余姚市發展新型農業經營主體的調查

■張建培

(作者系浙江省余姚市農業局局長)

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余姚市發展新型農業經營主體的調查

■張建培

培育新型農業經營主體是黨的十八大作出的決策部署，也是2015年中央一號文件提出的新課題。為培育和壯大農民專業合作社、專業大戶和家庭農場等新型農業經營主體，前段時間，市農林局組織有關人員，通過走訪、座談、問卷調查等多種形式，對全市新型農業經營主體情況進行了深入調研，現將調研情況綜述如下：

一、余姚市新型農業經營主體現狀及特點

余姚市農業經營主體起步于上世紀80年代中后期。經過30多年的培育和發展，農業經營主體呈現出快速、健康發展的良好態勢，它不僅基本上擺脫了傳統分散經營農戶的發展困境，而且呈現出組織化、規模化、科技化、品牌化、信息化等發展趨勢，并在余姚市農業提質優化、轉型升級發展中發揮了主導作用。

(一)主體構成日趨多元

根據初步統計，目前全市有各類新型農業經營主體2000余家，其中專業大戶1378家、家庭農場150家左右、農民專業合作社277家，覆蓋了農林牧副漁各業，改變了土地承包前以普通農民作為生產經營主體“一統天下”的狀況，逐步形成了以普通農戶為基礎，專業大戶、家庭農場、農民專業合作社為骨干的組織體系。同時，主體成份更加復雜多樣，從主體身份看，除普通農民外，有投資農業的企業家、農業種養能手、農村干部帶頭人、個私經營業主、基層創業大學生等；從經濟成份看，有個體工商戶、村集體經濟、獨資企業、有限公司、專業合作社等。

(二)經營模式不斷創新

全市各類農業經營主體在實踐中逐步走向聯合和合作，探索出了“合作社+農戶”、“合作社+基地+農戶”、合作社+家庭農場+基地+農戶、“龍頭企業+合作社+農戶”等多種符合余姚實際需要和產業特點的經營組織模式。隨著主體經營模式的不斷創新，為主體服務的像專業服務公司、專業服務隊、農民經紀人等經濟組織應運而生。到目前為止，全市擁有農機作業服務組織55家，病蟲害防治服務組織9家，農資供應店239家，獸藥經營和動物醫療組織19家，職業經紀人238人，馬渚、丈亭等6個鄉鎮建立農業公共服務中心。

(三)帶動能力逐步增強

各類經營主體帶動力、集聚力不斷增強，以占農戶1.7%的專業大戶經營了占總承包面積18.5%的土地；全市所有合作社入社社員5655個，聯系帶動農戶6.9萬戶，經營和聯結基地面積21.3萬畝，農機服務作業面積29.5萬畝。農民專業合作社、種養大戶、家庭農場等經營主體，在引領農民發展高效特色農業產業，實行規模化、專業化、標準化、品牌化生產經營等方面，已經凸顯出強大的帶動能力。

(四)發展環境日益優化

近年來，市委、市政府先后出臺了《關于加快發展現代農業的若干意見》、《進一步加快轉變農業發展方式促進農業轉型升級的若干政策意見》等文件，市財政每年安排1100萬元專項資金用于培育現代農業生產經營主體，還安排3000萬元資金鼓勵發展與主體培育相關的項目(如土地流轉、服務體系建設等)。農林部門對重點的農業經營主體實行“一對一”幫扶制度，其他涉農部門在項目扶持上重點支持新型農業經營主體，初步形成了確保經營主體良好運行的保障體系。

二、余姚市新型農業經營主體存在的困難和問題

通過深入調研，當前余姚市新型農業經營主體的發展和管理還面臨著不少瓶頸和難題，具體體現在以下幾方面：

(一)組織化程度低袁發展能力普遍弱

一是經營規模小。目前，全市所有專業大戶（包括家庭農場）中，經營面積在50畝以下的占71.33%，500畝以上僅占0.66%；服務性收入500萬元以上的專業合作社僅占去年統計總數的18.42%，多數合作社帶動能力有限，農民組織化程度不高，參與市場競爭的能力不強。二是運作不規范。不少農民專業合作社內部制度不健全，理事會組織結構松散，運作管理隨意性大，浙江省和寧波市示范性合作社入股社員數要求與實際相差很大，存在“拉郎配”現象；家庭農場還處于自發狀態和原始積累階段，規模普遍較小，基礎設施薄弱，生產和管理水平不高，抗御自然災害、動植物疫病、種子種苗等風險能力弱，另外家庭農場概念尚未明晰；不少經營主體與農民利益聯結不夠緊密，農產品產業鏈不長，銷售市場制約大，市場輻射面不夠大。三是服務能力弱。相當一部分合作社服務處于封閉狀態，僅僅停留在產品買賣、信息、技術服務咨詢、生產資料供應等合作社內部層面上，服務資源沒有得到充分利用。專業大戶、家庭農場等主體僅僅滿足自身需要，幾乎不具備對外服務能力。

(二)土地流轉難袁阻礙規模化進程

經營主體的規模化、集約化、機械化經營，必須以成片上規模的土地供應為前提。據調查發現，各類經營主體將“進一步強化流轉服務”列為重要政策需求。余姚市土地流轉存在以下“四難”問題：一是由于余姚市是“五山二水三分田”的特殊地形結構，姚北地區種植榨菜等經濟作物收益高，姚東姚西地區宜于種植糧食等作物，姚南山區人均耕地少且山地因生態保護而不宜開發等原因，不利于經營主體發展規模經營。二是不少農民抱著“寧可拋荒不可失業”的思想，害怕失地失權，不愿把土地流轉給經營主體經營。三是一些村由于“四至緩論”等歷史原因，二輪土地承包直接延長后，導致現有土地地塊不清，四至不明，重新確權十分困難，農戶之間矛盾時有發生，影響了現有主體的做大做強和新型主體的進入。四是土地流轉服務體系還不夠健全，土地承包和流轉糾紛仲裁機構有待于進一步完善，土地流轉有形市場尚需進一步拓展，一定程度影響到經營主體的發展壯大。

(三)籌資用地難袁扶持力度不夠大

一是資金籌措難。從事規模農業經營，往往初期一次性投入比較集中，資金需求較大，多數農業經營主體實力不強，注冊資本金較少，大部分投入無法通過資產抵押等方式獲取銀行貸款，制約其擴大生產規模和發展設施農業。據調查發現，經營主體對完善現有農業生產資金貸款授信擔保政策列為主要政策需求。二是用地落實難。據調查表明，各類農業經營主體將“解決設施用地”作為重要政策需求。各類新型經營主體在培育和壯大過程中，需要不斷地完善基礎設施，添置必須的設施設備，擴大加工、收購、儲存等場地，建設必要的辦公和管理場所，都需要用地指標。盡管省、寧波市有關文件已明確，允許農業經營主體的基礎設施用地按照不超過流轉面積的5‰使用，但在嚴格的基本農田制度保護下，實際操作過程中仍然難以落實到位。三是扶持力度不夠大。盡管余姚市出臺了扶持經營主體發展的政策措施，但扶持僅僅針對特定主體，并且扶持額度不高、受益面不廣，同時還未出臺家庭農場扶持政策。另外，一些經營主體對農產品稅收優惠、農業用電價格優惠、農產品品牌和質量安全監督也提出相應的政策需求。

(四)后續人才缺乏袁農業服務體系滯后

一是農業人力資源短缺。從總體上看，新型農業主體是農村綜合素質相對較高的群體，并有著一定的技術和經驗優勢，但這個群體年齡普遍存在“高齡化”、“低學歷”等問題。據對127個業主的隨機抽樣調查顯示，平均年齡50.9歲，大學及以上文化程度的有12人，僅占6.7%，初中及以下文化程度占68.5%；有中級職稱以上的僅占5.4%。一旦這些高素質人員退出農業行業，后繼人才是否跟上，情況并不樂觀。同時從事農業生產比較辛苦，待遇又不高，很難留住高素質人才，造成生產經營和管理人才嚴重短缺。二是農技應用水平低。由于余姚市農業、農機、水利等基層服務人員總量偏少，一些鄉鎮（街道）農技隊伍面臨青黃不接和斷檔等原因，使得經營主體對新技術、新品種和新設施的推廣應用率低。據初步調查，65%的專業合作社、專業大戶、家庭農場經常接受市、鎮農業技術人員技術指導，35%的專業合作社、專業大戶、家庭農場憑經驗搞種植養殖。三是公共服務平臺少。鄉鎮農業公共服務平臺建設覆蓋率較低，農業信息、農產品市場營銷、農業保險等服務網絡不全，致使經營主體因信息不對稱而造成損失。據調查發現，有80%的專業大戶、家庭農場、專業合作社將“農業信息和技術服務”列為重要政策需求。

三、培育新型農業經營主體的對策和建議

加快培育新型農業經營主體是發展現代農業的戰略選擇。針對當前余姚市面臨的困難和問題，結合余姚實際，就進一步培育新型農業經營主體提出如下幾方面的對策和建議：

(一)注重培育袁積極探索提檔升級路徑

培育發展新型農業經營主體在尊重農民群眾首創精神的基礎上，充分發揮政府部門行政助推作用，堅持走分類管理、提檔升級的發展路子。一是分類建檔一批。在充分調查的基礎上，每年按專業大戶、家庭農場、農民專業合作社、服務組織等四大類新型經營主體進行網上分類建檔備案，并作為享受財政政策的基本依據。二是孵化培育一批。運用孵化高新技術企業的理念，探索新型農業經營主體孵化機制。對由工商業主、大學生、職高畢業生等創業主體投身于現代農業建設且取得一定經濟效益和社會效益的，作為新型經營主體的重點孵化培育對象，實行孵化主體創業傾斜政策，使其不斷做大做強，為現代農業建設注入活力。三是示范引領一批。按照寧缺毋濫、示范引領的原則，制定和完善示范性新型經營主體具體標準，認定示范性專業大戶、家庭農場、農民專業合作社和服務性組織，為其他經營主體發展提供示范，促進經營主體提檔升級。同時，要建立健全新型經營主體的動態監測和降級退出機制，示范作用更加明顯的，積極推薦上一級的示范性新型經營主體；原認定為示范性新型經營主體的，不具備示范性的特點，直接降為分類建檔類型或退出新型經營主體范疇。

(二)構建機制袁著力破解要素瓶頸制約

促進新型農業經營主體健康發展，必須緊緊扭住資金、土地、人才等要素保障的核心問題，加大體制機制創新力度，著力破解發展進程中的制約因素，為培育新型經營主體提供堅實保障。一是在投入機制有所突破。解決投入問題是培育壯大新型經營主體的關鍵所在。但目前因承包地、農業設施等物權不能作為抵押物無法融資，需要探索新的資金投入機制。建議發揮市農信擔保公司這個政府性融資平臺優勢，努力在對農用設施、土地經營權證、林權證實行反擔保抵押等方面有所突破，為新型經營主體解決“抵押難”、“擔保難”、“貸款難”問題。二是在土地流轉上有所突破。加快推進土地流轉服務站標準化建設，提升其服務功能。充分發揮村干部“好辦事”、“好說事”的優勢，重點鼓勵引導發展以村集體組織為“媒娘”的委托流轉、反租倒包等流轉方式。進一步完善養老保險等農村社會保障制度，實行流出土地農民享受失地農民政策，切實解決土地流出農民生存的后顧之憂。認真落實經營主體生產管理房用地政策，在不破壞耕作層的前提下，允許其在流轉土地范圍內按流轉面積5‰左右比例使用土地，解決經營主體農業設施用地問題。三是在人才培養上有所突破。鼓勵引進大中專畢業生和職高生擔任新型經營主體負責人助理，增強其實際工作能力，工作業績明顯的，通過公開選拔充實到鄉鎮農技推廣隊伍中去。依托市二職校教育資源優勢，健全與完善農業職高的招生和課程設置，加快培養新型經營主體需要的農業實用人才。待條件成熟時，市農林部門像衛生、工業等單位建立衛校、技工學校一樣單獨創辦農業技術中等職業學校，為培養新型經營主體緊缺人才闖出一條新路。

(三)加強服務袁切實增強持續發展能力

當前新型經營主體培育處于起步階段，需要對主體開展多層次、全方位服務，確保經營主體走上健康可持續發展軌道。一是注重對結幫扶。實行農技農經人員“一對多”結對聯系制度，加強對新型經營主體的政策和信息、品種與技術、農機管理、土地流轉等服務，特別是對具有典型代表意義的示范性新型經營主體實行“一對一”個性化跟蹤服務，切實增強指導服務的針對性。經常地組織開展各類主體座談會、業務培訓班和外出考察活動，拓展新型農業經營主體業主視野。二是強化產銷服務。幫助新型經營體建立統一的質量標準和品牌包裝，支持新型經營主體開辟農產品進社區等服務平臺、開設QQ群和微博、建立行業協會、組建聯合社等，提升新型經營主體自我拓展市場能力。組織組建全市性新型主體的農產品專銷中心，并在每年舉辦的農博會上設立新型經營主體農產品展示展銷專場，擴大其農產品的市場占有率和對外影響力。三是發展服務組織。進一步完善公益性基層農業公共服務組織體系，拓展服務其內涵和功能。鼓勵發展以政府購買服務為形式的社會化服務組織，彌補公益性服務組織服務不足的缺陷。依托農民專業合作社互助性服務優勢，鼓勵和支持發展農機作業、農資供應、統防統治等方面的社會化服務組織，努力填補新型經營主體在發展過程中的服務空白。

(四)強化扶持袁不斷健全政策激勵機制

在新型主體發展初期離不開財政政策的引導與支持，在進一步完善農民專業合作社扶持政策的同時，研究制訂培育壯大家庭農場等新型經營主體政策，為促進其健康發展提供政策保障。一是建立認定性獎勵基金。對經認定為示范性或孵化型新型經營主體的，一次性給予一定額度的獎勵，并在用水用電、金融信貸、農業保險等方面實行優惠優先政策。同時，待條件成熟時，制定風險補助辦法，設立示范性或孵化型新型經營主體發展風險基金，切實增強其抵御自然風險能力。二是實行功能培育項目補助政策。實行示范性或孵化型新型經營主體新增項目獎勵補助制度，對農業生產設施當年度投入的，給予30%以內的額度獎勵補助；對新品種、新技術引進應用當年度投入的，按50%以內的額度進行獎勵，并在農業綜合開發、農田水利建設、土地整治等方面對新型經營主體實行傾斜政策。三是設立主體業主獎勵資金。按照新型經營主體發展的影響力、貢獻度大小，每年擇優評選“十佳”家庭農場主、“十佳”農民專業合作社長、“十佳”專業大戶和“十佳”服務組織業主，并給予一定額度的獎勵。四是出臺主體培育配套政策。對建立社會化服務組織且服務面積達到1萬畝以上的合作社或聯合社，給予一次性一定額度的獎勵，并享受多名大學生就業補助政策。對示范性或孵化型新型經營主體參加政策性農業保險的，給予保險保費50%的補助。通過村級集體經濟組織實施土地流轉且期限在5年以上的，給予村集體一定額度的獎勵，以調動村集體經濟組織的積極性。□

(作者系浙江省余姚市農業局局長)