新集體林權制度改革下村莊治理的成效、問題與思考——基于十年林改社會效應的探究

王　敏,李瑩瑾

(西華師范大學 政治與行政學院， 四川 南充 637002)

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新集體林權制度改革下村莊治理的成效、問題與思考
——基于十年林改社會效應的探究

王敏,李瑩瑾

(西華師范大學 政治與行政學院， 四川 南充 637002)

摘要:推進國家治理體系和治理能力的現代化，重點和難點之一在農村。新集體林權制度改革被稱作農村繼家庭聯產承包責任制之后的“第二次革命”。這一強制性制度變遷在全國的相繼實施，不僅取得了良好的經濟效應，社會效應也漸漸顯著，因林權制度改革引發的村莊治理問題也紛紛呈現出來。為了更好地鞏固林改所取得的成就，化解村莊治理存在的突出矛盾，有必要在“基層政府引導，村民自治組織改革，農村社會資本培育”等方面對林改后的村莊治理進行再次探究，以推動村莊治理從傳統型向現代型轉變，實現村莊的和諧有序健康發展。

關鍵詞:新集體林權制度改革；村莊治理；林改；社會效應

李瑩瑾,女,湖北襄陽人,西華師范大學政治與行政學院教中外政治制度碩士研究生。

一、前言

2003年，國家率先在江西、福建兩省推行集體林權制度改革(以下簡稱“林改”)試點，2005年擴大至八個省，2008年林改在全國全面啟動。被學界稱為農村“第二次革命”的林權制度改革這一實踐已取得一些豐富經驗，顯現出巨大成效。作為一項農村基本經營制度和產權制度在實踐中仍然呈現出不少問題，村莊治理問題尤為突出，需進一步深化研究。為了研究的需要，現將其前期研究成果分為兩大類：一類是改革者(主要為政府官員、組織者)的政策探究，主要集中于林改推行的前期;另一類是理論研究者(主要為專家、學者)的探討，主要是集中于林改的中后期。

(一) 改革者(主要為政府官員、組織者)對林改的探索

1.對林改政策實施與成效研究

這一階段(2003年至2005年)主要是對林改做法、成效以及在實施過程中存在主要問題進行研究。作為首個林改省份福建，提出了“群眾首創、政府引導，抓住重點，攻堅克難”的工作思路(黃建興,2003)。確定了“產權歸屬清晰、經營主體到位、責權劃分明確、利益保障嚴格、流轉順暢規范、監管服務有效”的林改目標、林改指導思想、林改原則、林改重點任務(雷加富，2004)。為落實林改，探討了集體林產權制度的演化過程，指出了當前的集體林權法律制度存在的問題，在借鑒國外經驗基礎上提出了完善林改的措施(于德仲，2005)。

2.對林改地位或意義的認識

林業是最具發展潛力的朝陽產業(李珂，2005)，集體林權制度改革是農村改革的繼續(賈治邦，2006))，林權制度改革是新階段的一聲春雷(厲以寧，2009)。

(二)理論界對新集體林權制度改革的研究

1.經濟學對林改的研究

主要是研究林業產權的經濟學意義。林業經濟發展的基礎與核心是要建立有效的林權制度安排，認為林權制度變遷的過程就是利益不斷調整的過程(柯水發，2005)。林業的規模經營與發展要改變原有集體林權中家庭產權經營制度，應該建立新產權制度來提高集體林經營管理水平(劉璨2008)。此外還有研究林業與其他事物關系的，譬如林業碳匯與農村可持續發展之間的關系(鞏海濱，2013)，新林改對森林旅游資源的影響(徐祥，2014)等。

2.法學對新林改的研究

主要是對林權產生、現存法律法規、林權概念界定等研究。對集體林產權法律制度演變過程進行探討，針對我國集體林產權存在產權主體不明、投入渠道單一、流轉不規范等問題，在借鑒國外經驗基礎上，提出了完善我國集體林產權法律制度的建議(于德仲，2005)，其中也有學者(李延榮，2009)對林權性質提出了質疑，其認為林權僅僅是指樹木的所有權，不包括林地使用權、經營權。

3.管理學對林改的研究

研究林權的流轉、集中組織經營與農民的參與等問題。研究了集體林股份制家庭托管(劉俊2005)，林業股份合作社(黃安勝，2008；孔祥智，2012)等。

4.生態學對林改的研究

研究了林權制度改革中林下種植模式對林下植物物種多樣性的影響(邰珊珊，2010)。

5.社會學對新林改的研究

新集體林改制度設計有誤以及在林改的過程中出現的群體性決策失誤(朱冬亮，2009)，林權貸款對農民的影響(朱冬亮，2013)，林改后的農村社區的轉型(賀東航、張現洪，2013)，地方政府與農民關系的互動(韋海霞,2014)等。

結合以往研究以及在此的梳理，發現既有研究：一是研究林改主體多元化。不僅有推動林權制度改革的各級政府官員、林業站所人員，還有以科研院所為代表的專家、學者。二是研究具有多層次性。既有對林改頂層制度的研究，也有對基層林地流轉的現狀研究、對農民個體行為的研究。三是研究的多學科性。除了使用經濟學、管理學外，還引入了農村社會學、政治學、生態學等理論。

就其整體而言，這些研究成果顯著，但也存在諸多不足：一是學科交叉與融合研究有待加強。已有研究主要集中于對林改的經濟效應的探討，而對長期的社會效應、政治效應、生態效應的研究則相對不足。二是對林改所發揮的社會效應對村莊治理的影響持續跟蹤研究還不到位。林改政策社會效應的呈現是一個緩慢的過程，對林改過程中所涉及的公平與效率、林農權益維護、林改對村莊的治理等的研究還有待進一步深化。因此，現以十年林改社會效應為視角來對林改后的村莊治理進行綜合研究。

二、新集體林權制度林改下村莊治理的成效

新的產權的形成是相互作用的人們對新的收益——成本的可能渴望進行調整的回應。新林改對我國村莊治理形態和農民的政治經濟生活產生了廣泛效應。

(一)林權制度改革對村莊組織的積極影響

1. 村治決策模式：由單向度管理走向民主化管理

任何組織的管理都不離開有序的制度安排，任何一項制度從產生到落實都必須遵從一定的原則路徑，作為繼家庭聯產承包責任制之后的農村“第二次革命”——林改也不例外，依照林改的政策要求，各地根據自己實際情況制定了本土化的實施程序、組織方案，進行了各種大膽嘗試和探索，并取得了顯著成效，比較有影響力的是福建省三明市的“六步工作法[1]”，即征求意見、議事決策、項目分解、公開承諾、組織實施、考評獎懲這樣的六步工作法。這樣一種將政策的決策與執行、實施與反饋有效連接起來的林改模式有效地避免了領導個人“拍腦袋”決策的失誤與專斷，減少了政策在執行過程中所遇到的張力，體現了以人為本和民主集中制的原則。這樣一種人本化、民主化的村莊治理模式，既對村干部權力形成了有效的監督與制約，也很好的融洽了干群關系，實現了干部與群眾之間的良性互動。

2. 村財收入：由過度依賴走向相對獨立

新林權制度改革增加了村級收入。遵循以村莊為單位的林權制度改革原則，村莊獨立自主的靈活度大大增加，通過林地的確權頒證，山林的原來集體所有權轉化為個人所有權，現在允許林木所有權與林地使用權的轉讓，為實現林地、林木的市場價值提供了一種可能。公共權力的運作需要以財政為保障，財政問題事關村民自治機制的有效運轉和自治的成效。新的林權制度改革，為村財收入的增加找到了突破口，不少村級組織為了獲得財政收入的增加，采取了林地承包經營分成、集體林權轉讓、山場拍賣、征收林地使用費等形式。通過這些有效的方式,不僅村集體獲得了較為可觀的收入，充實了村財，而且部分村集體還發展了涉林合作社，帶動林農實現富裕。如陜西省商南縣實施林改后，青山鄉躍進村2010年以公開拍賣方式流轉林地1066.67h㎡，秦裕公司以144萬元獲得林地經營權50年，將其中16萬元留作村組收入，其余128萬分配到戶，平均每戶獲益超過6000元[2]。

3. 村莊治理主體：由二元主體朝向多元主體轉變

林改實現了村莊治理主體的多元化，以往的村莊治理主要是以村兩委為組織主體，村民圍繞村兩委，村兩委依托村民，呈現出“村兩委——村民”單向度的治理模式。而現在出現了林業合作經濟組織、土地股份合作社、林業協會、林業農場等組織性主體，村莊治理呈現出以村兩委會為核心，多元主體并存的格局。林業和農業一樣，要擺脫林業“內卷化”[3]的陷阱，實現林業的規模經濟，就必須要走規模化、產業化、集約化的林業產業發展道路。為此，各地紛紛成立了涉林業合作經濟組織，將分散化的林農吸納進來。和以往相比較，在新的林改過程中出現了新的林業協會，作為一種縣域范圍內的、自發的、民間性的自治組織，以發展林業、加強森林養護、提高林業效益等為目標。由于林業協會的工作涉及面廣，涉及群眾和組織切身利益，擁有獨立的決策機制和較強的組織動員能力，在實際的運作過程中，其村民的影響往往超過了村兩委。家庭林場的發展使地緣上的林農得到了再次集中，林場與造林、護林，林場的買賣有關，吸納能力強、涉及民眾廣、農民的參與度高，農民有事直接找林場。在這樣的情境中，這是以往村治模式所不曾遇見的，多元化的村社組織主體形成，對原來的村兩委的地位構成了前所未有的威脅與挑戰，也促使村兩委積極轉變工作方式，謀求更好的服務方式。

(二)林權制度改革對村莊個體的積極影響

1. 政治參與：由政治冷漠走向積極參與

利益是一定經濟關系的表現形式。對生產資料的占有，表現為利益主體的利益占有，生產資料的占有決定了利益占有，所以經濟制度從根本上制約利益的實現[4]。家庭聯產承包責任制的推行，農民幾乎成了孤立和分散的個體，加上新型城鎮化的推進，許多人熱衷于進入城市，而對農村則表現出冷漠的態度。新的林權制度改革的過程是利益的再調整與再分配的過程，林改的過程中由于涉及到勘察界限、化解糾紛、確權頒證、政策的落實等事項，需要少則幾個月、長達一年的時間，和農民切身利益相關，不僅激發了村莊的組織活力，同時也激發了農民參與村莊事務的熱情。原本的經濟利益的再調整逐漸的演化成了一場農民積極參與的、群體性的、政治性的公共活動。

在林改過程中，農民積極參與林改，突出表現為：一是積極參與林改的動員宣傳工作。為了獲得林改有效信息，維護自己利益不受損失，農民積極主動地到村干部家中請教自己關心的林改問題，在有些村莊積極地尋要宣傳手冊；二是村民積極的參與林改的決策。林改要求林改方案必須獲得2/3村民代表同意才能有效。積極性具體體現：一起了解村集體的山林狀況，各戶主對林改政策進行討論，村民與林業工作人員、村干部一起核實山林權屬、界限、面積等等。通過這一系列實踐，村民進入了這次聲勢浩大的村莊公共治理的運動當中。不僅村內人關注此事，即使遠在外鄉務工的也不遠千里趕回老家參與林改(三明、永安林改尤其突出)。在這次林改運動中人們廣泛積極地參與，人們在街頭巷尾每天談論最多的是林改。為了維護自己的林改利益主動的去學習、翻閱《村民委員會組織法》、《森林法》、《土地承包法》等相關書刊，也有很多人學習《選舉法》。由于農民的積極參與，村干部明顯地覺得自己的權力受到了制約，也對村干部違規操作、拍賣山林等事關群體利益的行為起到了明顯的監督作用。

2. 經濟發展：由農民個體分散經營向精英多極主導轉變

新的林權制度改革對農村的社會結構也進行了一次重構和調整。在林改之后，農村出現了林業精英和普通林農階層。通過林權制度改革，農民獲得了林木的所有權和林地的使用權，改變了以往集體林權制度下不能單獨流轉的弊端，林農為了獲得林業的規模經營，村莊的經濟能人紛紛地組建林業合作社從事林業的經營管理從事涉林經濟的開發。這一部分人除了原先的村干部、林業站所人員、長期從事林木倒賣的“販子”，還有大型的林場主。這些人對村莊治理也產生了較大影響：一方面，通過自己的帶頭，發動農民從事林業經濟開發，不僅獲得了經濟效益，也使很多農民獲得了本地就業的機會；另一方面，經濟能人為了獲得更多的政策支持，開始積極地參與村社的重大決策與管理，試圖獲得更多的話語權。

三、 新集體林權制度改革下村莊治理存在的問題

新林改雖然從政策的目標設計及政策落實基本實現了林改的目標，但是這一“嵌入性”的制度安排在實施的過程中也產生了不少政策效應問題。這些問題突出表現為政策“最后一公里”缺位、配套改革措施有待進一步完善、政策反彈、農民積極性減退、外來資本進入與普通林農之間的矛盾激化等。

(一) 林改政策落實不到位，導致林權糾紛不斷

任何制度變革,本質上都是利益的再調整和再分配。既然涉及到再調整與再分配，必然會出現利益的摩擦與碰撞。一是歷史遺留與操作不當引起的矛盾較為突出。由于歷史遺留問題以及基層林改制度的設計不科學、實施過程不公平、有效反饋不及時等原因，引發了林農、村集體、林業公司、林業站所、村干部、村與村、鄉鎮與鄉鎮，甚至縣與縣之間的利益沖突不斷；二是管治權屬混亂。由于操作不標準、程序不規范，部分新增的林地未能及時的辦理變更手續，出現了證山不符(突出表現為有證無山或有山無證)、數據混亂、合同手續不完備等情況，由此也引發了村莊間的沖突問題。三是生態公益林管護不到位，盜采現象嚴重。由于資金投入的不足、設備的陳舊、鄉鎮管護不夠重視、公益林經營收益低等原因，出現了公益林材大量被盜、被采的現象。四是林地分配不公引起的矛盾。一方面表現為村干部家庭擁有的商品林高于普通林農[5]，另一方面企業大量圈占林地，加上政府的政策推動，擠壓了林農自主經營的空間。造成這一現象的原因，既有土地改革、1982年“三定”時的歷史遺留問題，也有經營權與林業合同引發的矛盾，涉及林地的轉讓、林木的使用、承包等。

(二)林改配套政策出現缺位，引發林業經營困難

由于林改政策推行的速度較快，出現了配套政策跟不上林業現實發展需要的情況：一是林業合作組織發展乏力。產權得到明晰后，還存在一個規模化經營的問題。毫無疑問，組建合作經濟組織是實施規模化經營的必要條件。就目前而言，涉林合作經濟組織除了存在規模小、管理不善、業務單一、農民參與程度低等問題外，政府在稅收、資金、信貸等方面的政策支持與引導也較為缺乏；二是生態公益林管理存在較多問題。由于制度的殘缺或不健全，導致了生態林經營存在不善，突出表現為劃分的標準不一、程序不規范，流轉退出機制不健全，補貼標準偏低、生態林補償金管理不規范、管護不到位、偷盜現象嚴重、持續經營動力不足等問題；三是林權抵押貸款的推行難度大。從理論上講，林農擁有林權證就可以辦理抵押貸款，但是實際中抵押范圍偏窄、評估機構少、費用高、還款期短、辦理抵押登記不便，風險的防范化解、補償機制缺乏，加之林木的生長周期長、風險因素多等，由此導致了林權抵押貸款的權利被“懸空”；四是森林保險的普及率還比較低，制約著林業經濟與生態的發展。參保意愿與實際參保率落差較大，例如新近調研采集了2 340戶樣本，在有效的435戶樣本中只有22.7%愿意參加保險，而不愿參加保險的占67.3%(馬立根、劉芳，2014)。地區之間發展不平衡，早期試點的福建、江西、湖南等省份比例較高，其余省份則較低。森林保險的政策宣傳不到位，林農的森林保險意識還比較淡薄。在不愿意投保的農戶中，超過80%的農戶認為“林地收益不高、經營林業風險小，沒有投保必要”[6]。

(三)農民原子化趨勢較明顯，村莊治理難度加大

“原子化”這一概念是由田毅鵬教授在《中國社會后單位時代來臨》一書中所提及的一個概念，其認為社會原子化主要表現為：個人之間聯系弱化；個人與公共世界疏離；社會道德水準下降，規范失靈。而農民“原子化”是指農民因合作意識差,合作能力不強而分化為單一的個體,彼此之間難以形成有效的聯合,無法為爭取共同利益而組織起來的狀態[7]。就農村而言,農民的主要問題并不是貧窮本身，而是經濟上的不安全感和社會保護組織的匱乏[8]。林改使原本由集體經營的林地分包給了個體家庭，對于農民來說，一方面林權制度改革使自己經營的靈活度增強，不受別人的干涉；另一方面因為缺乏有效的經濟合作組織的介入，使得分散經營難以產生規模經濟。此外，由于林權制度的改革，現在由村集體支配的林地大大減少，原本可以通過山地的流轉獲得林地轉包費也隨之減少，林改后，村委會也因為收繳林地使用費困難而導致其村財收入減收，作為村民自治的組織者“村委會”因為財力的減弱而陷入治理的困境。林權制度改革，不管是對于林農還是村集體組織都形成了實實在在的沖擊，都有走向“原子化”的趨勢。

(四) 外來資本嵌入村莊發展，利益關系矛盾顯化

農村土地權的外流和都市資金流入農村是一回事的兩個方面[9]。資本進入農村從事林業、林地經營有兩個方面重要作用：一是農村土地因為外界資本的進入，可以在市場上自由流轉，實現土地變現，通過價格機制，進而有利于農村林業資源的價值發現；另一方面資本具有逐利性的偏好，在經濟利益的驅趕下必將尋求資本收益最大化[10]。產權的明晰、放活是資本進入農村從事林業經營的前提，經營林地能獲得較高的收益是資本“上山”的動力。現階段較多地方政府把林地招商引資作為一種發展縣域經濟、統籌城鄉發展、有效改善民生的一種手段。按照國家的要求，進行山林的拍賣必須以公開合法的方式實現，又由于目前國家并沒有限制或鼓勵哪類資本進入林業，導致了各類資本紛紛進駐村莊進行集體林權的市場化經營。

在整個的資本“上山”過程中，與普通的農民相比，外來資本和本地林業精英(主要包括村干部、林業站所人員)則在林地的規模經營上占據明顯的優勢：一是外來資本與本地林精英本身具有信息、技術、資金、管理等上的明顯優勢，二是從經營的目的上看，與普通農民具有農民的道義經濟理念和樸素想法相比，外來公司和本地的林業精英的經營行為更具商業性和投機性。在調研的過程發現存在嚴重的“資本排斥”現象,突出表現為兩種情況：一種情況是部分政府為了實現大面積的土地承包，采取“大綁大捆”的措施加速林地的集中，并有意地抬高招標的抵押金或定金，這必然會導致普通的林農的直接被排斥在外；另一種情況是由于林業的生長周期長、風險高等因素，加上普通林農的林業經營規模小，導致很多金融機構不愿意辦理普通林農的抵押貸款業務，即便銀行或其他金融機構愿意接受，也因為貸款利息高和手續繁雜，而致使普通林農難以貸到急需的資金。這種現象既是一種典型的資本排斥，也是一種典型的社會排斥。正如著名的印度經濟學家阿瑪蒂亞·森(Amartya Sen)所言：“社會排斥思想的真正意義在于強調了關系特征所引起的能力剝奪以及貧困”[11]。

四、 新集體林權制度改革視域下村莊治理的反思與展望

針對新的林權制度改革后的村莊治理呈現出的政策執行出現偏差、配套政策不到位、村莊“原子化”趨勢加劇、資本“上山”后的關系沖突增多等情況，就必須在對現實進行反思的基礎上，進行村莊治理的優化，形成一種新林改下的“政府引導、組織介入、農民參與”的新型村莊治理模式。

(一)完善地方林改政策法規，加強政府的組織引導

1. 林業站所要積極的發揮半正式行政作用

著名學者黃宗智在對明清鄉村社會經濟變遷的歷史檔案研究的基礎上發現在地方治理過程中存在一種“簡約治理”[12]的傳統模式，正式行政實踐中廣泛地使用了半正式的行政手段，即由半正式官員來治理地方，地方政府主要是在發生控訴或糾紛時才介入。林業站所是林改的基層組織機構，是林業局在村鎮的“觸角”。可謂是“上面千條線，下穿一根針”。林業站所是林業局的下屬部門，是鄉鎮政府協調的職能部門，是林改法律法規、政策的宣傳者、組織者和落實者；林業站所還要負擔轄區內林業資源的管理與維護、造林更新、生態公益林的監管、森林病蟲害防治等職能。盡管農村社會經濟的轉型對村莊的社會秩序產生了重大的影響，但就目前說來，維持村莊運轉的倫理秩序仍然存在，以血緣關系和地緣關系形成的社會關系紐帶仍在發揮著重要的作用。要推動林權制度改革的不斷深入并取得積極的成效，那么在政策、法規的落實過程中，糾紛解決的過程中，既要采取法治化的手段解決林改存在的問題，如四周界限、林權紛爭、合同糾紛等，又要重視正式權力的“非正式運作”。半行政化的管理方式是為了更好地接近農民并增進彼此之間的感情。如廣西欽州市欽北區的林業站在林改的過程中便采取了這一措施，取得了積極的成效。

2. 加快基層政府職能轉變，提高政府服務績效水平

集體林權制度的改革既不是“運動風”也不是“閃電戰”，改革的目的在于實現所有權與經營權的分離，逐步建立起“產權歸屬清晰、經營主體落實、責權劃分明確、利益保障嚴格、流轉順暢規范、監管服務到位” 的現代林業產權制度。改革的基本目標就是要實現“資源增長、林農增收、林區和諧、生態良好”[13]。要想達到林業改革的目的和目標，實現林業的可持續發展，就必須加快林權制度改革后的配套制度建設：一是積極培育林業股份合作經濟組織(或家庭林場)。基層政府不僅要積極引導農民加入股份合作社，提升對農民股份合作社的認識，而且要加強對林業股份合作社的扶持與引導，完善和落實《關于發展林業合作經濟組織的指導意見》等文件，并在稅收、資金、信貸等方面向股份合作社傾斜，為其發展解決資金難題。二是要加強對生態公益林的管理。要盡快制訂《生態公益林管護機制實施方案》，科學合理的公益林界定標準，明確公益林的范圍，建立健全公益林流轉退出機制。加大對公益林的財政補貼力度，加強生態公益林的管護，防止火災的發生，減少病蟲害的侵擾。由專人負責管護，落實到人，減少盜伐行為的發生。三是加快完善和落實林權抵押貸款政策和林業保險政策。地方政府要積極地汲取發達地區的林業抵押貸款的經驗，鼓勵民間成立林業抵押貸款公司和林業資產評估機構，探索和制定適合本地林業貸款政策，如通過林農聯合擔保延長貸款的還款期限。對銀行或信貸機構提供的林農貸款進行財政貼息，以提高信貸機構的貸款積極性。大力推行林業保險政策，要加大對林業保險政策的宣傳力度，提高農民的思想認識，轉變農民的思想觀念，讓他們認識到參與林業保險的價值。通過信貸政策和保險政策來有效緩解林農經營林業的資金難題，降低林業經營的風險和壓力。

(二) 加強基層村社組織建設，增強村莊的凝合力

1. 改革村民自治組織，激發村莊能人引領帶動作用

社會經濟的急劇轉型，加快了村莊的“空心化”進程，加速了農民的原子化趨勢，要改變這一現狀就涉及到村莊的再組織化問題和村莊的社會資本培育問題。一是要以“公推直選”的方式改革村兩委。毫無疑問，村兩委是村莊的組織主體，在村莊經濟社會發展過程中起著主導性的作用。若是村兩委的狀況得到了積極改善，必將產生巨大的引領作用。基層民主的實質，就是讓廣大民眾自己當家做主，現階段最有效的方式就是改革村兩委的選舉制度，通過“公推直選”這一方式來激發組織的活力，其明顯優勢在于：由以前的“確定性選舉”轉換為現在的“競爭性選舉”，改變了上級領導對村兩委選舉的干涉；“強化了干部的責任意識，推動了農村經濟社會的快速發展”[14]。二是引導經濟精英參與村莊公共事務的管理。就目前說來，改善村兩委的最有效的方式之一就是對其內部的成員進行重新整合，最重要的就是把村莊的經濟精英和能人吸納進來。林改后，村莊內部出現了大量的經濟精英，這些人有頭腦、會經營、人脈關系廣，比普通林農民具有更強的資源整合能力。經濟精英的強大整合能力為其進入公共管理領域提供了可能。“經濟上成功會驅使經濟精英們邁開步入村莊政治治理的步伐[15]”，要積極引導鄉村精英參加村民選舉進入村兩委，經濟精英進入村兩委，能極大地改變原有的村莊政治關系結構。村級精英的進入將極大地改變以往的“一把手”個人決策模式，并對“一把手”的權力形成制約。通過村兩委的改革和經濟精英(能人)的引入，必將使原有的組織煥發出強大的活力，更好的發揮村莊“政治能人”與“經濟精英”的雙重引領和模范作用。

2. 培育農村社會組織，推動農民由“原子化”走向“網絡化”

馬克思借用“農民是一袋馬鈴薯”來形容農民的組織狀態。曹錦清(2000)[16]認為農民的彼此不合作導致了很難應對生活中的諸多事項，而這種不合作歸因于農民“原子化”。農民的“原子化”是多種原因造成的，要探討農民合作(或組織化)問題，必須要認清：一是農民是否存在理性，二是農民的合作行為目的及方式。關于農民是否存在理性，學界有不同的觀點：一種觀點認為農民是非理性的，馬克思·韋伯認為農民不求利益最大化，只求代價或損失最小化；斯科特認為農民具有道義經濟的理念。而另外有人認為農民是理性人，舒爾茨(1987)[17]認為農民不愚昧，農民也會追求資源約束條件下的效率配置問題；林毅夫(1988)[18]認為農民非理性行為是受外部條件的擠壓的形成的。關于農民合作意愿。郭紅東、蔣文華(2004)[19]通過對浙江農戶研究發現，農民有較強的合作意愿，這一意愿會受到自身的文化程度、農產品種類等的影響；政府扶持和尊重農民意愿可以提高農民的組織化程度(王景新2005)。關于農民合作能力的研究，奧爾森認為個人理性不能保持集體的理性；黃祖輝，徐旭初(2005)[20]認為能力與關系對合作治理結構會產生重大影響。結合對農民組織化問題的理論研究與觀察，筆者認為農民的組織化(或合作)主要受這些因素的影響：其一農民也是理性人，農民會根據約束條件，形成自己的判斷，做出自己的選擇；其二農民是否加入組織是由其能力和愿望所共同決定；其三農民的合作需要政府的扶持。

推動農民擺脫“原子化”，實現村莊治理的組織化，就必須多方面、全方位推動社會組織建設，大量的結社是有效自治(self-government)必要的前提條件(帕特南，2001)。除了要加強村民自治組織(村支部和村委會)的建設外，還必須積極的扶持村莊經濟合作組織的發展，一方面要規范經濟合作組織，加強制度建設，通過稅收、信貸等優惠政策來推動經濟合作組織做大做強，另一方面加強對農民的培訓和引導，提升參與市場的競爭力，降低農民交易的風險和成本。其次，培育優質的社群，因為“優質的社群有著一種指向明確的具有‘矢量’性質的能量,即村莊內聚力”[21]。最后，還要積極地培育和引導村莊社會服務組織(紅白理事會、老年協會)、社會文化類組織等，以增強村莊的凝聚力。正如著名政治學者羅伯特·D·帕特南認為：“公民社團有助于民主政府的效率與穩定，不僅因為它們對個人成員的‘內部’效應，而且它們對廣大的政治體有著‘外部’效應。從內部效應上看，社團培養了其成員合作和團結的習慣，培養了公共精神；從外部效應看，大量的二級社團組成的密集網絡，增進了‘利益表達’和‘利益集結’”[22]。

綜上所述，通過審視林改產生的社會效應對村莊治理的影響，對村莊社會治理有著豐富的理論意義和實踐價值。首先，一項公共政策的形成，要富有科學性和實踐性，應體現“以人為本”和“因地制宜”的原則；第二，要根據基層政策實施的環境來探索合適的產權制度安排；第三，任何一項公共政策要想發揮持續性的政策效應，必須要注意前期政策的嚴密設計和后期實施過程中配套政策的跟進與落實；第四，村莊自治是有限度的，要實現有序的村莊治理，除了要改革村莊自治組織(村支部和村委會)，積極培育村莊社會組織資本、優秀社群外，還需要政府引導與扶持。這些將有利于實現集體林改“林農增收、生態良好、林區和諧”的目標。

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(責任編輯黎尚健)

The Effect, Problems and Thinking of Village Governance in the New Collective Forest Right System Reform——A Research on Social Effect of Forest Reform of Ten Years

WANG Min, LI Ying-jin

(Political and Administrative College, China West Normal University,Nanchong, Sichuan, 637002, P.R.China)

Abstract:One of the focuses and difficulties in promoting the modernization of national governance system and governance capacity, lies in the countryside. The new collective forest right system reform in 2005 is called "the second revolution" in the countryside after "the household contract responsibility system". The new collective forest right system reform in the whole country, achieved good economic effect and the implementation of the social effects of the system, because the forest right system reform of village governance issues are also presented. In order to better consolidate the achievements of the forest reform, to resolve the outstanding contradictions of village governance, it is necessary to carry out the research on the village governance in the "basic level government guidance, the reform of villagers′ self-government organizations, rural social capital cultivation" and so on.

Key words:new collective forest right system reform; village governance; social effect of forest reform

作者簡介:王敏,男,陜西商洛人,西華師范大學政治與行政學院教師，農業經濟師,政治經濟學碩士;

基金項目:四川省2015年省級大學生創新創業訓練項目“四川省南充市特色效益農業發展戰略對策研究——以政府、市場及農民關系的三維互動為視角”(編號：201510638024)；四川省南充市2014年社科規劃課題“南充特色效益農業發展對策研究——以政府與市場關系為視角”(編號:NC2014B012);西華師范大學2014年度大學生創新社科基金項目“南充特色效益農業發展對策研究——以政府與市場關系為視角”(編號：42714095)的階段性成果

收稿日期：2015-08-13

中圖分類號：D601；D669；C913.9

文獻標識碼：A

文章編號：2095-3798(2016)01-0096-08