政府部門間基本協調機制研究：基于多元理論的分析

李世杰

（華北水利水電大學 法學院，河南 鄭州 450000）

政府部門間基本協調機制研究：基于多元理論的分析

李世杰

（華北水利水電大學 法學院，河南 鄭州 450000）

通過對科層組織理論、理性選擇理論、資源依賴理論、網絡理論的分析，可以歸納出“階層”、“市場”與“網絡”三種政府部門間基本協調機制。在我國，過于依賴層級權威對部門間關系的協調作用，后兩者協調機制建立面臨著一定限制。階層協調機制還是一種主要的協調機制，協調機制具有權變性和綜合性，網絡機制是研究和實踐發展主要方向。

政府部門間；協調機制；多元化理論

現有的有關組織間協調機制研究傾向于歸納式的個案研究或借鑒式的國外經驗。這種研究方法或研究路徑為組織間協調機制研究做出了很大貢獻，但其理論性，特別是對作為政府部門間的協調機制的建立缺乏普適性。因此，本文試圖從經典的政府部門間關系多元理論分析入手，追尋基本協調機制，厘清這些機制的區別以及如何應用這些協調機制。這對于提升現有政府部門間協調機制的理論，為促進順暢有效政策活動的開展提供方向性指導。

一、政府部門間關系的多元理論

（一）科層組織理論

在韋伯模式的影響下，政府部門經常需要憑借層級將組織的各部分對接起來。受到“促進官僚化”（在整體環境穩定的前提下）與“促進分權化”（在整體環境復雜性的前提下）兩個因素變動的影響，組織需要處理不同環境中組織間關系問題。一般而言，科層制理論認為若不尋求強制的手段或提供共享目標，將難以設計出促進協調行為發生的機制。科層制理論著重在組織功能的設計來解決內部的組織間關系問題，因此研究重視如何配合任務需要重組組織的功能，即成為本途徑對于政府部門間關系研究的焦點。

（二）理性選擇理論

理性選擇理論探討公共問題，多著重在政府失靈的探究上。由于在分權制度下，理性自利的官僚組織在與其他行政組織的互動過程中，為維護其自我利益，將產生“沖突”與“競爭”的互動行為，使得自利行動無法產生集體的利益。自利的行動者要產生合作是非常困難的。為此，如何使自利行動者的個體理性與集體利益兼容，就成為理性選擇理論對行政組織間關系研究最關切的核心議題。理性選擇理論認為行政組織為求生存，會努力擴大自己在某一政策空間中的影響力，建立一個屬于自己的“地盤”。理性選擇途徑探討另外一個重要問題是“集體行動問題”，其焦點是行動者集體行動無法產生公共物品的問題。

（三）資源依賴理論

由于資源依賴的程度反映出一方對另一方的控制力，故而資源交換過程未必對所有參與皆是有利的。為克服資源依賴及控制必要的資源流向，組織通常會運用策略博弈導向于有利于自己的目標，而獲取關鍵資源便是其中一種途徑。所有組織都會透過各種不同策略來獲取關鍵稀少的資源，并以權威與資金兩類資源最為重要。資源依賴途徑主張，所有的組織間關系包括溝通以及共同的行動，最終將完全地仰賴資源的獲得。因此，有效能的組織是那些可以在相互依賴關系當中，成功獲得其他組織資源的組織。

（四）網絡理論

就組織間的關系而言，網絡理論多將網絡組織的互動關系視為一種合作或伙伴關系。關系建立的目的在于達成某種目標，其間維系合作或伙伴關系的規則成為研究分析的焦點。網絡理論較不重視正式、階層的、由上而下的權威機制。組織的相互依賴性并非簡單因為權威與職位，而是將組織單位集合在一起，作為集合資源、權威、知識與科技工具的需求。協調是由網絡的協商與相互調適而達成，較少依賴正式的、階層的由上而下的權威。網絡關系的參與者要基于合作互惠方式參與網絡。在網絡途徑中，如何透過非正式權力引導與整合各專業參與者行動來達成公共目標，成為該途徑處理行政組織關系問題的關鍵議題。

二、政府部門間關系基本協調機制

（一）多元理論與基本協調機制的內在邏輯

就官僚組織理論而言，權威的控制與指揮，似乎是協調行政組織間關系的唯一方式?，F代形式的官僚組織，被隱喻為機械式的結構，假定透過層級節制的制度設計，即可以處理行政組織間關系問題?？梢?，科層組織理論主張建立階層協調機制，依靠合法的強制性權威對政府部門進行協調。

理性選擇理論強調組織行動者從理性選擇的角度，做出聰明的策略抉擇。資源依賴論則主張組織間互動隱含的權力不對等關系。盡管兩種理論對互動的過程與結果持有不同看法，但兩者對組織間合作的發展，根本上都是以“算計”為出發考量。這兩種理論崇尚競爭、依賴與支配關系。按照這個邏輯，通過提供利益誘因，依靠市場價格和競爭，創新政府部門間交換的方式，是解決集體選擇和相互依賴問題的良方。

網絡理論認為，組織行為是鑲嵌在特定系絡中，非正式規范或情境邏輯會影響彼此關系的發展。該理論在人性論上具有利他情懷，聚集于若干社會元素，如意義、承諾、關系、期待、規范與信任等對于組織間關系的維系作用。網絡理論聚焦于志愿奉獻和自治自律對政府部門進行協調，引申出關系協調的網絡機制。

（二）政府部門間三種基本協調機制

1.階層機制

在組織以“層級”進行協調下，管理者可先將整體任務仔細地拆解成幾乎相互獨立的部分后，再安排各專業的部門執行被預先賦予的任務，最后再透過“層級”來控制各部門的行動。唯層級節制的純粹韋伯式管理模式，從未在公共組織內部發生過一勞永逸的作用。政府部門的階層管理者同這些部門一樣經常同時面臨多項政策任務，由于能力的限制，不同階段工作重心不同，再加上自身的政策偏好，這些階層管理者關注每項政策的部門協調就可能“有心無力”或“有力無心”。另外，政府部門的自由裁量權以及政策間的沖突，“部門打架”現象并不罕見?！皩蛹壒澲啤本哂芯窒扌裕瑑H依靠層級賦予的權威并無法充分解決政府部門間協調問題。

2.市場機制

新古典經濟理論主張存市場價格機制而非階層中的權威指揮，才是最主要的組織間協調機制。因為透過價格可誘導組織間自愿交易，進而使社會資源分配的效用極大化。然而，“市場”須仰賴現代國家權威，方能維系其正常的運作。因為它需要國家權威所守護的法律系統，來保障市場運作所必須的私有財產權，并確保市場契約的履行，否則將會產生市場失靈的危險后果。導入階層組織之所以能降低交易成本，主要是因為“階層”可以讓管理者重組誘因，并導入更有效率的監督，使得個別行動者愿意共同提供服務，而不再認為偷懶比較符合自我利益。

3.網絡機制

對公共部門而言，由于被服務對象擁有多重的問題需要被解決，但是受到專業分工的影響，服務的提供者往往只受到狹隘范圍的專業訓練，行政組織也僅提供特定領域的專業服務。在這樣的情境下，提供者所構成的網絡便開啟了一個有效提供服務的方法，讓行政組織既能有效運用資源又同時能維護可接受程度的組織及專業的自主性。網絡排除了正式的階層結構與完美的市場形式，但卻又相當程度地涵蓋了介于此兩者間的結構。因此，網絡機制的支持者認為，網絡在形式上能使不同的政治資源形成起承轉合的作用，可以作為正式組織的中介形式。

三、三種基本協調機制的實踐運用

在我國，由于長期受封建專制統治的影響，以領導權威和層級為基礎的官僚協調方式在我國各級政府中占據主導優勢[1]。目前，政府部門協調機制中過于依賴層級對部門間關系的協調作用，而忽視了部門間自動自發的溝通和協商。為實現政策目標，對政府部門提供誘因大體分為兩類：一類是“堵”的誘因，主要通過制度設計、權威命令等強制性的手段迫使政府部門采取順服行為；另一類是“疏”的誘因，主要通過政府部門間的共識、信任、非正式關系、組織的使命感以及共贏使政府部門形成自動自發的順服行為。中國長期的集權主義傳統以及官僚制的特性，偏重與在“堵”的誘因上下功夫，而忽視了“疏”的誘導機制的作用。

依靠市場機制對多個政府部門間關系進行協調，旨在通過在政府部門間政策執行過程中引入市場力量或做法，對各個部門在政策執行過程中的地位和角色進行調整。對于流域水資源治理，該政策執行涉及不同橫向政府的職能部門，這些部門間的關系可以通過流域水權交易、流域政府間生態補償、排污收費與排污權交易、污水處理設施民營化等市場機制加以協調[2]。然而，一個不容辯駁的事實是公共部門不可能像私人部門一樣成為“自由選擇”的市場主體。很難想象在多個政府部門間形成完全所謂的“市場”，依靠市場機制對多個政府部門間關系進行協調要根據政策的特性和多個政府部門在整個國家行政架構中的基本關系而定。

政府部門間網絡的形成是網絡協調機制得以利用的基本前提條件。在我國的政治行政情境之下，主導思想上強調理性和集權，這使政府部門間網絡關系形成受到很大限制。制度建設對于政府部門間關系協調是十分重要的，但正式制度理性是有限的，具有滯后性，不能洞悉現實中的所有情勢。對于正式制度缺失的地方就需要非正式的制度（非理性）的一些東西去規范。否則部門關系就落入僵化的窠臼。另外，網絡協調機制需要政府部門具有相當的自主性，具備通過協商而解決彼此關系的廣闊彈性空間。這一點需要政府部門享有更多的決策權力。

四、政府部門間協調機制創新圖景展望

（一）階層協調機制仍是一種主要的協調機制

盡管以層級節制和等級森嚴為主要特征的現代科層體制不斷受攻擊和唾棄，但鑒于現實世界科層制的普遍性與持續性，可以說等級制非但沒有消失，而且繼續用于“描述最復雜組織如何建構其體系，以及民選官員如何考慮政府機構的責任控制問題”[3]。階層協調機制具有足夠、直接的權威性，“短平快”，可以起到立竿見影的效果。該協調機制只要自上而下的垂直協調，通過垂直協調而促進政府部門間的水平協調。對于我國現實經驗來講，權力往往集中在上層，再加上政治體制改革進程滯后，整個國家政治行政體系是通過自上而下的階層權威建立起來的。盡管階層協調機制具有很多弊端和不確定性，它還是一種主要的協調機制。

（二）政府部門間協調機制具有權變性

層級、市場與網絡等三種協調機制，對于跨組織的政策執行各有不同的優勢。若從協調頻率的角度分析，階層或市場協調機制有助于在單次的互動中分配資源，網絡機制則在重復性與穩定性的情況下較能發揮功能[4]。不過，有其他學者抱持不同觀點，認為階層適合重復性事件的協調；網絡適合單次互動事件的協調。莫里斯等人認為，傳統階層途徑在施加責任與角色定義議題上表現較佳，同時在慣常與重復出現任務的績效表現上較好。但這樣的安排高度缺乏彈性，故適應與創新的能力較差，并且在多元組織的背景下，上層管理者對于其他組織的成員經常僅有有限的權威或根本沒有權威，如此一來限制了他們強迫其他權威順服的能力。網絡則是高度彈性的與適應性的結構，它可以因應臨時發生的不同問題而調配各種資源。網絡的優點亦是其最大的缺點，因為在網絡架構下缺乏清楚的責任判斷標準，使得行動者的責任難以界定?？芍?，政府部門間三種基本協調機制的應用應具有權變性，針對具體的政策情境相機而動。

（三）政府部門間協調機制具有綜合性

三種協調機制具有各自的優勢和不足。政策情境不斷地發生變動，政府部門間的關系也不斷變化，持續互動。政府部門間的協調機制的應用很多情況下具有綜合性。例如，網絡機制容易忽視某些網絡“外生變量”（如責任、權責、行政領導力等）所起的作用。固然，網絡理論為研究政策過程之中行動者之間的關系提供了獨特的概念框架，但是注重非正式關系的確立導致對等級權威的忽略，使他們對現實的解釋力必將受到限制。政府部門間的關系協調既需要正式化、獎懲、正式命令，又需要契約與所有權、金錢交易、成本與利益交換，還需要資源交換、非正式化、信任與互惠、承諾、社會資本、態度、溝通、共識、相互依賴等。這樣，市場、組織間網絡和科層制的三維制度分析框架取代了傳統市場與科層制的兩極制度分析框架。

（四）網絡機制是政府部門間協調機制研究和實踐發展主要方向

網絡組織作為一種后現代的組織形式，網絡協調機制是其應有之意。網絡并不是一味的排斥階層權威，網絡也需要管理，不是放任自流的。網絡也并不是排斥正式的制度，這些正式制度同樣是網絡互動的規則。網絡理論重點在于強調成員間的相互影響關系，合作共贏的，責任分擔，成員間溝通和信任的達成。這種協調機制在于調動網絡成員基于公共價值的自動自發行為，可以大大的減少成本，降低沖突，營造民主和諧氛圍。從長遠看，該機制是對政府部門間關系的協調管理的發展方向。

[1]曹麗媛.西方國家中央政府部際協調機制研究及啟示[J].浙江師范大學學報，2011（5）.

[2]王勇.流域政府間橫向協調機制研究——以流域水資源配置使用之負外部性治理為例[D].南京大學博士學位論文，2008.

[3]Kettle.D.F.Public Administration at the Millennium:The State of the Field[J].Journal of Public Administration Research and Theory,2000,10(1):28-29.

[4]Peters, B.G.Managing Horizontal Government: The Politics of Co-ordination [J].Public Administration,1998,76(2):295-311.

D230

A

1003-1154(2016)01-0121-03

10.3969/j.issn.1003-1154.2016.01.039

河南省軟科學計劃研究項目“河南省完善社會管理維護社會穩定的機制研究”（142400410444）；河南省教育廳人文社科一般項目重點項目“政策責任情境與地方政府部門行動策略研究：基于制度分析視角”（2015-ZD-220）.