現代城市社區的多元主體協同治理實踐
——以治理理論為分析視角

范　文　魏　婷　魏　娜

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現代城市社區的多元主體協同治理實踐
——以治理理論為分析視角

范文魏婷魏娜

摘要：隨著我國城市社區建設中的社區需求、利益主體向著多樣化方向發展，多元協同治理已經成為我國社區發展的一項重要議題。對此，本文將基于治理理論中的協同思想，厘清社區協同治理相關概念，并結合目前社區發展實際，分析我國現代城市社區中的多元主體協同治理現狀，探尋目前我國城市社區應如何更好地實現多元協同治理的路徑，使各種社會力量得到整合和優化，最終推動社會善治。

關鍵詞：社區治理；多元協同；治理理論

現階段，我國社會處于轉型期，城市化進程不斷推進，社區治理面臨著新舊體制共存的局面。黨的十八屆三中全會明確指出：“創新社會治理體制要堅持系統治理、依法治理、綜合治理與源頭治理，鼓勵和支持社會各方面參與。”因此，治理理論與協同思想被運用到社區這一領域中而形成的城市社區多元主體協同治理模式，能夠使得多元主體在治理中協調、合作，充分發揮各主體的作用，推動城市社區治理模式的優化。但是，如何將協同治理理論較好地運用到社區治理中，也成了當前城市社區發展過程中需要解決的問題。

一、社區協同治理的相關概念與理論基礎

1.城市社區

社區是由人口、地域及各種各樣的社會關系組成的社會共同體，是城市基層治理的基本單位，也是社會建設的落腳點。社區這一概念的首次提出是在1887年德國社會學家滕尼斯的《共同體與社會》一書中，他強調的是社區作為共同體的含義。隨著社會變遷和社會學學科的發展，“社區”的內涵也在不斷豐富。根據民政部《關于在全國推進城市社區建設的意見》中所定義的社區概念，社區是指“聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體”。本文中主要研究的是城市社區，因此就將其界定為聚居在城市中一定范圍內的人們所組成的社會生活共同體。

2.治理

“治理”一詞來源于拉丁文和希臘語中“掌舵”一詞，原意是控制、引導和操縱。關于治理的定義，最具代表性和權威性的是全球治理委員給出的界定：“治理是各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，又包括各種人們同意或者以為符合其利益的非正式的制度安排。”

從治理的定義中不難發現，參與治理的主體是多元的，不僅是政府，還可以是社會組織、企業和個人，所以治理就不僅僅是政府統領的范疇了。其實，治理是一種新公共管理，它更加的注重協調、互動和合作。為了滿足公眾需要，實現公共利益的最大化，一系列的多元主體承擔著公共事務的治理職責。這些主體在參與治理的過程中相互合作、達成共識，使不同利益和沖突得以調和；它們除了受到法律的約束，也要進行相應的自我管理。本文探討的社區治理也是相對于傳統的社區管理而言的，因此依據治理理論，社區通過多元主體的共同努力來實現治理目的，這就是社區協同治理。

3.城市社區協同治理理論

協同治理理論是從治理理論發展而來的。協同治理是指在公共生活中，由各權力主體構成的一個開放性的整體系統，依靠行政、法律、輿論等各種手段，使混亂無序的諸要素相互協調、共同作用，產生一個有序的協作系統，實現力量的整合，從而高效地進行公共事務的治理，最終達到維護公共利益的目的。協同治理的實質就在于各主體間密切配合、協調工作，從而能夠產生整體作用大于部分作用之和的效應。

在我國，第一次將“社會協同”寫入報告中的是黨的十七大，那時起，黨和國家領導人已經充分認識到協同治理的重要意義。黨的十八大以來，以習近平為總書記的黨中央提出了“新型城市化”的理念，強調要走中國特色新型城市化道路。這里的新型城市化道路，一方面是社會轉型期的各種特征為協同治理的實現提供了條件，另一方面是轉型時期社會的持續健康發展強烈要求實現各主體間的協同。

目前社區存在的主要問題就是政府干預過多、行政色彩過濃，在一定程度上抑制了社區自治能力的提高和社區自治組織的發展。由于社區本身是一個開放而又復雜的系統，良好的社區治理就應協調各方面力量，充分地利用各方面資源，促使社區治理良性發展。而社區協同治理就是解決這個問題的鑰匙，它強調整合社區治理的各類資源，激發社區自治組織、市場機構以及社區居民等主體參與社區治理的積極性，并建立政府調控、社區自治和社會調節力量間的協同機制，依靠各主體之間的協調合作，形成有序的治理結構，促進公共利益的實現。

二、城市社區協同治理實踐分析

近年來，我國各地在城市社區多元主體協同治理的實踐探索中也取得了不少成果，有許多實證案例，如上海市浦東新區北蔡鎮社區引入“政府購買服務”模式，通過政府與社區的協商互動，使各權力主體協同參與到社區公共事務的治理中來，但也出現了協同缺乏靈活性、考核缺乏全面性、治理缺乏自主性和有力的支撐等問題；在昆明市江北社區治理實踐中，初步理順了基層管理體制，以社區服務為龍頭，調動各主體參與開展社區事業，但行政化傾向嚴重、現有主體間互動不足、自治功能縮小化等問題也嚴重影響著社區治理的發展；紹興市北海街道社區調動多元治理主體的積極性，在治理過程中各司其職、發揮自身優勢，選擇了多樣的治理機制，治理的過程也公開民主，但是社區治理過程中也存在著權力主體責權錯位、居民社區參與不足、社區組織培育不良等問題。

同時，筆者選取了南京市匯林綠洲社區的協同治理實際案例，并對其多元協同治理的實踐進行具體分析。匯林綠洲社區位于江蘇省南京市鼓樓區東北角，占地面積約0.75平方公里。社區中各治理主體都肩負著自身的治理職責，為實現社區治理的良好發展貢獻著力量。在匯林綠洲社區，社區黨委加強與鼓樓區人事局黨支部的共建工作，請他們為社區黨員上黨課，為社區居民舉行崇尚科學、反對邪教的法制講座，從而提高社區黨員、居民的思想覺悟和法制觀念。如社區黨委邀請鼓樓區委黨校教授為社區黨員帶來公開黨課，60余名社區黨員、10多名居民代表參加公開黨課。社區黨委除了定期舉辦公開黨課做好群眾工作之外，還依靠其領導作用積極舉辦各項活動，組織社區黨員和居民積極參加，為豐富居民的精神文化起到了重要作用。匯林綠洲社區隸屬于鼓樓區中央門街道，但是政府并沒有對匯林綠洲社區直接進行管轄，而是以工作站的方式存在。社區中的工作站主要起到窗口的作用，工作站了解社區情況，既能向政府報告社區狀況，又能向社區傳達政府指導精神，因此政府能夠給予社區充分的自由。

通過實地走訪調查，筆者了解到匯林綠洲社區是一個居民自治程度比較高的社區，城市常見的居民委員會在2008年后更名為匯林綠洲社區，具有綜合性的功能。成員主要由小區內居民民主選舉產生，并且每三年都要進行換屆選舉，以保證社區活動的高效性。社區與工作站相協調，承擔了解決居民各項生活方面問題的責任，包括衣食住行以及各項活動的舉辦，如舉辦居民活動、組織社區老年人晨練等等。經過訪問，筆者得知社區還采用了傳統與現代并存的工作方式，充分考慮到居民年齡層次的分布。在公布一些重大事件時，社區工作人員會在社區的各個公告欄貼通知，這是比較傳統的方式；另外，匯林綠洲社區還開通了微信公眾號與官方微博，積極運用新媒體與時代接軌，年輕的社區居民可以通過這個平臺了解社區政策和動態，對社區問題進行反饋和監督等，微信微博都得到了居民的廣泛關注。社區的業主委員會，由各業主推選的業主代表組成，完全屬于自發形成。業主委員會能夠充分了解業主們的需求，然后將需求訴諸開發商以及社區，從而來維護業主利益。這樣，社區中凡是關乎居民利益的大事，都交居民討論決定，讓居民參與監督管理，同時也將社區工作運行透明化，這就是居民在社區協同治理中的意義。這樣，不僅滿足了社區居民的精神文化生活需要，而且還調動了居民參與社區治理的積極性。匯林綠洲社區的做法也為其他城市居委會的工作方式提供了一種參考，創新工作方式能讓社區居民自治的參與度更高。

社區中的其他社會組織也在服務中尋找定位，方便居民生活，溝通居民關系，凝聚社區居民團結力。社區擁有各種居民團隊，其中社區“中老年女子腰鼓隊”是由社區出資購置腰鼓，隊員自行管理，在滿足社區居民的日常娛樂之外，也為社區活動營造了良好的氣氛。社區還組織了社工經常對社區的花壇、回收站等進行集中清理，給居民創造舒適的生活環境。除了這些，社區中負責退休管理工作的社工定期為社區老人過生日，并且定期舉辦退休人員“老人節”文藝匯演。由社區居民組成的社區志愿者還戴著“文明引導志愿服務”的紅袖章，主動在社區轄區范圍內的公交站臺為過路市民指路。

社區還加強與駐區單位的溝通與聯系，充分整合、利用社區資源，如引進南師大美教基地、青云巷小學、青云巷幼兒園等志愿者資源，為社區居民和青少年提供各類便民志愿者服務；還聯合第二醫院走進匯林綠洲社區，為大家帶來老年惡性腫瘤的預防科普講堂等。社區與駐區單位的合作為社區居民提供了更好的服務，也給社區文化建設增添了新的活力；而社區文化活動的成功開展與不斷創新，也使駐區單位得到了關注度與美譽。這無疑是雙贏的，同時也體現出駐區單位在社區協同治理中發揮的重要作用。

從匯林綠洲社區的多元協同治理實踐中，可以發現相比之下政府的干預減少了，各主體都能夠在社區治理過程中發揮出一定的作用，但是前面提到其他幾個實證案例存在的問題，在匯林綠洲社區中也有部分體現：多元主體間的角色定位還不是十分明確、職責存在沖突、主體間的協調互動不足等。不可否認的是，這離理想的多元協同狀態還有一定距離，還不能完全做到社區治理過程中各主體的相互協調、積極配合、共謀發展。

三、發展與完善社會協同治理的相關建議

1.明確多元主體的角色定位，確立平等的主體關系

⑴社區黨組織。在社區治理中，黨組織主要包括街道黨工委、社區黨組織、居民區黨支部等。社區黨組織是社區組織的領導核心，社區黨支部對居委會的領導應是政治上的領導。因此，社區中的黨組織應主要在政治、思想、組織和日常生活等方面起到指導作用。

⑵政府組織。政府組織包括街道辦事處、政府職能部門延伸機構如派出所等。政府是社區治理的主導力量。在社區協同治理中，政府應避免行政干預色彩過濃，要逐步減少對社區的直接干預，從行政權力向社會權力轉變，履行服務型政府職能。可以借鑒上述社區的做法，政府設立社區工作站，起到窗口的作用。同時，政府還應大力培育社區居民自治能力，通過“購買服務”的方式，適時適當地從社區治理中退出，讓自治組織更具自主性，這也是社區協同治理的主要發展方向。

⑶社區自治組織。社區自治組織包括居民委員會和業主委員會。社區居民委員會是群眾性自治組織，其主要任務是依法實現群眾的自我管理、自我教育、自我服務。按照居委會組織法的規定，居委會成員應由居民選舉產生，向居民會議負責并報告工作。居委會要在黨和政府的幫助與支持下，充分發揮自治的職責，做好“分內之事”，進行具體的公共事務管理，包括：調解民間糾紛、辦理公共事務、開展便民利民的社區服務活動、宣傳法律法規和國家政策、協助政府部門辦理各項工作、向政府反映民眾意見等。社區中的業主委員會主要由本社區的業主代表組成。業委會是基于產權的基礎上而產生的、代表業主維護房產權益的自治組織，它是業主與物業公司、居委會的溝通橋梁。其主要職責包括選擇物業管理公司并與其簽訂服務合同、監督物業公司履行合同內容、向業主報告物業管理情況并向物業反饋意見等。

⑷其他社區社會組織。社區社會組織是以社區為主要活動區域，以服務居民、滿足居民需求、促進社區發展為宗旨，活躍在基層的服務性、自治性組織。除了上面提到過的業委會以外，還包括一些志愿者組織、慈善組織、服務組織、居民自行組建的文體活動組織等。社會組織應聯系社區實際，積極開展各項社區文化活動，鼓勵社區各類成員參與，增強社區居民對社區的認同感。社會組織要堅持中國共產黨的領導，接受政府和居民的監督，從而形成多元合作、良性互動的社區氛圍。

⑸社區居民。社區居民是社區治理的根基。因為居民是社區治理的利益直接相關者，所以社區治理歸根到底是居民自己的事情，其主動參與社區治理活動是社區發展的依靠力量和長久動力。居民要有“自我管理、自我教育、自我服務”的精神，要真正地、積極地參與到社區治理中來。這主要體現在居民參加居民委員會和業主委員會的選舉活動，參與集體討論決定，對社區重大事項提出意見和建議等。社區居民也應該對社區黨組織、居委會、業委會、物業的各項工作進行民主監督。

⑹社區中的企業和單位。社區中的物業管理公司，本身就是社區治理的直接參與者。物業公司要遵守國家規范，按照合同提供服務，收費要與服務質量相稱，不能侵犯業主的權益；還要與業委會進行有效地溝通，形成良好的合作關系。還有就是駐區單位，指在社區管轄的地界內的企業、事業單位、行政機關等組織的總稱，一般不直接參與社區內具體管理與服務活動。駐區單位要與社區其他治理主體共商社區治理大事，解決社區發展面臨的難題；還要充分發揮自身的人才、資源優勢，為社會治理提供有力的支持，適當地也要為社區提供志愿服務。

2.健全治理主體間的協商互動與合作機制

社區協同治理不僅是各個主體各司其職，而且還要加強各主體間的協同合作，因為多數公共事務需要兩個或兩個以上的主體進行協調互動才能得以處理。“治理失靈”很大程度上是由于治理過程中信息交流障礙。因此，社會協同治理需要在多元主體職責分明的基礎上，疏通各主體間信息交流的渠道，創建協商討論的平臺，加強合作，化解治理過程中產生的矛盾，這樣才能整合各種治理資源，形成合力，促使公共利益最大化。具體地可以通過協商決策機制、第三方監督機制等，來使社區協同治理得以有效實施和良性發展。

3.設定社區治理階段性目標，建立社區治理成果評估機制

目標是行動的燈塔，社區治理也應該設定階段性的目標，為社區治理指明方向。社區治理階段性目標可以由各主體共同擬定，發現社區存在的問題，明確下一階段應該為社區做哪些實事。相應地，也應該建立社區治理成果評估機制。在目標階段過后，由評估機制評估階段性工作是否達到了目標設定，從而監督和督促社區治理工作不斷取得成果，促進社區治理體制健全與完善。

城市社區治理是社會治理的重要方面，也是社會治理的一個起點。由傳統的社區管理向著社區多元主體協同治理轉變，是中國特色社會主義社會進步與發展的必然要求。從各地的實踐探索中可以發現，社區治理的多元主體協同模式雖取得了一些成績，但是離社會善治還有較遠的距離。因此，無論是理論還是實踐，多元協同治理都有待于進一步的探索，這就需要政府、社會、學界等各個階層的共同努力，在實踐中不斷地創新發展社區治理體制。

參考文獻

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（作者單位：南京信息工程大學）

DOI：10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.08.034