“多規分立”走向“多規融合”的要點與目標模式

王 皎

(浙江博慧土地規劃設計有限公司，浙江紹興 311899)

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“多規分立”走向“多規融合”的要點與目標模式

王 皎

(浙江博慧土地規劃設計有限公司，浙江紹興 311899)

規劃的分立有其歷史必然性和階段合理性，但面對現存規劃，尤其是空間規劃之間存在的內容重復、管控交叉、實施困難等問題，規劃無論從技術層面還是效用發揮方面，都對融合具有迫切性。總結了上海、廣州、重慶等地“多規融合”的實踐經驗，深入解析了“多規融合”的相關要點，提出了“一本規劃、一張藍圖、一套體系、一個平臺”的“多規合一”目標模式以及相關建議。

規劃；多規分立；多規融合

規劃是個人或組織制定的比較全面長遠的發展計劃，是對未來整體性、長期性、基本性問題的思考和考量，設計未來整套行動的方案[1]。其主體主要是國家政府，也包括企業和社團，還包括國際經濟組織等。在我國，有安排整個經濟社會發展的國民經濟發展規劃，有整合區域資源的區域發展規劃、城鄉發展規劃，有指導資源利用的土地利用規劃、林業發展規劃、水資源規劃等，涵蓋社會各領域各部門，是各項工作順利推進的主要依據。

當前，我國規劃種類繁多，體系復雜。這些規劃在分類上，有發展規劃、空間規劃[2]；在層級上，有總體規劃、分區規劃、專項規劃等。根據城市規劃學會的統計，我國經法律授權編制的規劃至少有83種，除此之外還有各相關部門編制的行業規劃和地方政府編制的各類地方性規劃等，導致規劃之間存在不少內容交叉、管控重疊的問題，其中，又因我國有限的空間資源和日益增長的空間需求矛盾深化，以國民經濟與社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃、環境功能區劃等為代表的涉及空間資源利用的規劃矛盾尤為突出。這類規劃在多年的發展和完善中，從自身發展目標和部門職責出發，不斷完善規劃管控內容，自成體系，卻忽視了規劃本該形成一個協調整體，共同服務于國家經濟社會發展目標。規劃間沖突頻頻，實施困難，使人們不得不考慮如何將現下分立但聯系緊密的這些空間規劃進行融合，從而減少規劃間不必要的矛盾，精簡規劃體系，降低實施成本。

1 “多規分立”走向“多規融合”的時代背景

1.1 “多規分立”的歷史必然性 我國現行的“多規分立”的規劃體系有其存在的客觀歷史必然性。新中國成立初期，百廢待興，我國借鑒蘇聯模式編制國民經濟計劃，以體現工業項目的建設安排與工業體系的構建為主要內容，同期編制的城市規劃也服務于此時的主題建設，關注國家重大建設項目的安排與相關配套設施的建設[3]。二者的協同規劃在新中國成立初期指導經濟社會發展建設取得了良好成效。

改革開放以后，國家發展重點逐漸向“以經濟建設為中心”轉移，國民經濟計劃與城市規劃的范圍得以拓展[4]。此時，國土的開發與整治開始被重視，并于1985年開始首次編制了《全國國土總體規劃綱要(1985-2020年)》。此后，隨著規劃地位的提升與相關體制的完善，多部門開始在各自領域編制適合自身管理要求的規劃，并在一定時期內，對空間、資源的合理利用，部門工作的有序開展以及社會經濟各項活動的規范方面起到了積極作用。

1.2 “多規融合”的現實迫切性 規劃是一個綜合性很強的復雜體系，其發展和完善的過程是調控內容不斷擴充和深化的過程。規劃內容的擴充使部門間重復和交叉的內容增多，而深度的延伸使不同的規劃形成了各自不同的專業要求和技術標準，進而阻礙了部門間有效溝通與協調，曾經行之有效的規劃體系開始遭遇各種矛盾和低效調控問題的挑戰。

在技術層面，各類規劃因發展目標、發展歷程、理論依據、技術路線與方法、審查規則、執行方式與力度、管控要求、監管措施等多方面的差異，致使規劃在基礎數據收集、編制方法、成果結構、審查要求、實施細則、監管體制中存在不同程度的差異。當規劃內容涉及相同或相似的領域時，相互協調就顯得十分困難。在現實工作中，規劃的編制、實施、管理、監督費時費力，需要規劃主管部門耗費大量精力，并聯合相關單位，調動社會多方資源協同合作才能完成，成本極高，而內容高度相關或相同的規劃一再重復編制，是對人力、物力、財力的極大浪費，非常有必要重構當前的規劃體系，研究“多規融合”的可實現途徑。

在規劃的調控作用方面，經過多年的實施與總結，人們對規劃的認識進一步深化，規劃的作用也不斷提升。各規劃所涉及的內容由單一的保障建設向保護耕地、保障生態、促進發展的綜合模式轉變，致使多個規劃會對同一地區或同類資源存在不同的引導和設想，這不僅給規劃的實施帶來困難，也讓資源的合理利用成為口號，更讓規劃成為“墻上掛掛”的擺設。當前，在著力推進新型城鎮化建設的背景下，資源的節約集約利用被高度重視，空間的合理布局和有效利用也上升為區域戰略，因此，規劃若只停留在部門間的銜接和協調上已不能滿足現實需要。

2 “多規融合”實踐與經驗

關于“多規融合”的實踐嘗試，早在2008年上海、廣東、重慶等地就已相繼開展，并在規劃的體制、體系、內容等方面進行了不同程度的探索。

2.1 體制改革：上海 上海的“多規融合”實踐首先從土地規劃和城市規劃融合開始。在新一輪土地規劃修編時期，就將原國土資源局和規劃局合并，成為規劃和國土資源管理局，從而確保“兩規”能充分銜接，率先實現“兩規合一”。其總體思路是：由城市規劃確定空間結構、發展方向、布局優化，同時依據上級下達的土地規劃指標，落實建設用地規模與基本農田保護任務。空間上通過劃定規劃建設用地控制線、產業區塊控制線、基本農田保護控制線進行統一管控[5]。

2.2 體系創新：廣州 廣州的多規融合實踐是在各規劃之上編制了一個綜合性的指導規劃，即《廣州城市總體發展戰略規劃(2010-2020年)》，初步實現了主體功能區劃、城市總體規劃與土地利用總體規劃的合一。之后為試點“三規合一”，廣州在市級層面設立了工作領導小組，專門負責推進“三規合一”工作，并形成 “市區互動、三上三下”的工作機制，通過部門協調的方式整理安排重點項目[6]。

2.3 內容創新：重慶 重慶市的多規融合實踐，是通過各部門不斷協調與溝通的工作機制，形成了具有綜合性規劃性質的國民經濟與社會發展規劃，繼而編制與之內容協調的相關部門規劃，即由重慶發改委主導提出了“四規疊合”的概念，將產業發展規劃、城鄉總體規劃、土地利用總體規劃和生態環境保護規劃進行疊合，整合成經濟和社會發展總體規劃[7]。

除此之外，近年來在國家和多部委的倡導下，多省份和地區也積極開展了多規融合的試點和實踐，積累了大量理論和實踐經驗，規劃融合也從以前只注重強調各項規劃的內容協同到現在呈現出疊加、合一等多種模式。由于法律、制度等保障體系尚未完全建立，多規融合的工作、技術路線也未統一，這項工作目前仍處在試點階段。

3 “多規融合”的要點

在經濟社會發展新常態下，“多規融合”被寄予厚望，其順利開展并實施，勢必進一步提升我國現有規劃管控水平，為規劃體系的頂層設計、規劃體制創新、管理制度改革提供更加豐富的理論和實踐經驗，應給予高度重視，而在融合過程中，一些要點也值得關注。

3.1 “多規融合”的目標導向 首先，通過合理可行的方式進行“多規融合”，要盡量解決困擾多年的規劃間各自為陣、互不協調以及在實施和管理中出現的各類問題。其次，在貫徹底線思維下，利用有效的融合方式，依靠先進的信息化技術手段，對規劃體系進行重構，管理制度進行梳理，規劃內容進行精煉，達到優化規劃結構、規范空間開發秩序、合理分配利用資源的目的。其三，在理論與技術的研究中，同時積極配合推動各部門內部管理體制的革新，提高政府的行政辦事效率，減少部門間的矛盾與摩擦，使規劃更“接地氣”，實施更加便利，保障國民經濟各項事業高效運行。

3.2 “多規融合”形式的追求 “多規融合”追求的不是簡單的規劃合并，而是針對經濟社會發展的不同階段，在統一的目標和發展戰略的指導下，充分協調人口、資源、環境、地區均衡等因素后，設計而成的一個調控與管理的總體框架，這個框架是一個全新的規劃形式，有別于現有的任何規劃，并不會是某一類規劃的改版或升級版，其涉及的制定、實施、管理、監督等制度都需有相應的配套措施。

3.3 “多規融合”深度的把握 多個規劃融合成為綜合規劃，“度”的把握很關鍵。什么可以融合，什么不需要融合，融合到什么程度都要有明確的認識。一般而言，規劃的原則要求、目標定位、底線管控等內容可由綜合規劃確定；每個規劃所涉及的特有專業領域或難以替代的部分仍由各職能部門在統一規劃的基礎上進一步細化和深入，形成綜合規劃的下級規劃或專項規劃。以土地利用總體規劃為例，對于土地規劃的指導思想、戰略目標、耕地保有量、基本農田保護面積、建設用地規模等約束性指標、“三線四區”的確定、主要土地用途分區等可在綜合規劃集中體現；對農用地，尤其是基本農田的具體管控要求，耕地動態平衡、“占水補水”等實施細則，新增建設用地時序安排和城鄉增減掛鉤操作要求，土地開發、復墾、整理等重大土地整治項目的具體安排與實施等內容，可不在綜合規劃中全面展開體現。

3.4 “多規融合”類型的選擇 由于多年形成的規劃分立和管理上的條塊分割，各類規劃已然形成了一套比較完整的規劃體系。就土地規劃而言，可分為土地利用總體規劃、土地利用詳細規劃和專項規劃，其中土地利用總體規劃又是由國家、省、市、縣、鄉5級規劃體系所構成的[8]。多規融合中所指的“多規”并不意味著把某一類規劃體系的所有規劃都納入融合范疇，這就需要根據實際對融合的規劃類型進行選擇。一般而言，詳細規劃和專項規劃由于是非強制性且更具專業性，相較于總體規劃，暫不具有融合的強烈訴求。總體規劃因層級不同，發揮的作用和管控方式有所不同，層級越高，宏觀性、綜合性越強，規劃間矛盾產生頻繁，影響也更加廣泛，融合需求更迫切；規劃層級越低，地方性和個性化要求較多，涉及實際的管理和操控程度高，現階段融合難度較大。因此，規劃融合中對規劃類型的選擇宜優先對高層級總體規劃類進行融合較符合實際，也更具操作性。

4 “多規融合”的目標模式選擇

“多規融合”的實踐形式有多種，最終目標是要實現“多規合一”，即形成“一本規劃、一張藍圖、一套體系、一個平臺”。

4.1 “一本規劃” 規劃執行混亂源頭在于規劃眾多、多頭調控。“多規合一”形成“一本規劃”，可統一規劃目標、調控方向，通過對規劃功能定位、職責內容等方面的梳理，確定共同遵守、協同實施的規劃條款。

4.2 “一張藍圖” 規劃間的主要矛盾體現在空間資源的利用，即對空間功能分區的劃分與管制存在嚴重不一致。要實現對空間資源的高效合理使用，統籌空間資源配置，就必須形成以空間資源開發利用為核心的“一張圖”。在確保生態紅線、永久基本農田保護紅線、城市開發邊界等底線的前提下，統一和優化現行空間格局，明確功能分區和管制措施。

4.3 “一套體系” “多規合一”的規劃納入了各項規劃發展宗旨和主要原則，具有綜合性、戰略性、統領性，不同于更具專業性的原規劃，因此，“一本規劃”難以代替原各規劃的所有職能。“一本規劃”的落實還需要配以專項規劃，形成一套以“一本規劃”為統領的規劃體系。

4.4 “一個平臺” 規劃編制部門間多年各自為政形成的壁壘導致各部門內基礎數據信息大部分只在部門內流通，且統計數據的方法和口徑也不盡相同，在此基礎上形成的政策和決定也難免會與其他部門產生矛盾。通過一個信息共享平臺的建立，可將各類完整且適時更新的數據統一在一個平臺內進行管理，為規劃的制定以及其他各項決策的提出提供全面、準確的基礎數據。

5 結論與建議

5.1 結論 綜上所述，“多規融合”是現階段規劃發展的必然趨勢，是規劃發展過程中又一次創新舉措，通過“一本規劃、一張藍圖、一套體系、一個平臺”目標模式的構建，實際上是用“多規合一”的方式，整合現有規劃，主要是空間規劃，盡可能解決現行規劃制定和實施中存在的問題，使規劃更好地適應社會發展。但由于規劃是一個復雜的系統，涉及范圍廣、影響大，“多規合一”這項工作必須循序漸進，穩步推動，同時也需要相關的政策和制度提供支持與保障。

5.2 建議 規劃是一門技術，是一種手段，是政府或部門行使職權的綱領和指導，是為政府能順利開展各項國民經濟社會工作服務的，依附于政府職責而存在，國家既然賦予政府某項職責，必然需要有完成這項職責的規劃，因此“多規合一”的前提需要理順各部門職責，同類型、相似職責的機構或部門建議整理合并。

關于“多規合一”的相關法律、制度等也要適時跟上，否則最終的結果很可能只是在繁雜的規劃體系內再新添一個綜合規劃，對我國的規劃工作創新改革無實質意義。只有法律賦予了其權威的地位，明確與其他規劃的關系，并有嚴格的制度保障，才能名正言順地在各部門順利開展。

“多規合一”這項改革工作要做好，平衡的把握很關鍵。一是政府和市場管理邊界的平衡，在設置政府管理底線的同時盡可能發揮市場作用進行資源配置；二是中央和地方政府與部門之間的平衡，在長遠發展和經濟社會績效中，盡可能化解中央與地方的矛盾，處理好保護與發展的關系。

[1] 張可云，趙秋喜，王舒勃.關于我國未來規劃體系的改進問題思考[J].天府新論,2004(1)：36-39.

[2] 王向東，劉衛東.中國空間規劃體系：現狀、問題與重構[J].經濟地理，2012(5)：7-15.

[3] 孟鵬，馮廣京，吳大放，等.“多規沖突”根源與“多規融合”原則：基于“土地利用沖突與‘多規融合’研討會” 的思考[J].中國土地科學，2015(8)：3-9.

[4] 顧朝林.論中國“多規”分立及其演化與融合問題[J].地理研究，2015(4)：601-613.

[5] 胡俊.規劃的變革與變革的規劃：上海城市規劃與土地利用規劃“兩規合一”的實踐與思考[J].城市規劃，2010(6)：20-25.

[6] 賴壽華，黃慧明，陳嘉平，等.從技術創新到制度創新河源、云浮、廣州“三規合一”實踐與思考規合[J].城市規劃學刊，2013(5)：63-68.

[7] 余穎，王芳，何波.城鄉統籌視野下推進“多規協同”的重慶實踐[J].規劃師，2015(2)：52-56.

[8] 王萬茂，韓桐魁.土地利用規劃學[M].北京：中國農業出版社，2002：21-22.

Points and the Target Mode of Multiple Plans from Separation to Integration

WANG Jiao

(Zhejiang Perfect Land Planning and Design Co. Ltd., Shaoxing, Zhejiang 311899)

Multiple plans separation was existence in historical necessity and with reasons. In the face of existing plans, especially spatial planning, there are many problems like content repetition, control crossover, implementation difficulties. All of those induce the urgency of multiple plans integration, no matter the urgency from technology or utility. The experiences of Shanghai, Guangzhou, Chongqing in multiple plans integration were summarized, key points were analyzed, mode of “One Plan, One Map, One System, One Platform”and suggestions were proposed.

Plan; Multiple plans separation; Multiple plans integration

王皎(1983- )，女，重慶人，工程師，碩士，從事土地利用與規劃研究。

2016-08-19

F 301.2

A

0517-6611(2016)28-0200-03