政府會議紀要可訴性探析

王衛國

政府會議紀要可訴性探析

王衛國

會議紀要作為記載傳達會議精神及議定事項的法定公文形式，一直是政府機關公務活動的重要載體和工具，但卻少見有人對它的法律屬性進行研究和探析，實踐中因會議紀要引發的問題也很多。本文結合筆者代理的一個案件，對會議紀要的法律屬性及行政訴訟的可訴性進行探討，以期能夠得到共識。

會議紀要；行政訴訟；受案范圍；可訴性

基本案情：

2013年，國家電網某市C公司為建設陽光電站，選在了A公司房產及周邊占地上。運作中因C公司與A公司協商未果，B市人民政府組織各方多次召開會議協調，最終形成了（2013）第27期《會議紀要》，其中內容包括：同意C公司在擬選地址上建設陽光電站；同意A公司提出的補償標準和要求；對因建設電站拆除A公司的房產以現金加預期國有土地出讓收益返還的形式進行補償；C公司按法定程序辦理土地使用和電站建設手續。

會議紀要作出后，在沒有對A公司完成足額補償的情況下，C公司就將A公司所有的房屋拆除，進而開始電站建設。A公司以確認會議紀要違法為由向B市中級人民法院提起了行政訴訟。

審判：

B市中級人民法院經審理認為：根據最高人民法院《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第1條第2款第（6）項的規定，對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。本案中，A公司因不服B市人民政府作出的《會議紀要》提起訴訟，依據《黨政機關公文處理工作條例》第8條第（15）項的規定，會議紀要是適用于記載會議主要情況和議定事項的一種公文類型，它是記載和傳達會議情況和議定事項的重要載體和工具。本案被訴紀要是被告就陽光電站有關問題進行專題研究形成的會議記錄，系對包括A公司在內的各方對涉案地上附著物的協商購買、拆除等意見的記錄，紀要本身對A公司的義務未產生直接影響，亦不具有強制執行的效果，故依法不屬于人民法院行政訴訟案的范圍。遂裁定駁回了A公司的起訴。

評析：

本案的焦點問題是被訴《會議紀要》是否具有可訴性，以及B市政府能否成為適格被告。對此筆者與法院裁判意見截然相反。理由如下：

《中華人民共和國行政訴訟法》（1989）［由于涉案紀要發生時現行行政訴訟法尚未修訂，故仍引用］第2條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。前款所稱行政行為，包括法律、法規、規章授權的組織作出的行政行為。”

第11條規定：“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：……”。

據此，行政訴訟的受案范圍非常明確，即只有行政行為才能成為人民法院審查的對象，且作為可訴行政行為，同時須具備對象的特定性和直接影響個人、組織的權利義務的特點。縱觀本案被訴《會議紀要》，上述特點是具備的。

首先，被訴《會議紀要》屬行政行為。按照《黨政機關公文處理工作條例》第8條第（15）項的規定，會議紀要是適用于記載會議主要情況和議定事項的一種公文類型，它是記載和傳達會議情況和議定事項的重要載體和工具。但本案《紀要》卻是被告B市政府作為行政機關針對原告A這一特定對象的房屋拆遷與補償問題，以紀要的形式作出的決定。從形式要件上看，《紀要》已送達原告；從實質要件上看，《紀要》對原告的權利義務也發生了實質影響（房屋已被拆除、相應占地第三人也已實際占有）；《紀要》實質上是一個對外生效的具有拘束力的行政決定。被告實際上是以《紀要》之名，行了行政決定之實。

《中華人民共和國行政訴訟法》（1989）第5條規定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。”據此，我國的行政訴訟審查的范圍有兩層含義：一是對具體行政行為進行審查，二是審查具體行政行為的合法性。本案原告的訴求符合這一規定。

其次，原被告雙方訴訟主體適格。依據《中華人民共和國行政訴訟法》（1989）第2條、第41條第（1）項及《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第12條之規定，與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織認為該行為侵犯其合法權益，有權依法提起行政訴訟。原告A公司作為依法成立并合法存續的企業法人，其合法擁有的房屋在《紀要》確定的征收范圍內，《紀要》與其具有法律上的利害關系，其依法具有訴訟主體資格。被告B市級人民政府依據《國有土地上房屋征收與補償條例》第4條第1款的規定，也具備相應的征收主體資格。

因此，本案人民法院依法應予審理，裁定駁回起訴是不正確的。

一、現實中行政機關會議紀要存在的問題

現行法律法規對會議紀要的性質并無明確規定。無論是《黨政機關公文處理工作條例》，還是《國家行政機關公文處理辦法》，對會議紀要的界定都是行政機關的一種公文形式，是記載和傳達會議情況和議定事項的一種法律文書。而對其作為法律文書應具備的形式和實質要件、應記錄的內容、發布程序、范圍及法律后果等，都沒有規定和涉及。這就在實踐中帶來了隨意性和不平衡性兩大問題。由于沒有規定會議紀要所必須具備的形式要件，制作人員就擁有了較大的自由裁量空間；加上通常會議紀要根據其記載內容的不同，會有不同層級的領導簽署，因人而異的主觀特征明顯。很多人、包括前述案件中的法院，都認為會議紀要就是一個會議記錄。這種認識又會帶來新的問題：首先，紀要記載、傳達的會議情況和議定事項應被相關行政機關及相對人遵守和執行；其次，它僅在行政機關內部運作的屬性又決定了記載和議定的事項實施時，利益相關相對人極有可能不接受，進而會產生糾紛乃至形成訴訟。

不知為何，不論是《國家行政機關公文處理辦法》還是《黨政機關公文處理工作條例》，在對行政機關的公文種類、內容、格式和行文規則等作出規定時，都沒有將紀要作為公文的形式要件、發布范圍以及法律性質進行界定。這就導致其既可作為內部行政行為的載體，又可以作為外部行政行為的載體；既可以作為具體行政行為的載體，又可以作為抽象行政行為的載體。對會議紀要是向社會公眾發布，讓所有的行政管理相對人知曉，還是只向有關單位和內部人員傳達、是行政機關的決策行為，還是執行行為等問題，都處在一種不可知的、難以把握的狀態。另外，會議紀要與規章和規范性文件發生沖突怎么辦？實踐中也沒有權威的解釋。

二、對會議紀要性質的認識

我國現行的行政復議制度不允許行政管理相對人對規范性文件的合法性和合理性單獨提起行政復議，即便對于規章以下的規范性文件，也只能在對具體行政行為提出復議申請的同時，一并提出合法性審查。具體到會議紀要，它究竟是何法律屬性呢？

首先它是行政機關的一種公文形式，但它作為一種公文在形式和內容上的抽象程度是否已達到了不可單獨被訴的程度呢？

其次它不應歸類到規章。按照地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法、立法及其他法律規定，規章必須經政府或部門常務會議或者全體會議討論通過，由本機關的行政首長簽署，且須以“令”的形式在本行政區域內公開發布，還要按程序進行報備。會議紀要并不具備規章的形式要件。

第三，它能歸類于規范性文件嗎？前面已經闡明，公文應當是一種規范性文件，會議紀要也是公文的一種。但實踐中的會議紀要一定是公文嗎？

規范的會議紀要應當具備規范性文件的要素：相對原則和抽象。它可用于討論政府機關遇到的問題和專門事項，制作相應會議紀要。但這種紀要只能或只應提供處理問題的原則和方法，不應作出最終或實體決定。換句話說，會議紀要是討論和研究問題的過程，只為解決問題提供依據，而非直接作出結論。但目前實踐中卻完全背離了這一原則。針對特定對象，決定具體事項的會議紀要屢見不鮮。比如前述案例中涉及的項目建設用地和具體的拆遷期限和補償標準等就由紀要作出了決定。造成這一現象的原因更多的是在于操作層面，與會議紀要本身的屬性沒有根本聯系。但其形式和內容的不完備卻會導致完全背離抽象和規范的公文特征，演變成了一個典型行政行為。

三、關于紀要的可訴性

實踐中針對會議紀要的訴請大致有三類：一是將其作為行政行為的依據，在進行復議的同時，一并對其合法性提出審查；二是將它作為一項獨立的行政行為，單獨就合法性和合理性進行審查；三是把它作為可與某種行政行為相歸并的共同或連續行為來進行審查。

第一和第三種請求相對容易理解，而將其作為一項獨立行政行為的原因，主要還是在于制作形式和內容的不規范，前文中我們對此已有論述。盡管會議紀要所反映的某次會議可能對具體問題進行了討論，但會議紀要成立時不應對此問題作出具體決定。會議紀要本身所記載的應當是處理某一具體問題的原則和辦法，而不是解決該具體問題的最終決定。作為一種抽象的決策行為，它本身并不當然具有可訴性，但制作和執行的不規范仍可帶來可訴的后果。仍以前文案例，B市人民政府之會議紀要作為記載會議主要情況和議定事項的公文，應僅是記載和傳達會議情況和議定事項的重要載體和工具，但《紀要》最終卻是B市政府作為行政機關針對原告A這一特定對象的房屋拆遷與補償問題，通過紀要的形式作出的決定并了送達和要求執行。它在實質上已成為一個對外生效的具有拘束力的行政決定，對作為相對人的原告權利義務產生了直接影響。被告實際上是以《紀要》之名，行了行政決定之實。因此，此類會議紀要當然具備可訴性。

以上只是筆者在案件代理中的一些認識。由于所涉案件尚未終審，相關觀點并未得到司法機關確認。但在目前全面依法治國和全民法律意識不斷提高、依法行政要求越來越高的背景下，規范和改進會議紀要行為，切實提高會議紀要水平，是各級行政機關解決工作矛盾，走出會議紀要被訴困境，推進依法行政進程所必須面對的工作。

（作者單位：山東國欣律師事務所）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.20.036