新疆政府向社會組織購買公共服務的意義和對策

麻依拉·麻盈智　張志剛

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新疆政府向社會組織購買公共服務的意義和對策

麻依拉·麻盈智張志剛

摘要：新疆政府向社會組織購買公共服務起步較晚，雖有少數領域進行了初步嘗試，但由于對購買服務的觀念滯后、社會力量的薄弱、缺乏有效的監督評估機制等因素，導致推進購買服務工作較慢。本文通過對當前新疆政府購買公共服務的現狀分析，提出了推進政府購買工作的對策及建議。

關鍵詞：政府；購買；社會組織；公共服務；新疆

一、新疆政府向社會組織購買公共服務的意義

西部大開發至今，新疆經濟持續快速發展，社會轉型步伐不斷加快，各民族群眾對公共服務的需求日益增長，對新疆政府的公共服務能力也提出了新的要求。面對新的挑戰，新疆政府逐漸改變觀念，把保障和改善民生作為一切工作的出發點和落腳點，轉變政府職能，推進簡政放權、放管結合，向社會力量購買公共服務。自中央新疆工作座談會的召開以來，在中央關注和新疆政府的努力下，事關各民族群眾切身利益的民生工作在天山南北落地生根。

1.轉變政府職能，構建服務型政府

2013年7月31日李克強總理在召開國務院常務會議中提出：“厘清和理順政府與市場、與社會之間的關系。市場能辦的，多放給市場。社會可以做好的，就交給社會。政府管住、管好它應該管的事。”［1］在當今經濟新常態下，新疆要想實現全面小康社會，必須激發政府能力、社會動力、市場活力，最大限度地發掘政府自身、社會和市場的優勢與潛能，有效地配置公共資源。社會組織通過競爭方式獲取公共服務生產權，政府通過公開透明的方式購買公共服務，這樣就能為公民提供更多、更優質和更為滿意的公共服務，而這正是優化政府職能，建立一個高效、精簡、公眾滿意的服務型政府的關鍵所在。

2.發展社會力量，降低政府成本

一直以來，新疆公共服務都是政府直接撥款，由事業單位承擔，由于長期依賴政府直接撥款提供服務，導致機構臃腫，財政赤字，從而喪失了自身競爭力。社會組織是不以營利為目的，不同于政府機構和市場組織，有特定的目標與使命。在全國各地政府向社會組織購買公共服務的實踐中發現，政府通過向社會組織購買服務，與社會組織建立了良好的關系，使社會組織成為連接政府和群眾的橋梁和紐帶。而通過購買公共服務機制，以經濟為推手，向市場引入競爭機制，凝聚社會力量，吸收有能力的社會組織來承擔，可以壓縮政府成本、減少開支，節約公共財政支出，同時還增加了社會的收益。

3.提供優質服務，實現新疆長治久安

重視民生，改善民生，既是落實以人為本的科學發展觀的必然要求，又是促進新疆社會和諧的必然要求。目前，新疆的大部分公共服務是由政府自己實施，自己評價，但是由于社會需求繁多，不同地域的群眾又各有所需，其公共服務領域缺乏專業的人才和技能，從而造成政府所提供的公共服務的質量差、效率低。

推進新疆政府向社會力量購買服務，一方面，社會力量來自于社會，具有靈活性、專業性等特點，政府引入競爭機制，讓社會參與公共服務供給，利用專業的人才、技術和管理方法可以為公眾提供高質量、高效率的專業化服務。另一方面，優質的公共服務是實現新疆長治久安的基礎，專業的社會組織運營管理，能夠充分利用資金并有效地為當地少數民族群眾提供人性化、個性化的以及多樣化服務，以提高民眾的滿意度。從而實現新疆社會的穩定。

二、新疆政府向社會力量購買公共服務的現狀分析

1.新疆政府購買公共服務觀念和發展滯后

（1）思想認識不夠。政府購買公共服務在新疆仍是一項新事物、新工作。自治區范圍內除了民政、財政系統有一些購買服務項目外，全疆大部分政府對應該如何購買公共服務缺乏正確認識，對中央、國務院和國家有關部委出臺的政府購買服務的政策文件學習領會不夠，對購買服務的最新趨勢和全國探索的進展情況不夠了解，各部門處于等靠、畏難和觀望的狀態，工作缺乏積極性和主動性，這些都導致新疆政府推進購買公共服務工作進程較慢。

（2）發展速度較慢。受政府直接提供公共服務的傳統觀念影響，自治區推進政府購買服務工作較慢，直到2014年12月15日新疆才出臺《關于政府向社會力量購買服務的實施意見》，自治區民政系統在2015年啟動向社會組織購買服務及購買指導性目錄工作。目前，新疆各地政府在購買服務工作方面仍處于探索階段，只有烏魯木齊和克拉瑪依已開展試點工作。例如，烏魯木齊政府在2015年開展的政府購買服務項目主要包括社會保障、公共服務、教科文服務、基本公共安全服務等四大領域。

2.缺乏制度保障，運行機制不完善

新疆政府購買公共服務工作仍處于試點和探索階段，在實踐過程中對開展購買服務工作缺乏相關細化配套性文件，不同部門和不同行業缺少相關制度辦法。從全國各省實踐來看，政府都在圍繞誰來買、向誰買、買什么、怎么買、買得值等五個方面，建立和健全“1＋5＋x”的制度體系。新疆政府在運作過程中，由于實踐經驗少，缺乏合理的績效評估，在政府推進向社會力量購買公共服務工作中，雖然出臺《辦法》有相關工作流程規定，但只是原則性和方向性的，不夠具體和明細。

3.社會力量薄弱，承接服務能力低

新疆是經濟欠發達地區，市場化程度低，公共服務長期處于政府包攬狀態，受體制、政治、社會環境、資金、管理水平等因素影響，社會組織等社會力量發展滯后，截至2014年3月底，全疆有各類社會組織8412個，與上海、云南、陜西、甘肅等地相比發展較落后，且這些社會組織一般規模偏小，功能不齊全，專業服務能力不高，雖有少數社會組織運行狀態不錯，獲得了政府在資金、項目、政策等方面的支持，但帶動效應并不明顯，導致在政府以公開招標的方式購買公共服務時，能參與競標的社會組織較少。

目前，新疆在社會組織管理方面還存在很多漏洞，部分社會組織并不是獨自成長的，而是由當地政府發起或者倡導成立的，社會組織的管理人員由業務主管單位領導，成員身份由業務主管單位決定，多為兼職。因社會組織成員的多重身份，導致其既不能面向社會大眾，又不能投入更多的時間和精力在社會組織的建設上，名義上承接政府委托的公共事物，而實際上是政府部門的延伸，隨時接受政府部門下派的任務。而且在完成任務過程中出現服務質量差、擅自設立收費項目以及財務資金不透明等問題。

4.監督與評估機制不健全

目前，在政府與社會組織簽署的購買合同中，評估和監督的內容不科學且沒有針對性。在評估機制中，政府在購買服務時由于服務的特殊性，無法明確其價格核定、質量標準、績效考核等指標，只能簡單地以指標定服務、以崗位定價格、以數據定效益，導致標準不夠科學，定價隨意性大。在監督環節中，許多政府部門既是服務購買者又是直接監管者，基本沒有建立起獨立的第三方監管機構，導致公共服務質量不高，公共資源浪費，社會組織的公信力下降。

三、新疆政府購買公共服務的對策建議

1.總結經驗，積極探索實踐

首先，新疆各級政府應加強學習黨中央出臺的，關于政府購買公共服務的相關政策和理論，了解全國政府購買公共服務的發展趨勢，對從事政府購買服務的干部加強培訓，確保熟悉掌握政策和操作規范。

其次，對政府購買公共服務發展較快較好的地區做出總結，結合新疆實際情況，各級政府在提出購買服務指導目錄和執行目錄中，要優先考慮與保障和改善民生領域相關的項目，將一些操作簡單，條件成熟的服務納入購買目錄，然后逐步擴大購買范圍。

最后，加大宣傳力度，利用媒體及時宣傳政府購買公共服務的政策和有效辦法，在政府網站開設“政府向社會購買服務”專欄，向社會介紹購買服務政策，推廣政府購買服務經驗，為社會各界答疑解惑。

2.建立健全政策制度，規范購買流程

在政策制度方面，新疆政府應盡快出臺有關政府購買服務的項目指南、社會組織承接政府購買服務的實施辦法以及社會組織的項目使用辦法等相關法律法規，以項目為導向，建立政府購買公共服務的長效機制，明確購買服務的范圍和標準、方式和程序、招投標辦法、資金審核和管理辦法等。進一步完善新疆《政府采購法》，將政府購買服務相關內容納入這一法律，完善購買服務中政府財政預算制度、財政支出制度、社會組織稅收制度等相關公共財政法律法規。保障政府購買公共服務能夠公平、公正地進行［3］。

政府購買公共服務程序大體分為制定購買計劃、確定購買方式、項目實施和評估四個階段，每個階段都應規范化、透明化。首先，必須以公眾的需求確定購買計劃，政府應全方位地收集新疆各民族群眾對公共服務的需求信息，再根據社會組織能提供的公共服務水平和范圍制定公共服務的項目、數量和要求。其次，購買服務招標、項目實施和評估過程必須嚴格規范。政府通過多渠道向社會公開招標，招標過程必須公平、公正、公開，嚴格審查承接機構、平等競爭、擇優購買。在項目實施過程中，應向社會公開透明，讓社會同政府一起加強對公共服務的生產狀況和項目的進展情況進行監督和管理。

3.簡政放權，培育社會組織發展

首先，政府要大膽放權，讓社會組織承接服務，積極引導新疆有能力的社會機構或個人申報成立特定類型的社會組織，并通過稅費減免、項目支持、政府補貼等方式，大力扶持社會組織發展。其次，建立完善的社會組織發展基地，重點培育社會服務、公益類中有發展潛力的社會組織，并提供教育培訓、信息咨詢、后勤保障等支持。最后，加強建設人才隊伍，加大宣傳力度，向社會組織從渠道引進高技術人才，并建立完善的激勵機制。

4.不斷健全和完善評估監管機制

（1）內部監督機制。第一，對政府內部各部門之間進行監督，主要是對項目制定、選擇承接主體、確定服務指標、價格等方面進行監督，強化政府部門自身的權利。第二，對承接主體進行監督和管理，從財政資金使用情況和提供公共服務工作的過程與結果進行監督，提高公共服務質量。

（2）外部監督機制。首先，建立獨立的第三方監督機制，從專業、科學的角度，客觀、公正地對新疆政府購買服務進行監督，如調查公司、評估公司等。其次，建立公民及大眾媒體監督機制，利用媒體為公眾提供暢通的信息反饋，使公眾對接受的服務進行評價，鼓勵公眾提出自己的需求。第三，創新監督管理平臺，充分利用現代媒體平臺和信息技術，讓公眾可以及時反映接受的公共服務情況，從而使政府能夠更好地掌握公共服務的提供狀況。［4］

（3）建立完善評估機制。第一，成立獨立的第三方評估機構，由主管部門人員、專家學者和公民代表組成，可借鑒北京市第三方評估的做法，先制定評估標準，再評估申請提供公共服務的社會組織及執行項目情況。第二，完善評估指標體系，以公共服務項目為基礎，根據類別、特點等具體情況設立不同的評估體系和評估標準，從而準確地衡量承購方的績效情況。制定服務質量、數量、效果等相關參數，構建完善的評估指標框架，以數字化評價方式對社會組織以及提供的公共服務形成標準等級分類。

參考文獻

［1］李克強.研究推進政府向社會力量購買公共服務部署加強城市基礎設施建設［EB/ OL］.2013-7-31.http：//www.gov.cn/ldhd/2013-07/31/content_2458851.htm.

［2］新疆維吾爾自治區財政廳.新疆維吾爾自治區推進政府購買服務改革的政策研究［EB/ OL］.［2015-12-16］.http：//www.ccgp.gov.cn/df 2015-12/16/xinjiang/201512/t20151216_63 40087.htm.

［3］王浦劬，萊斯特·M·薩拉蒙.政府向社會組織購買公共服務研究：中國與全球經驗分析［M］.北京：北京大學出版社，2010（3）.

［4］馮華艷.政府購買公共服務研究［M］.北京：中國政法大學出版社，2015（4）.

DOI：10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.12.042

作者單位：（大連理工大學公共管理與法學學院）