上時代的發展。盡管我們國家已經制定了一系列法律規范，但在行政程序、行政倫理方面的法律規定還是空白一片，尤其是缺少一部被證實可以比較有效規制街頭官僚行政行為的行政程序法，這使得行政領域的許多執法行為因為立法的空白，為基層執法人員濫用自由裁量權留下制度空間。其次，有些法律只做原則性的規定，非常籠統，這樣一來就會給予行政人員很大施展權力的空間。過度的行政靈活性往往使街頭官僚很容易規避法律并突破法律的限制，這就是法律的簡單所昭示的無法掌控的行政方向。

2.非制度性影響因素

（1）利益驅動。利益是人們行動的本質因素，正是對金錢、對權力等的欲望促使人們從事各種活動，利己主義傾向不僅存在于個人還存在于團體和國家方面。基層執法人員作為擁有這種社會屬性的個體，同樣有實現個人利益最大化的目的性。由于掌握著一定的公共權力，基層執法人員常常需要面對來自政策目標、服務群體利益的誘惑，一旦這種誘惑力達到一定程度，街頭官僚的行動選擇就會做出改變。有關基層執法人員執法行為引起沖突的事件時有報道，無不與利益有關。此外，街頭官僚在政策執行中，會有自身利益與政策價值目標不一致的時候，在這種情況下，一些街頭官僚會按照自己的政策偏好，改變原有的政策目標，制定出符合自身利益的執行計劃，從而使政策效果大打折扣。

（2）行政對象。街頭官僚是在工作進程中與公民零距離打交道的政府工作人員，其行動所指的對象是公民，所以行政對象的反應會影響街頭官僚的行為方式。在自由裁量權的行使上，同樣是違法問題，對執法人員示弱或表示恭敬的人可能受到口頭警告，而態度蠻橫拒不合作的則可能面臨嚴厲的懲罰。有較高需求的行政對象，他們獲得福利的機會也較大；而有著較低需求或被視為“刺頭”的行政對象，他們獲得的福利通常比較少。此外，公民的個體特征、群體狀況也影響的街頭官僚的行為選擇。比如那些社會地位較高的政策對象能得到基層執法人員更多的禮遇和尊重，而社會弱勢群體通常會被不公平的對待。有些不服執法的公民會采取非常方式迫使基層執法人員改變行動，如上訪乃至上演武力。

（3）大眾傳媒。當今社會，傳媒工具日益平民化。當執法對象認為受到不公正裁決時，訴諸媒體成為其十分方便的選擇。街頭官僚作為處在最前線的基層執法人員，工作過程中和群眾發生矛盾與沖突是在所難免的，一旦處理不當就會釀成惡性事件，被各大媒體爭先報道，形成強大的輿論壓力。這樣的案例，使街頭官僚必須認真行使被賦予的權力。此外，現在的媒體對基層執法人員的評價有一種妖魔化的傾向，為了吸引讀者的眼球，熱衷于報道行政執法中出現的糾紛和矛盾，并且缺乏深入細致的調查，給廣大公眾呈現出的是一個負面的街頭官僚形象，這種妖魔化給基層執法帶來了巨大的困擾和阻礙,極大地挫傷了街頭官僚執行政策的信心和勇氣，使其更加缺乏社會責任感、士氣低下。

三、街頭官僚視角下基層執法人員行政行為的制度規范

1.建立合理的激勵機制

首先，完善晉升制度。職務晉升是提升街頭官僚政策執行力的最顯著方式，能增加街頭官僚的歸屬感，有利于留住和吸引人才。為此，在基層執法人員的晉升上要做到公平、公正、公開，增加透明度。對有著協調溝通能力、專業協作能力等與基層執法工作相關技能的街頭官僚或工作表現突出的街頭官僚，應把這些作為晉升的加分條件，而不是一味的論資排輩。其次，構建工作激勵制度。應實行放權，即基層執法人員的上級適當放權給他們，以激發其工作的主動性。此外，注重對基層執法人員的精神激勵，培養其高尚的道德情操，提高其職業修養。第三，完善獎罰制度。合理地獎罰制度的實行能夠增強街頭官僚的工作責任感，加大其行使權力的合法性。獎勵不僅要有精神上的，也要有物質上的，重點是物質上的獎勵，讓那些秉公執法、踏實工作、敢于與困難做斗爭的基層執法人員感受到實實在在的回報。同時，獎勵也要很好地結合懲罰，對于違反了規章制度、濫用行政權力的基層執法人員，在事實確認后也一定要嚴懲不貸。此外，獎罰制度要科學、合理、公正、透明，一旦形成制度就要遵守執行，及時、嚴格地實施獎懲，不能讓它僅僅停留在形式上。

2.強化權力規制機制

（1）制定自由裁量的基準。街頭官僚擁有一定的執法“裁量自由”，但是這種“自由”應該是相對的，“自由”的幅度如果過大，裁量的方式、種類、范圍不明確，勢必會導致隨意裁量行為的發生。我國當前就存在著對自由裁量權范圍、幅度限定過于寬泛的現象，現有的法律法規沒有對自由裁量權范圍作出詳細的規定，以致“自由”過大，為執法行為的失范埋下了隱患。對此，我們首先要認識到行政自由裁量權有其存在的必要性，在這個前提下，科學界定自由裁量權的運行界線，細化自由裁量權的范圍和幅度，對于“模糊”概念以及“彈性”過大的條款應盡量使之明確化、具體化、細致化，而對于那些運用自由裁量權的行政行為，應大致歸類，根據不同類型明確給出自由裁量的幅度范圍，使其受到合理的制約，以避免基層執法人員隨意裁量的可能性。從而使基層執法人員合理使用權力，有效規避因裁量行為不當而引發影響社會穩定的不良后果。

（2）完善監督機制。監督機制的完善可以減少街頭官僚的行為偏離。①強化行政監督。要實行監督部門自上而下的垂直管理，從人事、財政安排方面的改革入手建立行政系統內部獨立的監督體系，使行政執法監督部門免受黨政機關的干擾，能夠自主開展工作，充分發揮自身作用，實現行政執法監督部門的權威性和獨立性。②加強司法監督。我國對街頭官僚的司法監督是通過審定其行政執法行為是否合法來進行的，而不審查其行政執法行為是否具有合理性。基層執法人員普遍存在的問題是自由裁量權的不當行使，只涉及合理性不涉及合法性。因此要把司法監督擴大到對不合理執法行為的監督上，賦予法院裁定街頭官僚是否合理自由裁量權的權力。③擴大公眾監督。大力開展對公眾的宣傳和教育活動，提高公民的民主監督意識和自我保護意識，拓展公眾監督的渠道，鼓勵公眾通過信訪、建議、行政訴訟等方式對政策執行進行監督。

3.完善溝通協調機制

（1）要實現同級各部門之間溝通協調制度化。目前我國基層執法部門普遍存在著職責權限不清的現象，這會導致在政策執行中出現執行空白或交叉執行的狀況，對政策執行產生不良影響。因此，具有相似職能的基層執法機關應就那些可能會交叉的職能進行溝通協調，細化各自職責，消除職責分歧。此外，同級執法部門間應加強溝通協調，這種溝通與協調在政策執行前以及政策執行過程中都要進行，并使之制度化，更好地應對政策執行過程中的復雜情況，保障政策的有效落實。

（2）優化政策信息的傳播和反饋渠道。現行的信息傳遞的下行溝通渠道過于單一，因此，應拓寬政策信息下達的渠道，使基層執法人員能充分地獲取政策信息，提高政策認知能力。比如可以通過開辦政策培訓班的方式，就某項政策對街頭官僚培訓，提高他們對該政策的認知能力，只有充分認知政策，才能更好地理解政策，從而提高自身的政策執行力，在政策執行中不致走偏。至于信息反饋渠道的優化應該從健全政策執行公開制度和建立多種信息反饋渠道兩方面入手：擴大政策執行公開的內容（政策信息、執法依據、執法結果等）并通過報紙刊載、網站查閱、媒體報道等方式予以公開，在群眾充分了解政策執行的情況后，通過聽取公眾意見的見面會、公共論壇、問卷調查等方式收集政策執行效果的信息，確保信息真實傳遞。既有利于政策執行策略的調整以及后繼政策的制定，又有利于對基層執法人員進行全面、有效的監控，確保他們在政策執行中能做到依法執行，公正執行，確保政策有效執行和貫徹。

[1]Lipsky,Michael.Street-level Bureaucracy：Dilemmas of the Individual in Public Services[M]. New York：Russell Sage Foundation,1980.

[2][美]戴維.H.羅森布魯姆，羅伯特.S.克拉夫丘克，德博拉.戈德曼.羅森布魯姆.成福，等譯.公共行政學：管理、政治和法律的途徑[M].北京，中國人民大學出版社，2002.

（作者單位：信陽師范學院政法學院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.24.030