強化法治建設推進生態文明

楊海

強化法治建設推進生態文明

楊海

全面推進依法治國是當今發展的主題，法治已經融入中國社會建設的各個方面，中國的法治化已經進入新階段，同時也提出了更高得要求。因此，全面推進法治化是生態文明建設的應有之義，分析生態文明建設中法治工作面臨的困難，探析如何全面推進生態建設法治化十分必要。

法治；生態文明建設；困擾；路徑

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出生態文明需要完整制度體系，用法治、制度保護生態環境。生態文明建設作為全面建設小康社會的重要組成部分，研究生態文明法治建設具有重要意義，探討生態文明建設的法治保障十分必要。雖然我國生態文明法治建設實行多年，有一定經驗，但仍然存在許多問題。

一、全面推進法治化是生態文明建設的應有之義

20世紀中后期，世界經濟突飛猛進的發展，生產方式日新月異，同時也伴隨著一系列生態問題，隨著理論的不斷豐富和完善，人們開始將生態問題擺在突出位置，各國把可持續發展提上國家發展戰略議程。改革開放以來，中國經濟快速發展，成為世界重要經濟體，但是，經濟的高速增長也嚴重破壞了生態環境。

現階段我國面臨經濟增長和生態環境保護之間平衡的難題，保護生態環境呼吁愈加強烈。生態文明建設是一項系統復雜的工程，從橫向來看，既要建立和諧的人與自然的關系，又要融入經濟、政治、文化和社會建設，在人與自然關系和諧的基礎上追求人與人的和諧關系；從縱向來看，生態文明建設需要科學立法、文明執法、公正司法及全民守法的法治社會來調控、規范，引導和保障，全方位、立體化地建設生態法治文明。

法治具有穩定性的特征，環境政策法律化，穩定各方面政策，事關人民群眾的利益。有人形象比喻“政策像月亮，初一十五不一樣”。有的地方政府上馬一批項目，發布相關招商引資文件，還未引起人們足夠關注，相關文件卻無聲地被修改、廢止。更有甚者，企業落地生產，地方政府以政策環境發生重大變化為由，擅自修改優惠政策，影響政府公信力，從而會影響人們生產活動的積極性。法律具有可預測性與穩定性的社會效果。法律的產生經過了漫長的歷史時期，現代法律的產生與修改要有嚴格的程序，注重程序公正，使政策穩定下來，以使其長期穩定地發揮作用。

二、生態文明建設中法治工作面臨的困難

中國特色社會主義事業總體布局“五位一體”，生態文明建設是其中重要一環，要把生態文明建設融入到政治建設、文化建設、社會建設中，事關國家戰略部署。生態文明建設要靠法治保障，運用法治手段推進。我國生態文明法治化建設多年，但仍然面臨以下一些新問題。

1.生態法律多樣，立法技術有待提高

從立法層面來看，改革開放至今，已制定30多部環境保護、污染防治及自然資源保護方面的法律。通常情況下，法律規范越多，所調整的社會關系越廣，涉及的問題容易覆蓋并解決。但是，我國的生態環境并未達到使人們滿意的程度，反而環境污染更加嚴重。究其原因，一方面是為立法瑕疵，在已經生效的法律法規中，有些現行法律不能很好地反應社會經濟的發展，法律調整的社會關系不明確，并未找到主體問題的關鍵所在。所調整的法律關系落后于生產實際現狀，難以適應現實司法的需要，導致立法“空洞”，被人戲稱為“豆腐法”；另一方面則是法律體系缺乏系統性，我國的環境立法只有短短30余年的歷史，導致法的完善相對遲緩，現行法律過于強調法的原則精神，追求法律效果，并未考慮法的可操作性，法的技術性原則不夠充分，甚至出現無規則狀態，有待立法完善補充。

2.司法公信力不足，環境審判久拖不決

從環境司法層面來看，在法的實施過程中出現的問題，司法手段并沒有得到充分發揮，生態環境的司法公信力不足，一方面，2015年5月1日施行的《環境保護法》確立環境公益訴訟制度，明確只有符合相關條件的社會組織可以提起公益訴訟，然而其他個人、組織則無權提起，原告資格范圍有限，限制公益訴訟行使主體，與人們預期仍有一定距離。

3.環保執法任務繁重，基層執法“三沒”現象普遍

新《環保法》授予環保部門監管權力，現場檢查，對違法行為的相關設施設備予以查封扣押，違規排污企業責令限產、停產整治，罰款的按日連續計罰規則，情節嚴重的，可以行政處罰以及部門領導問責制。社會經濟發展過程中常會遇到利益的較量，地方利益與全局利益的沖突。執法不嚴的問題更為突出，主要表現在幾方面：一是環保部門能力不足。環保部門心有余而力不足，實踐中，“沒經費、沒人手、沒車輛”問題尤為突出，欠發達地區基層環保部門工作經費不夠，缺乏公共財政的投入，大都處于“等、靠、要”的狀態，“小馬拉大車”是基層環保部門的普遍狀況。另外，環保執法隊伍年齡偏大、素質不夠已成為新形勢下執法的障礙。二是地方保護主義仍然存在，地方政府為了追求GDP的增長，在經濟發展與生態保護之間難以平衡，尤其在欠發達地區，財政來源單一，經濟活動少，企業規模小、效益低，且主要以資源型企業為主，其對地方政府收入貢獻大，是一方經濟的重要支撐，在現實情況下，當地領導為保住GDP，即使企業工藝設備落后，排污不達標，仍然不予強力廢除。環保部門出現對開發區不敢查、對重點保護企業不敢查、領導不點頭不敢查，導致污染越治理越嚴重的現象出現。三是權限不明、執法重復交叉。同一環保項目，存在多部門管理，管理不到位的問題，如鎮級污水處理場管網由環保部門編制規劃，但建設、運行管理則無部門監管，各說各的理、各算各的賬。

4.守法意識淡薄，缺乏維權途徑

從守法層面來看，主體是公民和企業：一方面，部分排污企業片面追求利潤最大化，逃避環保部門監管，污染處理設備只有在檢查時開啟，其余時間均處于閑置狀態，超標排污甚至偷排的問題突出，“違法成本低，守法成本高”思想根深蒂固，無視法律權威。另一方面公民的生態法治理念薄弱，社會高速發展，中國人口眾多、分布廣泛，生態法治宣傳教育缺乏有效路徑，公民知之甚少，如當今大部分城市地區面臨著嚴重的生態問題“霧霾”，公民缺乏運用有關法律途徑解決問題的能力，對待生態問題時，大多數人漠然視之，認為環保與衛生對自己影響不大，有其他人去處理。即使關系到自身利益時，仍然覺得只要能有補償就可以，并未繼續追究行為人的其他責任，沒有參與公共管理的積極性。

三、全面推進生態建設法治化的幾點思考

新時期，我國正處于法治建設的重要時期，在面對生態文明建設法治化的困難時，應迎難而上，攻克難關，共造科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法的局面。

1.著力重點領域，實現科學立法

生態文明是應對當前的生態危機而生的一種新興的文明形式。人類文明史發展階段與法律的產生發展有著密切聯系，法律是對同時期經濟社會文化的反映。善治是法治的前提，有法可依是法治的基礎。生態法治需要生態化的法律，法律制度昭示文明時代，法律強制懲罰違法行為，指引人們生產生活。科學的生態法律體系是生態文明的重要標志。為了進一步提高生態文明建設，確保良法之治，立法應該關注以下幾個原則：一是確立“生態環境保護優先”原則，更新過去生態保護從屬于經濟發展的被動地位。二是主體參與多元化原則，確立人民主體性，致力于推動建立企業與周邊居民和睦相處、自然保護區與原住民形成“伙伴關系”的方向轉變，實現人與自然的和諧相處。三是確立公眾參與立法原則，生態立法涉及廣大群眾利益，立法應廣開言路，公開立法信息，創新公眾參與立法方式，增強立法民主性。

2.明晰政府權責，推進綜合執法

法律的生命在于實施，執法是法治的重要保障，在生態執法中政府行使主要職能，行政手段可以高效解決矛盾，但也容易出現部門交叉重復現象，從而影響公正執法。因此，推進依法行政，維護公共利益以及生態環境管理秩序要注意以下幾個方面：一是提升執法人員素質，意識是行動的先導，執法人員的法律意識決定了執法的客觀性，執法部門要加強思想素質教育，增強職業認同感，把生態執法作為一項神圣的職業，時刻提升生態保護的自覺性、主動性，引進專業法學人才，探索基層執法試點地區，執法部門配備法律顧問，重點提升基層執法隊伍素質；二是環境事故問責制，規范和約束政府行為是一項長期而艱巨的任務，長效管理機制，使各種政策和措施制度化、規范化。深入落實干部環境績效考核和環境問責制度，擺脫地方政府發展的僵化思路，糾正地方保護主義，打擊權法交易、錢法交易行為，有序實現科學決策，嚴格責任追究制度一追到底，分清權責，培育領導干部的生態環保意識。維護環境法治的尊嚴；三是完善生態執法的監督機制。發揮中國共產黨民主監督優勢，內部監督和外部監督，督促履行生態保護職責，事前事中事后共同監督，確保科學民主執法，強化依法行政意識。加大環境執法力度及其對違法行為的處罰力度，及時公開重大環境事故信息，追究行為人責任，使執法監督經常化。

3.建立專門司法審判機構，維護司法公平正義

有條件地區考慮設立專門的環境法院或環境法庭，雖然我國現行法律中沒有關于環境法院或環境法庭設立方面的直接規定，但法律概括性條款則已包含在內，只是由于各方面原因并未付諸實踐，以“在環境保護糾紛案件數量較多的法院可以設立環保法庭”為原則，實地探討研究，合理配置司法資源，按該區域年度環境案件數量為參考，設立專門化法院或法庭。在級別上，并不需要每個法院都設立，依據我國國情，經濟發展區域差距，生態問題發生頻率，環境條件成熟狀況，達到解決實際問題，又不浪費司法資源的目的。此外，適時全面推進跨行政區域的環境污染糾紛巡回法庭，如早期貴陽市中級人民法院環境法庭對區域流域污染案件的受理。①從某種意義上來說，由于我國海事法院設立、運行和管理等方面都走在前面，環境司法專門化應當參照海事法院的模式。最后，推動專家委員會專業化，環境類案件專業性強，生理機理各方綜合形成復雜生態問題，對法院提出了更高的要求，該類案件因果關系的認定、科學證據的判斷和采信等要求法官有相關職業素養，這就需要環境專業人士輔助。

引文注釋

①王樹義.論生態文明建設與環境司法改革［J］.中國法學，2014（03）.

（作者單位：貴州大學馬克思主義學院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.20.039