論農業產業結構調整的政策性金融服務體系*

敬志紅，楊 中

(湖南農業大學經濟學院，長沙 410000)

論農業產業結構調整的政策性金融服務體系*

敬志紅，楊 中※

(湖南農業大學經濟學院，長沙 410000)

文章基于農業產業結構調整的角度對我國農村金融支持展開研究，通過回顧歷史、分析現狀總結我國農業產業結構歷經5次結構性調整。我國農業產業歷次結構性調整雖然取得較大改進及發展，但仍存在不少問題，其中農村金融服務體系存在的問題有：(1)正規金融機構不足、服務效率低下； (2)金融知識滲透性差； (3)抵押物問題； (4)非正規金融風險較大。發現農村政策性金融對產業結構調整的作用主要體現在：(1)農業產業的扶植和政策引導功能； (2)農村和農業的開發功能； (3)農村金融市場和信用體系的完善功能。提出建立健全我國農村政策性金融服務體系的主要措施有：(1)增強教育投入、增加信貸宣傳； (2)加大中小額信貸支持力度，提高融資水平； (3)應用“互聯網+”金融方式，推進金融服務體系多樣化； (4)加大土地政策改革，解決農民抵押物難問題。

農業產業結構調整 金融支持 農村政策性金融 金融服務體系

0 引言

農業產業結構調整，既是一個歷史性話題，也是一項現實任務，調整合理與否關系到“三農”事業的興衰。農業產業結構調整，是指通過對構成農業產業的內部生產結構、產品結構和區域結構等方面的調整，實現農產品的投入產出與市場需求相協調的過程。農業產業結構調整的目的在于改變過去盲目生產的狀況，合理開發農業資源，提高農業產業的質量和效益，增加農民收入，從而提高我國農產品質量水平和國際競爭力，維持農村經濟社會的持續發展。

農業產業結構調整，離不開金融服務體系的支持作用。近年來隨著各項農村改革的推進與農業現代化的發展，我國農業勞動生產率得到較大提高，農戶收入持續增長，消費貸款比重不斷增加。而農戶對金融服務的需求也在日益提升，特別是農戶拓展非農經營的融資服務需求逐步增加。農業現代化發展進程對農村金融服務的服務水平和服務質量帶來了更高要求，也對相關金融機構的業務范圍和創新活動提出了更高要求。

我國農村金融服務體系的構成主要包括正規金融機構和民間非正規金融機構，其中正規金融組織又包括政策性金融機構、商業性金融機構、合作性金融機構、新型農業金融機構和農業保險機構，而非正規金融機構主要包括民間借貸、地下錢莊和典當行等[1]。政策性金融機構主要是農業發展銀行和國家開發銀行； 商業性金融機構包括農業銀行、郵政儲蓄銀行等； 合作性金融機構特指農村信用合作社； 而新型農村金融機構包括村鎮銀行、資金互助社和小額貸款公司等(圖1)。

圖1 農村金融服務體系的構成

從農村金融服務體系的構成可以看出，農村政策性金融機構在整個服務體系中主要起著政策引導和支持作用。可以說，農村產業結構調整離不開各級金融支持，而政策性金融機構作為整個金融服務體系的“領頭羊”，其發展創新的能力更是我國農業經濟可持續發展的重要保證。

1 農業產業結構調整的歷史沿革及現狀分析

1.1 農業產業結構調整的歷史階段

1.1.1 解決農民溫飽、適當增加農民收入階段(1978～1984年)

該階段結構調整戰略突破“以糧為綱”的約束[2]，一方面繼續強調糧食生產的重要性，另一方面積極發展多種經營方式，比如實行家庭式畜禽養殖等。在此期間，全國糧食播種面積出現小幅度下降，與之相對應的其他經濟作物的種植比例出現大幅度提高。通過幾年的努力，該階段調整的目標得到較好實現，國內糧食不再短缺，農民溫飽問題得到解決，同時農民收入水平實現了較大幅度提升。

1.1.2 “兩高一優”的農業內部結構調整階段(1985～1991年)

該階段結構調整戰略為“兩高一優”的農業內部結構調整戰略，“兩高一優”即高產、優質、高效[3]，在“兩高一優”的戰略下，糧食總產量于1989年達到歷史高點，并在隨后的年份中農業總產值保持較高水平增長。此階段的結構調整不足之處在于，雖然糧食產量得到一定程度提升，但是農民收入水平卻未能實現較高提升，主要原因是基于農產品的需求彈性不足，在糧食增產情況下反而出現“賣糧難”的狀況，說明該階段農業產業結構調整未達到預期目標。

1.1.3 基于糧票制度改革的收入持續增長階段(1992～1997年)

由于第二階段的內部結構調整目標未能實現，我國政府于1992年起全面取消糧票制度，同時掀起在城郊建設開發區的熱潮，由此產生了第一批進城務工的“農民工”群體，這一群體對農產品需求的增加做出了較大貢獻。農村勞動力的減少，以及城市人口對農產品需求的增加，使得農產品價格得到一定程度的回升，因此從1992年開始農民收入水平持續5年連續增長。

1.1.4 新的結構升級與政策補貼階段(1998～2005年)

該階段在城市化建設的浪潮推動下，農村勞動力出現大幅度減少，更多務農人員進入城市轉變為“農民工”，因此農村勞動力出現大幅度降低。由此我國政府相繼出臺各項政策來對農業產業進行支持和保護，比如制定保護收購價和減免農業稅務等政策，鼓勵農業生產，幫助農產品價格恢復穩定。在各項政策的支持下，農業產業結構調整趨向合理化、高質量、高效率方向發展。

1.1.5 推動農村金融發展，深化“三農”改革發展階段(2006年至今)

該階段我國政府提出“工業反哺農業，城市支持農村”的措施，確定了城鄉經濟一體化發展戰略，建設社會主義新農村的發展思路。在銀監會的號召下，農業銀行對“三農”事業部進行改革，提出以縣域金融業務為主體，進行獨立核算和經營決策等，為更好地服務“三農”打下了良好基礎。同時各大涉農銀行推出“三農”優惠政策，不斷加大金融扶貧工作，在一些地區實施農村金融改革試點，對提供給農業、農村企業和農業各類組織的貸款利息進行營業稅優惠政策。在農村金融政策的支持下，農村產業結構調整得到進一步深化，農業邁入機械化和信息化時代，農產品生產更加高效，農產品銷售渠道也在不斷拓寬，為下一步深化農業產業結構調整奠基了良好基礎。

1.2 農業產業結構調整存在的問題分析

雖然我國農業產業結構歷經5次結構性調整，農業產業結構得到大幅度改進和發展，取得了一定的成績，但也仍然存在不少問題，也有不少矛盾亟需處理和解決。

1.2.1 部分地區農民未能深刻把握市場特征，農產品結構調整存在盲目性

近年來頻繁出現有些農產品產量過剩而難以出售的情況，究其原因主要是農民在種植農產品的選擇上存在盲目性。當農民發現近期某類農產品的價格較高，會將原本種植的農產品淘汰改為種植當前利潤較高的農產品，而這種選擇上的盲目性和趨同性，直接導致農產品收獲期市場上該類產品供大于需，價格發生大幅度回落，使得農民難以獲得期望的回報和收入。

1.2.2 農業產業結構調整的廣度和深度不足，產業鏈不完整，服務意識不強

與其他產業相比，農業發展相對較慢，未能跟上信息時代的要求，農民整體缺乏服務意識，相應的社會化服務體系發展滯后。農業生產和銷售還停留在先產后銷階段，產業鏈條不完整，之前的結構性改革更多調整的是農產品的生產階段，而未能對生產的預期鏈條和產后銷售鏈條進行較好銜接，因此農業產業結構調整的廣度和深度相對不足。[4]

1.2.3 財政、信貸政策支持有限，金融體系發展不完善

與第二產業的建筑業和第三產業的服務業相比，農業產業具有利潤率較低的特點，因此難以吸引商業金融在資金上的支持，農業金融體系也得不到較好發展。而財政政策和信貸政策對農業的支持相對有限，國家財政支農和信貸支農的比例均較小，也使得農業產業結構發展的速度和效率都不高。[5]

2 農業產業結構調整過程中農村金融服務體系存在的問題

2.1 正規金融機構嚴重不足，金融服務效率低下，難以滿足農民金融需求

農民有很多的金融需求，無論是開辟山林、集中生產、購置農機具等生產性貸款，還是子女上學、婚喪嫁娶等消費性貸款，都需要金融支持。但是正規金融機構嚴重不足，無論是從類別還是數量，與城市金融機構相比都少之又少。并且農村金融網點在很長一段時間內出現了持續性萎縮現象，中國農業銀行負責人曾指出：全國只有27%的農民能夠從正規渠道獲得貸款，有金融需求的農戶中仍有40%以上不能獲得正規渠道的信貸支持[6]。

農村金融服務效率低下，主要原因是農戶居住位置相對較為分散，金融服務難以對接。同樣一筆金額的貸款，一個信貸員在城市可能半天就能簽下，而在農村，要翻山越嶺跑很多地方，也未必能簽約完成。農村基礎設施的不足也給金融服務帶來較大障礙，由于道路不通暢導致商品的流動性差，或信息網絡的匱乏導致金融業務的完成需要使用最原始的方式，對人力物力造成了極大浪費。

2.2 農村教育資源缺乏，金融知識和保險知識滲透性差

農村教育資源不足，很多農民的知識水平還停留在小學階段，僅能認識幾個字，會一些簡單的加減乘除，但是對于現代的金融知識缺乏相應的學習和滲透。比如說絕大多數農民都沒有理財觀念，即便是辦了信用卡也從來不用，他們對金錢的態度就是錢多就多花，錢少就少花，沒有就不花。這種現象導致原本一些很有效益和前景的農業項目，因為缺乏資金而農民不愿意向銀行貸款，農民不愿意負債經營的觀念使得項目無法順利進行下去。另外，農業產品周期長、風險大，比如很多果樹要若干年才能進行收獲而其價格波動大，在這種大風險下農民沒有相應的保險意識，也很少想到去為自己的財產購置保險，因此出現問題時沒有人可以分擔，后續生產也難以繼續進行。

2.3 農民缺乏抵押物，導致融資時常常受阻

對于農民來說，最重要的是土地，最有價值的也是土地。根據我國的土地制度，農村土地歸集體所有，集體所有權受村黨支部和村委員會監管，農民只享有土地的承包權和經營權。《農村土地承包法》中規定，農村土地不具備抵押貸款條件，而雖然土地經營權可以進行抵押，但經營權作為承包權的自權利，在母權利無法抵押的情況下允許子權利抵押，一方面與現有法律沖突； 另一方面一旦發生風險，銀行方面難以將抵押物變現。因此土地通常情況下難以作為貸款抵押物。而除了土地，農民手上沒有其他值錢的抵押物在貸款時使用，而金融機構在審核貸款時出于風險控制的考慮也很難將款項貸給缺乏抵押物的農民。

2.4 非正規金融機構缺乏監控管理，融資風險大

由于正規金融機構在貸款時審批手續復雜、資信等級嚴格，農民在有金融需求時往往轉向非正規金融機構。而民間金融機構在風險控制方面沒有科學的信用體系為依據，而只是基于親緣關系，簡單地考察一下借款人的家庭狀況就做出貸款決定，因此存在很大程度上的冒險和投機性質，融資風險較大。另外，非正規金融機構的貸款成本往往較高，也就是民間常說的“高利貸”，借款人背負高額利息將導致其資金的使用成本上升，相應的農產品生產的利潤率也隨之下降，直接影響后期持續生產的投入。而非正規金融機構缺乏相應的監管機制和機構，且民間金融往往自發組織也難以進行監管，監管不善的非正規金融機構卻往往給正規金融機構的正常金融業務帶來沖擊，影響正規金融機構業務的正常開展。

3 農村政策性金融對農村產業結構調整的作用

農村政策性金融作為農村金融體系的重要部分，通常發揮著政策引導和帶頭作用，有利于提高農民收入和待遇水平，幫助建設新農村，發展新農業，從而使得“三農”問題得到妥善解決，促進農村產業結構調整，促進農村經濟快速增長。農村政策性金融對農村產業結構調整的作用主要體現在農業產業的扶植和政策引導功能、農村和農業的開發功能、農村金融市場和信用體系的完善功能等方面。

3.1 農業產業的扶植和政策引導功能

農業生產活動離不開充足的資金作為保障措施，而農村政策性金融可以通過發放政策性貸款的方式幫助農業生產獲得充足資金。同時，農村政策性金融還可以提供專業的輔助和服務，保障農業生產向現代化和機械化發展，提高生產效率，提高產品品質，提高農業綜合競爭力。[7]農村政策性金融產品往往與政府的制度導向緊密相關，可以通過金融手段引導投資方向，幫助政府的農業發展政策和目標順利完成和實現。同時政策性貸款的發放，可以向市場發出信號，規避農民“谷賤傷農”等現象的出現，穩定市場價格，保護農民的合理收益。

3.2 農村和農業的開發功能

農村開發主要體現在農村的基礎設施開發上，農村政策性金融支持可以幫助農村完善基礎設施條件[8]。農村的水、電、路等基礎設施的完善，可為農村提高生活環境和提高生產效率帶來便利，而這些農村的基礎設施建設項目未來難以獲得較高的回報率，并且建設周期長、資金量大，趨利導向的商業銀行往往對其避之不及，而農村政策性金融基于其政策上的優惠和導向性，能夠為基礎設施建設提供幫助，為農村的未來發展奠定良好基礎。農業開發主要體現在發展農村服務業、改善農村產業結構單一現象上。通過政策性金融的支持，可以在教育、咨詢、信息等非金融領域開發和挖掘發展機會，推進農村產業結構調整的深化。

3.3 農村金融市場和信用體系的完善功能

農村的金融市場由于金融機構較少，缺乏有效競爭機制，因此相應的市場制度和信用體系不夠完善，且缺乏健全的法律法規體系進行監督管理。而政策性金融可以幫助政府介入市場機制，在市場失靈時使用政策手段進行調節，也可以對金融市場進行補充和完善。政策性金融也可以調動農村其他金融機構，激勵他們建立合理的信用體系，提高信貸投放的積極性。這種自上而下的政策引導和控制，可以幫助市場步入健康穩定運行的軌道。

4 農村政策性金融服務體系的建立健全措施

農村金融服務是影響“三農”問題的重要因素，農村政策性金融服務體系的發展，既影響農業產業結構調整的發展方向，也影響農村區域經濟的發展速度，更進一步地影響我國區域經濟的發展。因此，有必要建立健全我國農村政策性金融服務體系進行，從而引導農村整個金融服務體系的完善和發展。

4.1 增加教育投入，加強信貸宣傳

改善農村金融服務體系，首先要加大農村的教育投入，對農民加大金融知識和信貸知識的宣傳力度。農民是有相應的消費性金融需求和生產性金融需求，但是在如何將這些需求順利實現上往往不知所措，轉而去尋找民間金融等方式來實現對資金缺口的補充。應當在農村廣泛宣傳正確的信貸方式，改變農民對正規金融機構貸款的固有偏見，讓農民知道完善的信貸審批手續其實是為了保護農民自身資金的安全性。農業發展銀行和國家開發銀行等政策性銀行應充分發揮積極帶頭作用，設置宣傳教育基金，通過下鄉辦講座，提供實時實地資訊服務等方式來幫助農民樹立正確的金融觀念。另外，通過教育投入教會農民在生產經營過程中如何規避市場風險、如何經營農業品牌，只有農業生產順利進行、農業產品順利銷售，才是農村金融順利發展的大前提。

4.2 加大農村中小額信貸的政策支持力度，提高金融服務水準

農村的貸款需求從金額上來說更多的是中小額，而商業銀行出于趨利導向往往不會青睞中小額貸款，因此農村中小額信貸主要由農村信用合作社進行發放，但是現有的中小額信貸數量和種類仍然難以滿足農民日益增長的貸款需求[9]。應當完善農戶小額信用貸款內部控制制度，結合小額信貸業務發展狀況，建立和不斷完善業務監督、財務管理、風險預測等各項內控制度。央行還應該聯合各地政府及政策性銀行出臺對中小額信貸的進一步支持政策，通過建立中小企業信貸擔保銀行的方式來建立健全中小額信貸的管理機制。同時對廣大農民進行金融服務時要提高金融從業人員的服務意識，要將金融從業人員的服務態度和服務水準列為其員工績效考核的重要指標，并建立規范化的對農民進行服務的標準和打分體系，在金融機構中掀起“我為農民服務我驕傲”的良好工作氛圍，對農民要比對城市市民更有耐心，更有毅力，從而更快的提高金融服務水準。

4.3 應用新型“互聯網+”金融方式，推進農村政策性金融服務體系的多樣化發展

農村金融的不易開展，很大一部分原因在于農戶居住位置過于分散，增設金融網點回報率不高，而新型的“互聯網+”金融方式可以解決這一難題。在互聯網環境下，信息能以更為低廉的成本生產、能以更便捷的渠道獲取和適用，從而降低互聯網金融供求雙方的信息不對稱程度，提高交易或業務合作的成功率[10]。通過建立依托于網絡化的服務平臺，可以構建一個集農村金融服務、便民服務、大數據采集分析的綜合系統。通過系統分析，可以進行信用評級和貸款審核的初步分析； 通過大數據的支持，可以將貸款金額定向發放給更需要資金且信譽良好的農民； 通過搭建綜合平臺，可以進一步開拓新領域、新產品和新模式，創新金融服務產品。在“互聯網+”金融模式的推動下，有助于農村政策性金融服務體系向多樣化和完善化的道路發展。

4.4 加大農村土地政策改革，解決農民貸款抵押物難問題

2015年8月，國務院發布《國務院關于開展農村承包土地的經營權和農村住房財產權抵押貸款試點的指導意見》(以下簡稱《意見》)，《意見》明確指出允許將土地經營權作為抵押物，該政策在很大程度上解決了農民缺少貸款抵押物而難以貸款的問題。未來，應繼續允許農民將土地作為銀行貸款的抵押物，將土地改革向市場化深入[11]。首先要制定更為規范合理的農村土地抵押貸款的法律法規以及地方性行政規章，在法律上確保農民的土地抵押權； 同時，要給予農民對農村土地價格的決定權，允許農民根據土地市場自主確定土地流轉價格。隨著農村土地改革的深入，土地作為抵押物的權限放開，農民的貸款需求將得到極大程度釋放，而相應的貸款供給量也會隨之增加，貸款產品也會更加多樣化，使得農村政策性金融體系得到進一步完善。

[1] 賈清琳. 完善農村金融服務體系建設的探究和思考.市場研究，2015， 07(07)： 12

[2] 余玲. 基于農戶信貸需求的農村金融組織創新研究.重慶：西南大學，2009，(04)： 31～32

[3] 申滌塵. 我國農業產業結構調整的歷史現狀與發展對策.沈陽農業大學學報(社會科學版)，2002, 4(4): 290～292

[4] 張平. 農業產業結構調整的哲學思考.農業考察，2005，(06)： 255～258

[5] 劉玉松， 劉新智.農業產業結構調整與農業經濟增長關系——來自福建省的例證.重慶理工大學學報(社會科學)，2013, 27(05): 41～44

[6] 賈云亮. 淮安市農村金融需求及供給研究.南京：南京農業大學，2006，(11)： 70～75

[7] 王偉， 鄭思海，田杰.農村政策性金融支持現代農業發展研究.鄭州航空工業管理學院學報，2009, 27(2): 11～16

[8] 張國亮. 論完善農業政策性金融體系.中國流通經濟，2007，(3)： 62～64

[9] 徐新. 金融促進縣域經濟發展.中國金融家，2011，(04)： 133～135

[10]連耀山. 互聯網環境下普惠金融發展研究——以中國郵政儲蓄銀行金融實踐為例.中國農業資源與區劃，2015, 36(3): 86～100

[11]陳振， 程久苗，費羅成，等.農地流轉現狀及影響因素分析——以蕪湖市為例.中國農業資源與區劃， 2015, 36(6): 72～77

THE POLICY FINANCIAL SERVICE SYSTEM UNDER THE AGRICULTURAL STUCTURE ADJUSTMENT*

Jing Zhihong，Yang Zhong※

(School of economics Hunan agricultural university, Changsha 410000,China)

This paper studied the support of rural finance based on the angle of agricultural industrial structure adjustment. It reviewed the 5 times of agricultural industrial structure adjustment through the analysis of the history, present situation. Agricultural industrial structure has been greatly improved and developed, but there are still many problems in the rural financial service system, including (1) the shortage formal financial institution, low service efficiency;(2) the weak financial knowledge;(3) the collateral issues;(4) high risk of the informal financial. The roles of the rural policy finance were mainly in: the support and policy guidance of industrial structure adjustment, rural and agricultural development, rural financial markets, and improving the function of credit system. Finally, it put forward some measures to establish and improve China's rural policy finance service system, including (1) enhancing the education investment, increasing credit publicity;(2) increasing the intensity of microfinance support and improving the level of finance; (3) using "Internet +" financial way to promote diversified financial service system;(4) strengthening land policy reform and solving the loan problem of farmers.

agricultural structure adjustment; financial support; rural policy finance; financial service system;

10.7621/cjarrp.1005-9121.20161122

2015-11-01

敬志紅(1966—)，男，湖南桃源人，教授、碩士生導師。研究方向：政策金融與投資。※通訊作者：楊中(1987—)，男，湖南長沙人，碩士。研究方向：信用管理。27413022@qq.com

*資助項目：湖南省哲學社會科學基金委托項目“地方政府融資平臺債務風險防控研究”(12JD32)、“完善我國非政府組織對食品安全風險防范研究”(13YBA164)的研究成果

F832

A

1005-9121[2016]11-0145-06