地方政府購買公共服務中合同管理能力的提升路徑

■李金龍 張慧娟

地方政府購買公共服務中合同管理能力的提升路徑

■李金龍 張慧娟

政府購買公共服務對地方政府的管理能力，尤其是地方政府的合同管理能力提出了新的要求。根據合同管理過程的環節，可以將地方政府合同管理能力劃分為合同戰略規劃能力、合同文本管理能力、合同關系協調能力、合同監督管理能力、合同評估反饋能力五個構成要素。從宏觀、中觀和微觀三個層面展開全面分析，可以發現地方政府在購買公共服務合同管理能力遇到的困境，探尋其原因，進而提出解決困境的路徑。

政府購買公共服務；地方政府；合同管理能力

李金龍，湖南大學法學院副教授；

張慧娟，湖南大學法學院碩士生。（湖南長沙 410082）

隨著市場經濟的快速發展，政府購買公共服務成為各地方政府深化轉變政府職能的重要手段和方式，亦逐漸發展為一種制度安排。我國未來公共服務的供給對民間機構的依賴將逐漸增多，對政府的依賴則逐漸減少。［1］(P4)公共服務合同也將成為未來政府購買實踐的主要體現，既是政府購買公共服務最為重要的內容，也是政府購買公共服務得以實現的憑證。［2］

然而，由于我國引進政府購買公共服務的時間較短，對合同管理能力的培養也未能引起地方政府足夠的重視，仍存在諸多不足之處。同時，我國學者對政府購買公共服務的研究大多集中于概念內涵、購買方式、基本模式、實踐經驗等領域，較少對政府購買公共服務合同管理能力這一問題進行系統研究。為此，研究政府購買公共服務合同管理能力問題應具有較大的可行性和必要性。本文在分析我國地方政府購買公共合同管理能力要素的基礎上，指出其目前存在的不足，最后給出解決路徑。

一、政府購買公共服務合同管理能力的內涵及其構成要素

隨著政府購買公共服務以及市場化運作的大力推行，作為政府能力重要組成部分的政府合同管理能力也逐漸成為關注的焦點。菲利普·庫珀認為，為公眾做個好交易不只是取決于是否要簽訂合同、合同給誰，而是取決于合同從頭到尾整個過程的管理。［3］（P5）顯然，地方政府購買公共服務合同管理能力包含著地方政府在購買公共服務時，對合同前期準備、簽訂、執行和評估全過程進行管理所應具備的各種基本能力和素質。本文試圖借鑒布朗和博多斯基將合同管理能力分為可行性評估能力、執行能力和評估能力的方法［4］，以及汪永成等學者從政府職能及政府職能實現過程的角度對政府能力進行劃分的方法［5］，從政府購買公共服務合同管理過程的各個環節出發，將地方政府購買公共服務合同管理能力主要分為合同戰略規劃能力、合同文本管理能力、合同關系協調能力、合同監督管理能力以及合同評估反饋能力。

（一）合同戰略規劃能力

戰略規劃是用以應付動態、復雜環境的方式和手段。合同戰略規劃能力是合同前期準備階段一種必要的基礎性能力,它包括哪些公共服務以政府購買的方式來提供;合同式政府購買活動要達到什么目標；公共服務應采取何種形式進行政府購買；如何進行招投標并選定服務代理人；由誰進行合同管理。

倪星認為，戰略規劃能力是管理者和組織通過思考，在衡量影響組織未來的內部和外部環境的基礎上，為組織創造目標、前進方向、焦點和一致性的能力。［6］每一種能力都是多項“亞”能力之間的有機聯系構成的“群結構”，政府購買公共服務合同戰略規劃能力亦是如此。它是由對公共服務進行可行性評估的能力、確立合同目標的能力、選擇代理人的能力、對人力資源進行組織管理的能力以及制定最終整體規劃方案的能力等“亞”能力共同構成的一種整體性能力。合同戰略規劃能力主要是使正式簽訂的合同具有法定性、合理性和適用性。

（二）合同文本管理能力

合同文本根據合同的戰略規劃制定，直接指導合同的執行和評估，是合同執行和評估的依據和藍本。在政府購買公共服務的過程中，科學而嚴謹的合同設計是合同管理中相當重要的一個環節，也對合同管理者提出了新的要求。他們不僅要熟悉與政府購買公共服務合同有關的法律，掌握其基本要素，具備較深厚的法律專業知識，還要了解政府所購買的公共服務的具體內容、性質、所要達成的目標等，具備詳細制定合同具體條款的能力。

同時，合同文本管理要求合同管理者深入合同的執行過程，并根據內外部環境的發展變化，適時更新并調整合同條款，保障合同的有效執行。基于此，政府購買公共服務合同文本管理能力是談判和協商合同內容的能力、制定和分析合同條款的能力、調整合同文本以適應變化環境的能力、合同文本歸檔管理的能力等諸能力的集合體。這些能力之間既相互聯系而又相互區別，共同構成合同管理能力。

（三）合同關系協調能力

合同關系協調能力是通過協調和平衡合同各相關利益主體之間的關系，來推動合同管理依序進行的能力，不僅僅包括對政府、社會組織以及公民之間的關系進行管理的能力，還包括協調政府內部各相關部門之間關系的能力。

一方面，政府購買公共服務的外部服務網絡主要涉及三類行為主體：購買者、承接者和使用者。無論是政府、社會組織或是享受公共服務的使用者，都有各自的利益取向和“理性”需求。作為協調者、安排者的政府，有必要妥善地協調各利益主體間的關系，緩解各主體間的利益沖突，促使政府購買公共服務平穩運行。相應地，這種處理外部服務網絡關系的能力無疑是地方政府不可或缺的。

另一方面，政府購買公共服務又涉及地方政府內部包括財政部門、集中采購部門、采購單位、社會組織管理部門等職能部門之間的關系。受“理性官僚制”固有弊病的影響，各部門之間信息不對稱、溝通不暢、服務質量不高、監督不力等問題長期存在。因而，整合政府內部各有關部門之間的關系，也是合同關系協調能力的一個重要體現。

（四）合同監督管理能力

監督管理是政府合同管理的核心環節，究其本質而言，政府購買公共服務就是政府將權力下放到市場的一種方式。“政府失敗論”和“市場失敗論”揭示出政府和市場自身都存在著局限性，政府和市場一旦擁有自由裁量權，就必須對其進行制衡，以防止權力的誤用和濫用，這是制度設計的核心原則。

在政府購買公共服務的過程中，合同監督管理能力是合同管理有效運行的保障。合同監督管理能力是對社會組織在執行合同的過程中，合同約定的服務供給是否落到實處，財政資金的運用是否合法、合理，信息披露是否完全，政府內部是否存在權錢、權色交易等腐敗現象進行監管的能力。合同監督管理能力的培養和提高，不但可以有效推進社會組織履行合同約定的權責，提高公共服務的質量和水平，滿足公民的多樣性需求，而且能監管政府購買公共服務合同管理中的行政行為，督促政府履行行政責任，盡量減少尋租行為，保證政府的廉潔性。

（五）合同評估反饋能力

公共服務職能是政府的重要職能之一，而公共服務的供給質量是檢驗政府職能的標準之一。合同評估反饋是針對公共服務質量是否符合合同約定并達到預期目的而進行的一種檢驗。合同評估反饋能力包括對政府購買公共服務的效率、效益、效果進行全面評估的能力、對合同執行結果進行客觀評估的能力以及對合同評估結果進行反饋的能力。

關于合同評估反饋能力，需要注意三點。（1）合同評估反饋能力作為合同管理能力的一種，不僅包括合同執行最終結果的評估，而且還包括合同執行的中期或不定期的過程評估。（2）無論是中央政府還是地方政府，都具有合同評估反饋能力，只是程度不同而已。這種程度的不同又受到民主化程度、市場化水平、文化慣性等因素的影響。（3）合同評估反饋能力必須建立在全面性和客觀性的基礎上。合同評估易受行政文化、承接者等各方面因素的影響，其結果易缺乏公正性和客觀性，因而引進第三方評估機構進行績效評估不失為一種好方式。

二、地方政府購買公共服務合同管理能力的現實困境

政府購買公共服務合同管理能力，正如其他政府能力一樣，都是比較抽象化的概念，就像一個“黑箱”系統，人們無法直觀其內部要素、結構及運行機制，而只能通過其外在的行為表現及社會效果來判斷其優劣、強弱、大小、高低。［7］（P562）因此，對于目前我國地方政府購買公共服務合同管理能力遇到的困境，我們可從地方政府購買公共服務合同管理過程中的行為方式進行判斷和闡述。

（一）合同戰略規劃能力呈現片段式規劃

合同戰略規劃是地方政府購買公共服務活動的基礎和起點。作為合同管理的開端，首先要對合同管理過程進行全局性和前瞻性的規劃，從整體上把握地方政府購買公共服務的趨勢和發展方向。一旦政府購買公共服務合同戰略規劃能力表現出不足的態勢，其他四個能力的發揮和培養也會受到相應的影響。

目前，我國地方政府購買公共服務合同戰略規劃能力不足主要表現為片段式規劃，即將更多精力集中于合同短期目標的確立、合同整體規劃方案的制定等文字性工作，而忽視可行性評估、長遠目標的確定、代理人的選擇、人力資源組織管理等重要環節以及實踐過程中可能面臨且需要解決的挑戰和問題。

由于我國地方政府購買公共服務迄今仍為一種新生事物，對壟斷供給公共服務方式往往存在著慣性依賴，因而地方政府在購買公共服務的過程中普遍存在著契約觀念薄弱，對合同戰略規劃缺乏認知和了解的現象，導致合同戰略規劃仍沿用以前的方式而出現方向性偏離，使得地方政府購買公共服務合同戰略規劃能力呈畸形發展。如若在方向上發生偏離，那么無論后續如何進行調整，地方政府購買公共服務合同管理能力建設基本上都是徒勞無功的。

（二）合同文本管理能力表現出談判和簽約形式化

科斯認為，利用市場機制進行交易的成本至少包括三部分，其中之一便是談判和簽約的成本。［8］這種成本包括了合同談判和簽訂中的顯性成本以及合同談判可能帶來的結果導致的隱性成本。在地方政府購買公共服務的過程中，平等、自由的談判協商是地方政府制定合同的前提。如若地方政府和社會組織之間的談判實力懸殊，那么簽訂的合同文本本身就會帶有明顯的傾向性和組織意志。

中央政府采購網的有關數據顯示，截至2015年8月28日，年度政府采購協議定點為184921次，網上競價為14158次。［9］政府采購協議定點次數與網上競價次數之間的差距較大，這表明，目前我國政府購買公共服務主要以依賴關系性的非競爭購買模式為主。這種建立在官僚體制基礎上的談判協商只是一種形式，事實上地方政府仍然掌握著絕對的主導權。同時，我國社會組織發育不良，獨立性較弱本是客觀存在的事實。這種契約關系的不成熟往往導致對合同條款的控制出現偏差，從而引起“合同漏洞”。此外，在地方政府購買公共服務時，不少地方政府為了降低成本，合同文本往往較為簡單、不規范，有的甚至并未簽署合同。談判和簽約的形式化反映出政府合同文本管理能力的實然與應然之間尚存在不小的差距。

（三）合同關系協調能力較低引致購買者、承接者、使用者三者關系失衡

購買者、承接者以及使用者三者的關系貫穿合同管理的始終，而整合政府選擇、社會組織效益以及顧客滿意，成為地方政府購買公共服務面臨的一個重大挑戰。在地方政府購買公共服務中，這種合同關系主要包括三個方面。

購買者與承接者之間的委托—代理關系。我國社會組織獨立性較弱，地方政府仍對它們保持著相當謹慎的態度，垂直的、基于權力與責任驅動的模式仍然是政府合同的主要運作方式。［3］(P109)同時，地方政府與社會組織二者的理性利益與公共利益之間的沖突也使得這種關系協調難度較大。

購買者與使用者之間的公共責任關系。雖然地方政府將公共服務委托于社會組織進行供給，但這并不意味著地方政府將責任也移交出去。建立在契約關系基礎上的責任關系是連接服務購買者、生產者及服務對象的紐帶。［10］(P35)但在很多案例中，不少地方政府在購買公共服務方面的合作常常是建立在“內部化”合作或者熟人關系的基礎之上，尚未建立起清晰明確的責任關系，這一狀況急需改變。

購買者內部的合作關系。政府內部的合作關系主要是指財政部門、政府采購機關、采購單位以及有關職能部門之間的關系。在實際運作中，部門利益的存在使得各政府部門之間相互推諉、各自為政等“懶政”、“怠政”現象時有發生。這些行為表現在很大程度上都凸顯出政府合同關系協調能力的不足。

（四）合同監督能力不足致使尋租行為時有發生

現有的地方政府購買公共服務合同監督管理能力卻與實際需要仍存在著落差，主要體現在合同管理過程中，尋租行為所引起的腐敗現象頻發。

從投標到選擇代理人的過程是腐敗滋生的溫床。地方政府掌握著選擇代理人的權力，他們有機會利用職務之便對招投標行為進行干預。承接者則通過行賄等行為方式影響地方政府決策以及招投標結果，以謀取不當利益。

地方政府將政府購買當作一種推責任、卸包袱的方式。他們既承擔著管理和監督的職能，又直接從事政府購買公共服務活動。這種既當“運動員”又當“裁判員”的現象，無疑會使公共服務質量大打折扣，也容易滋生新的腐敗。

財政資金的使用不公開透明。當前我國地方政府購買公共服務的財政資金使用并未納入財政預算。作為政府財政資金的轉移支付方式，地方政府購買公共服務的資金使用存在著主觀性和隨意性的問題。目前為止，鮮有地方政府公開并公示此項財政資金的使用情況，其中或許存在著較大的尋租空間從而引發腐敗現象。若不及時加強地方政府購買公共服務合同監督管理能力建設，這種現象只會愈演愈烈。

（五）合同評估反饋能力體現為重結果評估而輕過程評估

合同評估反饋是合同管理的最后一個階段，它不僅應包括對最終合同完成結果的評估，也應包括對合同執行過程中某些環節的評估。然而，在地方政府購買公共服務的過程中，地方政府往往側重前者的評估而忽略后者。輕過程評估容易導致承接者不按合同約定提供公共服務供給，重結果評估則會引起形式主義以及形象工程的出現。不少社會組織在合同執行過程中重數量、輕質量，在合同完成后則著力于美化合同執行結果，這便是合同評估反饋能力目前存在的主要問題。

三、地方政府購買公共服務合同管理能力陷入困境的原因

地方政府購買公共服務合同管理能力的發展必須建立在一定的基礎和條件之上。然而，我國目前的發展狀況還不足以支撐地方政府購買公共服務合同管理能力的建設。本文擬從宏觀、中觀以及微觀三個層面探討和分析地方政府購買公共服務合同管理能力遇到困境的原因。

（一）市場經濟發展不充分，尚未提供所需的經濟基礎

經濟基礎決定上層建筑，不相適應的經濟基礎將會制約上層建筑的發展。地方政府合同管理能力建設是從地方政府購買公共服務中衍生出來的一種新生事物，要讓政府接受并認可它，必須首先建立相應的市場經濟基礎。

在過去的政府壟斷公共服務供給中，計劃經濟起基礎性作用。地方政府可以采取權威命令式的手段進行宏觀調控。然而，這種計劃經濟已不再適應政府購買公共服務的發展需要。集權與分權之間的矛盾沖突使得二者之間存在著不可調和的關系。計劃經濟不但會使得政府購買公共服務流于形式，而且地方政府購買公共服務合同管理能力培養也只會是紙上談兵。

雖然中央政府文件中屢次提到要大力發展社會主義市場經濟，發揮市場在資源配置中的決定性作用。但是，要完成從計劃經濟到市場經濟的轉型并不能一蹴而就，至少目前，我們在政府管制與市場機制這兩種對立的世界觀和思維邏輯中很難找到平衡點［12］（P110），也無法在計劃經濟仍留有相當殘余的情況下充分發展市場經濟，為地方政府購買公共服務合同管理能力的建設提供一個相應的經濟基礎。

（二）政府職能轉變不徹底，導致地方政府購買公共服務合同管理能力培養的動力不足

我國政府的基本職能包括經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。在全能型政府時期，政府職能比較偏向于經濟調節和市場監管，社會管理和公共服務職能并未受到足夠重視，這就限制了與公共服務職能相適應的地方政府購買公共服務合同管理能力的培育和訓練，違背了政府職能動態發展、自覺適應的特性。

伴隨著經濟體制的逐步轉型，政府職能也做出了相應轉變。近年來，建設服務型政府的呼聲日益高漲，公共服務職能的重要性日益凸顯，轉變政府職能勢在必行，它是我國政府改革的重要內容和基本方向。然而不可否認的是，轉變政府職能非一朝一夕之功就能實現，它受到自我利益的深刻調整和職能運行的慣性依賴的掣肘。在轉型時期，政府職能的轉變雖然為地方政府購買公共服務合同管理能力培養提供了一定的發展空間，但是，與企業為適應環境而迅速調整以及由此展現出來的高效率相比，政府職能的轉變顯得相形失色。

（三）傳統官僚制文化與現代契約文化的沖突，致使能力培養遭遇深層次的阻礙

行政文化是組織成員內化的一系列行為和情感，地方政府要取得成功，必須采取適當的態度和文化。政府公共服務的理念源于對政府職能的定位。在我國政府管理模式從統治、管理向治理轉變的過程中，官僚制文化一直影響著地方政府的行為和能力。

傳統官僚制文化是一種垂直的、以等級權威為基礎的行政文化，它只有在特定的條件和環境之下才能對行政活動起促進作用。伴隨著地方政府購買公共服務的發展，合同管理能力的培養越來越受到地方政府的重視，其中尤為重要的是培植與之相適應的、平行的、以商業談判為基礎的契約文化。而官僚制文化和契約文化二者本身的沖突和差異顯而易見，幾乎不能找到平衡點。此時，若繼續堅持傳統官僚制文化便顯得不合時宜。

但是，由于我國正處于社會轉型時期，官僚制文化與契約文化相互交織、碰撞，新舊觀念之間的銜接不完全，致使地方政府購買公共服務合同管理能力培養遭遇文化障礙而無法繼續前行。唯有實現政府理念與行為上的協調統一，即摒棄傳統官僚制文化，培育契約文化，方能真正推動地方政府購買公共服務合同管理能力的建設。

（四）合同管理的運行機制不健全，未能提供良好的運行環境

良好的合同管理運行機制，能夠提高政府購買公共服務合同管理能力培養的內在活力，提高合同管理者的積極性和創新性，它包含了合同形成機制、關系協調機制、監督機制、激勵機制以及評估機制等，并滲透在合同管理的各個階段之中。

在地方政府購買公共服務的過程中，合同管理運行機制的不健全，會導致合同管理能力培養基礎薄弱、動力不足，并帶來許多不確定的因素，致使合同戰略規劃、合同簽訂、執行、監督、評估等環節存在的問題均未得到有效解決。運行機制的構建是一項復雜的系統性工程，各個機制并不是孤立存在的，而是處于一個相互聯系的系統中。體制再合理，制度再完善，沒有健全的運行機制，地方政府購買公共服務合同管理能力培養也無法落到實處。隨著地方政府購買公共服務的展開，合同管理能力又面臨著新的問題，運行機制也需要進行適時調整并及時做出回應。

（五）合同管理者的素質和水平有限，無法滿足現實需要

政府的行為要通過公職人員的行為去體現，政府的能力深受政府機關公職人員的素質影響。［12］政府購買公共服務圍繞合同進行，合同管理者的素質和水平對地方政府購買公共服務合同管理能力有直接影響。目前，我國相關人員從事政府合同管理工作的時間和精力有限，管理理念和水平相對落后，缺乏相應的合同管理能力培訓，面臨著較大的挑戰。

合同管理是將市場競爭機制引入政府運作的一種方式，它在行政領域的發展還很不成熟。合同管理者一時無法適應這種轉變，其素質和水平跟不上地方政府購買公共服務合同管理能力培養的要求，需要一個過程來適應和調整。

四、擺脫地方政府公共服務合同管理能力困境的路徑

在地方政府購買公共服務合同管理能力建設面臨困境的形勢下，有效解決這些問題是當前迫不及待的任務和工作。我們以體制——機制——意識形態——行為——人員為分析框架，提出地方政府購買公共服務合同管理能力的提升路徑。

（一）以充分發展市場經濟為基點，形成健全的市場經濟體制

市場經濟的充分發展是地方政府購買公共服務合同管理能力培養的經濟基礎。如果市場發育不健全，市場不能有效發揮資源配置的決定性作用，地方政府合同管理能力的建設就不能達到預期目的，也無法起到推動政府購買公共服務發展的效果。

我國處于經濟社會的轉型時期，計劃經濟的元素已不能適應社會政治經濟的發展，因此要加快市場經濟發展的步伐，遵循市場經濟發展的客觀規律，建立健全市場經濟體制。基于此，在政府購買公共服務中，地方政府應充分還權于社會和市場，扮演好監督者、管理者、制度設計者的角色，而非生產經營者的角色。地方政府要退出能夠由市場進行公共服務供給的領域，充分發揮市場的積極性、創造性和主觀能動性，讓市場自發調節。

同時，通過地方政府對市場秩序一定程度的規范，理順和調節地方政府與市場兩者之間的關系，實現地方政府與市場的平衡發展，為地方政府購買公共服務合同管理能力培養提供穩定的經濟基礎。

（二）以深化轉變政府職能為中心，打破政府公共服務壟斷供給的慣性依賴

政府能力與政府對市場和社會的治理模式密切聯系。地方政府正確的治理方式并不是統包統攬所有事務，也不是充當“守夜人”，而是在發揮市場機制和社會機制的前提下，合理界定并有效履行自身的職能。

地方政府職能的調整必須與地方政府購買公共服務合同管理能力培養相符合，這一原則對正處于轉型時期的我國地方政府來說具有現實指導性的意義。我國地方政府應打破以經濟調節和市場監管為主要職能的模式，轉而大力推動社會管理和公共服務職能向縱深發展，由縱向垂直管理向橫向平等協調、由行政命令向調控服務轉變。

與此同時，地方政府要積極引導公眾尤其是服務的受眾參與到地方政府購買公共服務合同管理能力建設中來，形成多元主體共同治理的局面，發揮各主體的特長和優勢，以提供更加優質、高效的公共服務。從長遠來看，地方政府要將深化轉變政府職能落到實處，進而打破對政府壟斷供給公共服務的慣性依賴，使地方政府購買公共服務合同管理能力培養成為一種普遍性選擇。

（三）以塑造理性契約文化為重點，克服傳統官僚制文化等意識形態的長期掣肘

在一定時期內，文化是某種特定意識形態積聚和發展的前提、基礎和結果。隨著我國行政管理體制改革的深化，以官本位、權力本位為主導模式的傳統行政思想已不適應現代的客觀需要，必須及時摒棄，并努力培育現代行政文化。［13］政府購買公共服務使地方政府從公共服務的壟斷提供者轉變為購買者、監督者和制度設計者，這就要求地方政府的管理觀念和意識形態作相應的轉變，唯有在意識形態上認可并接受地方政府購買公共服務合同管理能力培養的重要意義，才能真正為其發展提供一個相對自由、公平的契約文化環境。

我國傳統的官僚制文化等意識形態是社會政治經濟生活長期發展的產物，要突破它并非易事，但是這些意識形態的剛性又是地方政府購買公共服務合同管理能力培養的思想基礎。要變革文化，就必須改變人們的思維模式，改變官僚組織的負面文化，樹立人們對新范式的信心。因而，地方政府首先要改變其行為方式，使理性契約文化根植于人心，協助包括合同管理者在內的公民自覺接受和理解這種文化。當意識形態逐漸發生轉變，相應的契約文化環境日趨形成，地方政府購買公共服務合同管理能力培養在意識形態上的障礙便可得以清除。

（四）以提高合同管理者的素養為關鍵，培養專業化合同管理隊伍

人的能力是內在素質的外在表現、實現和確證，是人的內在本質力量的外在體現，沒有素質，就談不上什么能力。［14］新的業務領域要求高素質的人才迎接全新的挑戰。合同管理者是地方政府購買公共服務的執行主體，在合同管理過程中發揮著不可替代的作用。因此，培養具有綜合能力較強和素養較高的合同管理隊伍成為地方政府購買公共服務合同管理能力培養的重要條件。

凱特爾認為，合同管理人員應該具備以下技能：起草明確而可行的標準、管理信息、審計以及最重要的技能——談判。［15］（P166）培養公務員隊伍的合同管理能力需要從專業能力和行政責任兩個方面來展開。從專業能力角度來看，合同管理者需要具備協商制定合同條款、協調利益主體關系、監督合同執行、進行評估反饋等綜合性能力，因而需要對他們進行有效的專業化培訓，學習有關合同法律、公共服務的專業知識和技術，塑造綜合型人才隊伍。此外，合同管理者還應具備行政責任和公共精神。地方政府購買公共服務并不意味著政府責任的剝離和弱化，相反，地方政府需要擁有更強的責任意識和倫理道德品質來為其專業技術提供支撐。

（五）以完善合同管理運行機制為落腳點，營造良好的外部運行環境

擁有完善的制度并不足以支撐起地方政府購買公共服務合同管理能力的培養，必須輔之以健全的運行機制，不斷完善政府購買公共服務合同管理運行機制。

合同形成機制。合同戰略規劃能力和文本管理能力是地方政府購買公共服務合同管理能力的基礎。因此，在合同管理初期，首先要進行可行性評估、目標選擇等戰略性規劃，其次要對合同文本進行細化管理，以確保合同管理有據可依。

關系協調機制。地方政府購買公共服務合同管理涉及多方主體，唯有建立起協調機制，加強各主體間的溝通與信息分享，建立利益引導、約束、調節和補償機制，方可提高地方政府購買公共服務合同關系協調能力，確保合同管理的正常運行。

激勵機制。設計一套科學合理的激勵機制在一定程度上能夠調動合同管理者進行合同管理的積極性，更好地投身于政府購買公共服務合同管理能力的建設之中。地方政府應采取包括個人激勵和集體激勵、物質激勵和精神激勵、正激勵和負激勵等在內的有效激勵以達到理想效果。

監督機制。一方面要推行全面性的監督管理，對合同管理中權力的行使和行政責任的承擔以及需求、過程、結果三方進行及時有效地監督，防止內部購買、虛假購買、形式性購買等問題的出現。另一方面，要積極倡導大眾傳媒、公眾等主體進入監督領域，確保權力在陽光下運行。

評估機制。首先，要建立地方政府主導下的專門性評估機制，要充分發揮人事部門、政府采購機關的優勢，利用掌握的信息進行科學評估，并及時向社會公布和反饋信息，保障公民的知情權。其次，要引入第三方評估機制，建立對公共服務績效評估科學量化的指標體系和評估模型，克服單一主體進行評估的缺陷，以達到提升地方政府購買公共服務合同管理能力的目的。

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【責任編輯：趙 偉】

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A

1004－518X（2016）05－0229-08

國家社科基金項目“國家結構形式理論視域下我國行政省直管縣體制改革問題研究”（15BZZ039）、國家社科基金項目“科學發展觀統領少數民族政治發展的路徑和機制研究”（12BKS021）、中國國際經濟技術交流中心項目“中國公共部門改革創新戰略”（00056242）