加快上海郊區撤制鎮社區更新改造要要要新型城鎮化發展中值得重視的問題

■張浩

(作者單位院華東師范大學長江流域發展研究院)

?

加快上海郊區撤制鎮社區更新改造要要要新型城鎮化發展中值得重視的問題

■張浩

為改變郊區城鎮規模偏小、布局過于分散和服務能級低等狀況，從2000年起，上海對郊區鄉鎮行政區劃進行了調整，對部分鄉鎮的行政建制進行撤制合并。合并后行政效率大大提高是顯而易見的，但城鎮行政區劃范圍擴大后城鎮管理力量明顯不足，郊區城鎮規劃上市政基礎設施和社會服務設施配置及維護缺失也是長期存在的。我們經過調研認為，加快郊區撤制鎮社區更新改造，切實發揮其作為中心鎮或新市鎮的基本公共服務功能延伸作用，在落實上海城鄉一體化發展戰略中是至關重要的環節。

一、發展現狀

1984年前，本市郊區共有33個建制鎮、206個鄉。1999年起實行鄉改鎮，郊區行政區劃建制變成204個鎮、8個鄉。2000年起醞釀對規模小、布局分散的郊區鄉鎮進行合并，初步歸并成153個鎮、3個鄉。2000-2006年間，上海市對郊區鄉鎮進行了進一步合并調整，至2006年，全市郊區行政建制上確定106個鎮、3個鄉。至2013年，郊區穩定在108鎮、2個鄉。鄉鎮合并采取兩鎮并一鎮或三至四鎮并一鎮的方法，合并后大部分鎮的鎮域面積達80-100平方公里。撤并后的撤制鎮社區約有100個左右，主要集中在外環線以外。

通過行政區劃調整，鎮域面積擴大后，鎮政府行政管理層職數確實減少了，鎮與鎮之間產業招商惡性競爭明顯緩解了。但是，行政區劃調整與城鎮空間布局規劃調整兩者畢竟不完全是一回事，在適度輻射服務半徑范圍按行政建制鎮布局一個集建區是合適的。而在行政區劃面積大幅度擴展的情況下，還是用刻舟求劍的思維方式按行政建制鎮布局建單個城鎮集建區就不合時宜了。實踐證明，機械的、不從實際出發的城鎮空間規劃有阻加速城鄉一體化進程。郊區城鎮空間布局規劃隨鄉鎮行政區劃調整后，近100個撤制鎮社區發展情況如下：

（一）并鎮優勢

一是有利于降低行政成本。并鎮后，其行政機構、領導職數、行政人員的崗位編制明顯減少，撤制鎮集建區改社區后由居委會承擔管理職能，降低了行政成本。二是有利于資源優化配置。并鎮后，更加有利于人力、財力資源集聚利用，歸并整合撤制鎮散亂產業用地資源，集中建設中心鎮區及產業園區，為提升城鎮產業能級注入了活力。三是有利于引導農民進鎮。通過多年高起點的規劃建設，極大提升了中心鎮產業和服務能級，吸引當地農民進鎮務工經商，有利于轉移農村剩余勞動力。

（二）并鎮后伴生的矛盾

一是社區市政設施和公共服務資源嚴重老化、缺乏。因原在郊區城鎮規劃體系上打算利用行政區劃調整合并，設想對撤制鎮集建區實行減量化而擴大新鎮區。問題是新鎮區擴大了許多倍，可無法改變撤制鎮集建區固有的社會經濟形態而實現減量化。由于大部分鎮級財力維持吃飯財政，并鎮后，長期無力對這些社區的市政道路、供水電煤氣和污水垃圾處理等基礎設施加以維護，衛生院、文化活動中心等公共服務設施存量資源也破落不堪。

二是并鎮而成的中心鎮區未能擔當起全鎮域服務功能。各種資源和投入主要向中心鎮或叫新市鎮集聚，但這些中心鎮或新市鎮主要發揮了房地產或大型居住社區的開發功能，吸引了有一定實力的外來人口或中心城區人口前來購房，未能真正解決當地農民進鎮問題。中心鎮建設未能為實現全鎮域基本公共服務均等化發揮有效作用，廣大農村地區未因中心鎮大規模建設而平等享受到同質基本公共服務。

三是社區管理力量配置不到位，管理服務職能弱化。由于行政區劃合并后的行政管理力量和公共服務設施仍按原單個建制鎮標準配置，受人員編制控制，加上鎮級財力有限，導致鎮域范圍擴大的同時，管理力量鞭長莫及，全鎮域范圍的社會管理和公共服務配置不到位。例如，鎮級財力只負責這些集建區改成的社區環衛、市容、物業管理人員的人頭經費，無法滿足日益增長的管理需求。其次，設社區辦事處的窗口僅限勞動監察、就業咨詢、居民糾紛調處服務功能，如只設居委會的社區，其服務項目少得可憐，居民交個水費電費也要跑到中心鎮辦理，居民時有抱怨。

二、強化服務功能的必要性

由于當時并鎮的著眼點在于產業集聚和土地資源歸并利用等有形要素，忽視了郊區相對中心城區幅員更遼闊，需要按人口集聚狀況，合理布局市政基礎設施和公共服務設施等為人服務的城鎮功能要素。這些撤制鎮集建區原來都是在該區域經過幾十年發展逐步形成的鎮，有些還是歷史名鎮，其集建區規模在0.5－1.5平方公里不等，如浦東六灶鎮等大的撤制鎮有2－3平方公里，它們原本就擁有系統的市政道路、供水電煤氣和污水垃圾處理等基礎設施，以及衛生院、文化活動中心等公共服務設施存量資源。它們在帶動周邊發展、服務當地農村居民方面發揮了重要作用，至今集聚居住著大量居民，少則幾千，多則幾萬不等，而且還有不斷增加居住人口的趨勢。這些居住人口未能隨著不斷加大對中心鎮建設的投入而同步遷往中心鎮。這樣就形成了郊區城鎮新二元發展形態，一端是低密度不斷向外攤大餅擴張的中心鎮或叫新市鎮，因高房價而讓大部地農民無力實現進鎮夢。另一端是因低成本而集聚大量人口的撤制鎮區形成的破落不堪的社區。

這里告訴我們一個規律：一個城鎮一旦建設落地形成一定規模，再想簡單地通過規劃調整等行政命令的力量對撤制鎮社區進行乾坤大挪移是不現實的，規劃調整需要考慮復雜的動態的社會經濟因素。既然無法從空間結構上抹掉社區城鎮的存在，有必要要求我們從實際出發，順應城鄉一體化發展的趨勢，重新定位撤制鎮集建區改成的社區在全市城鎮體系中的地位和作用，修編其城鎮規劃，發揮其城鎮延伸服務功能。通過采取改革用地制度、調整并提高其建設容積率，增加市、區兩級財力轉移支付力度等措施，發揮撤制鎮集建區在落實城鄉一體化發展戰略中的作用。

三、明確功能定位和建設目標

（一）功能定位

應按照上海市“十二五”規劃提出的“實施有重點、有層次、有步驟的小城鎮發展戰略”，以及“結合人口分布狀況，優先安排與農民生產生活相關的基礎設施和環境建設”要求，在城鎮規劃體系上控制中心鎮和新市鎮建設規模，將郊區撤制鎮社區納入中心鎮或新市鎮以居住為主的功能單元，是郊區城鎮組團發展、服務社區居民及周邊村莊的重要節點。

（二）重建目標

充分利用好撤制鎮社區的現狀建設用地，按照集聚的人口規模及合理的周邊服務半徑，配置齊全的市政設施和公共服務設施，并培育一定的優勢特色產業，為農民入住社區后安居樂業提供可靠的就業機會和社會基礎。

——市政基礎設施建設方面，應按城市社區配置標準對每個撤制鎮社區街道進行更新改造，街區所有道路須安裝完備的路燈設施，所有撤制鎮社區應接通天然氣管道。按城市供水標準更換撤制鎮社區全部自來水管網，以改善供水質量。高標準建設好污水和垃圾處理設施，安排設置便捷的對外公共交通線路。加強社區美化、綠化、亮化工程建設，營造社區優美宜人的自然環境和人文環境。

——社會公共服務設施配置方面，每個撤制鎮社區應配置完備的中小學、社區衛生院、社區文化活動中心、社區事務受理中心、超市商業網點、銀行網點、公用事業服務網點、郵政網點、電信服務機構和集貿市場，以及養老設施。

——對撤制鎮社區要建立健全的社會管理機構，形成大型居住社區的管理模式。特別是將規模較大的撤制鎮社區，可考慮設置為中心鎮或新市鎮管理副中心。政府管理窗口單位應在社區設立辦事點，為社區居民群眾提供便利。配備相應的警務力量，建立相應的社會管理隊伍，強化社區社會治安綜合治理，營造社區良好的平安環境。

四、加快發展需要制度創新

（一）需要對發揮郊區撤制鎮社區服務功能和作用進一步統一認識

目前郊區城鎮發展思路上普遍存在重中心鎮、輕社區的傾向，城鎮規劃、土地利用等支持政策，以及建設資金投入主要向中心鎮集中傾斜，未將郊區撤制鎮集建區改成的社區納入統籌發展范圍。相當一個時期來，由于這些撤制鎮社區已在郊區城鎮規劃圖上消失，所以這些社區在城鎮建設環節中已是被主觀忽略、遺忘的區域。市、區和鎮三級，要在發揮郊區城鎮社區服務功能和作用上統一認識，通過對土地利用、規劃安排、財力支持等相關制度進行適當創新，加快這些社區更新改造進度，為其可持續發展注入新的活力。

（二）結合本市郊野單元規劃的編制袁啟動郊區撤制鎮改成社區的城鎮規劃修編工作

這是這些社區更新改造成功與否極其重要的因素。需要落實三項工作：一是村莊規劃中不宜每個村莊都留有集居點，其目標不是向農村要土地，而是要從城鄉一體化發展戰略出發，因地制宜地考慮利用好撤制鎮集建區改成社區已有市政基礎設施和公共服務設施的存量資源，將靠近社區的村莊集居點向社區平移。二是必須適當提高這些社區更新改造規劃的建筑容積率，須考慮規劃安排出讓一定量的商品住宅開發用地，為獲取社區市政基礎設施更新改造所需資金。三是適當留有一定的產業發展空間，為社區居民創造就業條件。

（三）創新用地制度袁盤活撤制鎮社區的存量集體建設用地

撤制鎮社區更新改造成功與否，關鍵要做好土地文章。郊區大部分撤制鎮社區的土地至今還是集體建設用地，實際上這部分集體建設用地是郊區農民幾十年積累的一筆巨大財富，有關主管部門必須按照中共十八屆三中全會《決定》的有關要求，認真履行職責對其進行確權、頒證，承認并依法保護農民的土地財產權。應徹底改變用管理城市土地的辦法對待上海郊區農村集體建設用地，隨意在規劃圖上進行劃抹、在資產關系上進行平調。上海缺少土地資源特別是生態用地稀缺是客觀事實，但這不是郊區農民的錯。由于用地制度的僵化和中心城本位主義，致使上海中心城建設不斷向外蔓延、而其土地利用效率與國際上著名大城市相比極其低下的狀況。對撤制鎮社區的更新改造須適用本市“城中村”改造政策。一是要學習借鑒北京市開展的城鄉結合部改造、廣東省開展的“三舊”改造方面實施的政策，允許撤制鎮社區的現狀集體建設用地轉成國有建設用地，不宜采用“拆三留一”辦法。二是允許撤制鎮社區的更新改造可提高建筑容積率，留出一部份土地用于商品住宅開發，所辟出的經營性土地形成“凈地”后，允許采取定向掛牌方式出讓。三是將撤制鎮社區內居民和周邊村莊農民安置房建設納入保障性住房建設計劃，采取定向掛牌方式供地。市規劃國土資源部門應當在相關用地指標上對其更新改造予以支持。

（四）加大財政扶持力度袁降低撤制鎮社區更新改造建設成本

一是社區更新改造過程中出讓的商品住宅用地，市和區獲得的出讓收入除按國家規定計提有關專項資金后剩余部分，應全部返還所在鎮政府，專款專用，用于支持社區市政基礎設施和公共服務設施的更新改造，相關社會事業建設項目融資貼息。二是社區更新改造中涉及到供水、供電、供氣和污水垃圾處理等重大市政基礎設施建設項目，市和區兩級財政要增加轉移支付和建設資金中承擔比重。

（五）充分利用市場作用袁引進大企業集團參與社區整體綜合改造開發

目前區、鎮兩級政府建設資金負債率普遍較高，無力承擔撤制鎮社區更新改造建設費用。實踐證明，僅靠政府力量對這些破舊不堪的社區進行更新改造，一方面政府財力有限，另一方面更新改造的水平檔次不高，其包容性也不夠。因此，需要積極創造較好的政策環境，鼓勵郊區鎮政府加強與大型企業集團，特別是央企、大型國企和上市公司合作，引進大企業集團參與對撤制鎮社區的全面、整體、綜合更新改造開發。同時，還可以考慮與大型企業集團設立社區更新改造基金，以緩解更新改造資金短缺的困難。

（六）創新社會管理模式袁充實管理力量

參照大型居住社區的社會管理模式，健全郊區城鎮社區社會管理機構。對于人口較少、社會管理難度不突出的社區，可通過充實居委會的力量，適當增加居委會職能來滿足社區管理的需求。對于人口集聚量大、社會管理難度較大的社區，應設立并充實社區辦事處，充分授權履行鎮政府管理職能（僅限社會管理職能）。對社區辦事處所需人員編制和經費應予以保障。

(作者單位院華東師范大學長江流域發展研究院)