理性看待我國改革背景下的城管問題

夏文婷

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理性看待我國改革背景下的城管問題

夏文婷

摘要：近年來，我國城管執法問題日益突出，暴力執法、野蠻執法等事件層出不窮，執法工作陷入困境。究其原因，與城管執法面對的對象、隊伍自身素質、公眾媒體輿論炒作、法律制度不健全、行政體制不完善等因素直接相關。研究城管執法當前的狀況并分析原因，有助于尋求積極有效的解決辦法，同時對于理性思考我國改革背景下的政府管理問題和社會問題也具有重要意義。

關鍵詞：城管執法；困境；改革

城市管理是保持城市良好形象和安定秩序的重要活動，也是政府有效治理的直接體現。改革開放以來，我國經濟快速發展，城市化進程不斷加快，但與此同時，經濟的高速發展并未很好地帶動文化、社會等領域的進步，導致我國的城鎮化建設速度與真正的城市化水平發展并不同步，由此引發了城市發展中的諸多問題。為了有效解決這些問題，加強城市管理，規范城市秩序，城管部門應運而生。

城管，即城市管理，是指對城市社會發展中諸多方面的事務進行組織、協調、管理的活動，其主體城管人員是指城市管理綜合執法局一類的機構及其執法人員。城管執法即城管機構及其城管執法人員執法活動的總稱。

自1996年國務院頒布《關于貫徹實施＜中華人民共和國行政處罰法＞的通知》以來，各城市陸續開始組建城管執法機構，1997年北京市率先成立了城市管理監察大隊，標志著我國第一支城管隊伍的誕生。自此以后，城管機構在我國迅速發展，城管部門在塑造良好的市容市貌，維護城市環境和規范城市秩序等方面做出了重要的貢獻。但是近幾年來，無論是通過媒體的報道還是民眾的切身體會，城管執法工作中存在的一些問題逐漸顯露出來，“暴力執法”“野蠻執法”等現象屢屢發生，把城管部門一次又一次地推到輿論的風口浪尖，其不僅使城管人員和執法對象間的矛盾到了一個嚴重的地步，工作難以正常開展，而且也對政府的形象造成了很大的負面影響，這引起了包括學界、政府、執法部門乃至公眾的廣泛關注。

一、城管執法面臨的現狀

仔細分析當前城管執法的現狀可以發現，城管的執法范圍包括了環境衛生、市政管理、交通綠化等諸多方面的內容，相應的就會涉及一些相關部門的職權，而法律法規對城管的執法范圍和權限規定并不十分明確，所以很容易導致交叉執法、重復執法的問題。城管負責事務如此之繁雜有其特殊的原因，即大部分權力是從別的部門“移”過來的。由于城管部門是在城市發展過程中，為了解決一些管理問題而產生的，成立較晚，因此很大一部分權力是從其他相關部門劃歸過來的。眾所周知，好用的、有利可圖的權，別的部門是不會拱手相讓的，能“移”過來的多是一些別的部門難管、不愿管、不想管或是費力不討好的活兒。工商局管不好小攤小販，交給城管；公安局管不好流動人口，交給城管；規劃局管不好違法建筑，交給城管。除此之外，城管的工作內容還隨著政策變化和社會發展而不斷增加，有些地方限塑令出來了，城管被安排去執行限塑令，取締三輪車決定出來了，城管又去查處三輪車。由此，城管成了一個什么都管，但什么都不是自己專管的雜貨攤。與此同時，管理范圍越寬，涉及的人也就越多，城管工作之泛勢必會觸及到相當一部分利益群體?；谝陨戏N種因素，城管屢遭社會不滿也就不足為奇了。

二、城管執法困境原因分析

通過分析城管執法工作的現狀，可以歸納出目前城管執法面臨困境的幾個主要原因。

1.城管執法面對對象的特殊性

城管面對的執法對象有幾種典型的群體：路邊擺攤的小商販、無證非法的三輪摩托載客人員、拆遷住戶等。

轉型時期中國改革力度之大，讓很多規模小、效益低的工廠企業轉制、合并甚至破產，這不可避免地導致許多職工下崗，失業人員增加。通常情況下，失業人員年齡大、無技術、無資本，再就業非常困難。為了維持生計，他們不得不通過在路兩旁擺攤、開三輪摩托拉客等方式謀生，他們不交稅，未經政府許可，也不管是否影響了城市的環境衛生和交通秩序。對于社會而言，他們處于在生存線上掙扎的社會底層。一般來講城管對他們的處罰就是沒收其攤點和販賣的物品，但其實這相當于沒收了他們謀生的工具和經濟來源，因此通常小販會拋棄尊嚴乞求城管或者以命相搏。如此一來后果可想而知，以命相搏的自然會引發沖突事故，重了還可能造成命案；至于那些為了不被罰沒舍棄尊嚴甚至不惜下跪乞求城管的小販，這種情況一旦被媒體或者公眾發現，城管就會被指責為沒有人情味、冷漠無理，拿著國家的錢卻不體諒底層人民生活的艱辛。為此在前些年還鬧出一個笑話，城管在執法時遇到小商販下跪乞求，因為害怕輿論壓力和公眾譴責，執法人員不得不也下跪商販，出現城管執法與商販互跪的諷刺場景。

而另一類抗拆拒拆對象也是類似。城鎮化水平提高的表現之一是城市用地規模的不斷擴大。當前由于城市發展建設的需要，我國許多土地被重新規劃，其中就包括一些原本建有民房的住宅用地。重新規劃土地，相應的就會產生拆遷問題。但是在拆遷事件中，經常有住戶由于經濟補償、家族家庭等各方面的原因，阻撓拆遷，甚至與執法人員發生沖突。有的“釘子戶”為了抗拆，甚至與執法人員發生武力沖突，還有的借機利用社會大眾對城管野蠻執法的不良印象，不惜拿磚塊器械等自傷，造成流血事件，然后誣陷到城管人員的頭上。在這種情況下，即便不是城管人員做的，當公眾面對城管和被拆居民這兩個群體時，往往認為城管是強勢武力的一方，而被拆者是弱勢一方，結果自然不言而喻，這也就成了我們常在新聞中看到的城管暴力拆遷、野蠻執法事件?？共鹫咭源耸钩枪茉馐茌浾摰木薮髩毫蛷娏易l責，從而達到自己不拆或者多獲賠償的目的。

至于城管其他的工作對象，可能群體有所不同，但在復雜性上大體是一致的。可以說，城管執法面對的是一些極其復雜特殊的群體。俗話說：公安管壞人，工商管商人，而城管管窮人。與其他執法部門比起來，城管面對的是一個弱勢群體，而且多是為生存不惜代價謀生計的人。在這種情況下就面臨著一個到底是執行硬性的規則規定還是關注人情道德的矛盾，如果按照規定強制管理就會被指責沒有人情味，但如果看重了人情道德不加以管理，那我們的城市就會陷入混亂，難以正常發展，這時候城管又會面臨著不作為的指責。這也正是美國學者庫珀所說的，公共管理者需要面對“做了你要下地獄，不做你也要下地獄”的兩難倫理選擇。

2.城管執法隊伍自身的問題

當然，不可否認的是城管隊伍本身是存在諸多問題的，其中作為行政行為的主體——城管執法人員自身的原因不可忽視。

（1）城管執法人員整體素質不高。從目前的狀況來看，城管執法人員的素質整體不高。從學歷上來說，大部分都是大專甚至以下，而且多為在職攻讀或者第二學歷，第一學歷的全日制大學生很少。雖然近些年來各地在執法人員的選拔中對學歷要求有所提高，行政執法隊伍也注入了部分本科、碩士學歷的新鮮血液，但一方面高學歷者仍占少數，不能從根本上提高執法隊伍素質；另一方面由于單位人員學歷普遍不高，因此一旦有高學歷人員進入，多被安排從事辦公室文職工作，真正成為一線執法隊員的人數很少。還有些地方采用聘用協管員執法的方法，協管員多是社會上一些無業人員，素質就更難保證了。

在綜合素質方面，從工作的性質和涉及內容來看，不僅需要掌握行政管理、法律等專業知識，而且還需要具備社會經驗、與人溝通、靈活應變等多種社會能力，因此對城管執法人員的綜合素質是有相當要求的，但是大部分的城管人員很難達到這種要求。

（2）城管執法人員缺乏責任意識，道德觀念不強。在現實情況中，很多城管執法人員道德觀念和責任觀念缺失，體現為一方面執法人員在工作中不能很好地承擔起應有的責任，不能真正地做到對公民負責，對法律負責；另一方面，對于弱勢的管理群體，不能在不違背原則和法律規定的條件下，給予道德和情感上的人文關懷。此外部分城管還存在不公平執法現象，在執法時對和自己關系比較好的商販睜一只眼閉一只眼，而對待一些關系差的則態度蠻橫，強收強拆。

（3）城管執法人員法律觀念不強。城管隊伍整體素質偏低，導致執法人員法律意識薄弱，很多執法人員自己對一些法律規范和程序都一知半解，更不要說運用合理合法程序來依法行政了。

作為執法部門，工作性質決定了城管工作擁有巨大的自由裁量權，可以根據情況合理裁量。但是現實情況中城管部門往往利用這種權力之便，將其變為“撈油”的工具，誰給自己的好處多，裁量中自然可以網開一面，一心為自己牟私利，完全忽視了法律的尊嚴。

3.公眾的輿論和媒體的炒作

近幾年來城管執法事件之所以屢屢成為熱門話題和眾矢之的，與公眾的輿論和媒體的宣傳炒作密切相關?，F代社會科學技術發展日新月異，電視、網絡、手機等通訊工具高度發達，為媒體宣傳提供了便利。公共部門、時時刻刻處在公眾的注視和監督之下，所以一旦有野蠻執法、暴力拆遷、城管打人等事件發生，就會吸引眾多的目光，媒體也會立即曝光，由此吸引更多人的關注。

公眾的態度也發揮了很大的作用。在人的本性中，都有一種保護弱者的欲望，所以當具有強制力的城管對弱勢的小商小販進行限制和管制時，人們往往都會產生一種保護弱勢群體的沖動，認為城管是恃強凌弱，容易不分對錯地為小商販辯護。而且一般情況下，小商販在路邊擺攤為人們生活提供了很多便利，對大部分公眾來說，對商販進行管制不是重點，給自己的生活帶來不便才是關鍵，所以也難免對城管心生怨念，在看待此類問題時難以理性客觀。

媒體是可以對公眾輿論進行導向的，如果媒體宣傳的大都是城管的負面形象，那么對于大部分并未真正知情的公眾來說，所依據的便都是媒體提供的負面信息，再加上自己內心的不滿，發表的言論可想而知，很難積極正面，這又會引發更多地負面輿論，由此積攢下來城管的負面信息只會越來越多。

4.相關法律的缺失和體制的不健全

目前為止，我國尚不存在一部明確的關于城管執法依據的法規，再加上城管的執法工作多是從工商、建設、環衛等部門分出來的，所以在執法過程中只能以原行政部門的名義去行使職權和實施處罰，這樣很難有說服力。

同時，我國的城管執法體制處于一個“國家無部委，省級無廳局”的尷尬局面，除了直轄市以外，在所有的城市，城管到了省一級就沒有直接的領導了。這種混亂的體制，必然會導致執法工作的不規范化和地區差異性，也使執法范圍難有明確的界限，因此“多方管制”的矛盾層出不窮。

可以說，城管是一個非常特殊的部門，它類似于執法部門，但是卻沒有相應的執法地位，沒有相應的隊伍編制，沒有應有的經費保障，沒有對口的主管機關，也沒有完善的法律規范。

三、化解城管執法困境的對策

雖然城管管理的事項繁雜，對象特殊，自身也存在諸多問題，但是作為城市形象的維護者，政府執法形象的代表者，同時還是政府社會管理和與公眾互動溝通的中間部門之一，城管仍具有不可替代的重要作用。因此，對于當前的困境我們要努力尋求化解途徑，改善城管形象，使其更好地發揮職能和作用。

首先，要加強城管執法隊伍自身建設。既要提高執法人員思想道德素質，又要注重其科學文化素質；培養責任意識和服務意識，全心全意為人民服務；增強法律意識，嚴格依法行政，照章辦事。真正建立起高素質、高水平、科學專業的執法隊伍。

其次，改善城管的執法環境。一方面，加強對公民的道德法律教育，引導公民理性、客觀地參與政治、社會生活，樹立道德和責任觀念，對個人言行負責，不做傳謠造謠、詆毀誹謗等違法之事。另一方面，規范媒體的行為，對惡意炒作的媒體進行合理規范管理。此外，城管也要積極尋求辦法改善公共關系，例如通過加強宣傳，定期公開工作動態，建立城管發言人制度等方式提升自身形象，緩和與公眾的關系，優化執法環境。

第三，深化行政體制改革，構建完善的城管執法體制。進一步推進行政體制改革，使城管部門機構設置和職能配置統一合理；合理劃歸部門，加強上級領導，避免沒有“娘家人”的尷尬局面。同時，各級編制部門應結合本地實際情況增設行政執法的專門編制，保障執法人員的應有權益，從而加強執法隊伍的穩定性和統一性。此外還應加快完善規范城管執法工作目的、原則、權限、范圍、程序、監督等方面的有關法律，建立城管隊伍管理的規章制度，確保內外部管理均有法可依、權責明確。

第四，加快建立監督體系，實現內部外部雙重監督。加強外部監督，可以使公眾成為城管執法監督的主體，對于城管執法過程中的不當行為都要一一問責；繼而建立健全城管執法舉報、控告、申訴、受理等制度，對于有重大過錯或者嚴重不當行為的城管人員要推行引咎辭職制度。至于內部監督，可以通過完善行政執法機關內部的制約監督機制，在機關內部建立一套規范的考核標準和體系的方式，實行目標考核。

通過以上分析可以發現，城管執法系統其實是新舊體制過渡時期的產物，是為了緩和新的經濟體制和舊的行政體制間的矛盾而產生的一種緩沖器。城管與執法對象之間的沖突和對抗，就是我國改革轉型期社會矛盾激化的直接表現。新形勢下，政府一方面鼓勵各種經濟多元自由發展從而保證人民生活水平不斷提高，另一方面又對其進行嚴格的約束和限制。城市管理的綜合執法權力交給城管部門以后，城管承擔了諸如工商、建設、規劃、交通、環衛等多個部門不愿管、不好管的工作，而這些工作一旦做的不十分好，就會受到來自上級、公眾等多方面的壓力，其責任也全部落到城管頭上。上級領導要經濟發展，市民要城市規范整潔，小商小販要維持生計，城管在中間被多面夾擊，卻少有人關注這背后反映出的城市管理方式觀念、市民的文化素質、公共設施落后、戶籍管理等深層的問題?，F階段，又有很多城市在試驗試點針對執法隊伍進行各種方式的改革，其實無論何種改革，只有意識到當前的執法困境是表象，才能透過表象去挖掘其深層原因并予以解決，才是真正的治本之策。

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DOI：10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.12.016

作者單位：（南京農業大學公共管理學院）