完善國庫集中收付制度探論
——以安順市為例

張 瓊

(貴州省安順市財政局，貴州 安順561000)

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完善國庫集中收付制度探論
——以安順市為例

張 瓊

(貴州省安順市財政局，貴州 安順561000)

論文以安順市實行國庫集中收付制度改革的實際情況為例，從理論、借鑒、實踐等方面進行研究，探索完善國庫集中收付制度的措施和對策，力求對我國國庫集中收付制度改革提供一些積極的有借鑒作用。

完善；國庫集中收付制度；安順市

一、國庫集中收付制度的理論基礎

1、公共財政理論是建立國庫集中收付制度的理論基礎

在市場經濟條件下，政府要致力于彌補市場的缺陷，解決市場失靈問題，滿足社會公共需要。財政作為公共部門，必須能夠提供私人部門不能提供和不能有效提供的產品或服務，才能實現政府滿足社會公共需要的目標。要確保財政既不能越“市場”之位，也不能缺“公共服務”之位，除了在預算分配中要以滿足社會公共需要為核心，實現財政資源配置的優化外，在具體的預算執行中要用公共經濟管理的辦法管理公共財政，確保財政資金使用中的公開、透明，保證財政資金的高效使用。

實行國庫集中收付，各種政府性收入直接繳入國庫；各部門和各單位根據自身履行職能的需要，在預算確定的范圍內，決定購買商品和支付勞務費用，但付款過程均由國庫單一賬戶支付。國庫管理部門可以直接對各部門和單位的收支活動實行全程監督，通過控制財政資金按規范流入和流出各個公共機構的過程來控制預算執行過程。這樣做，有利于規范預算執行，提高預算收支過程的透明度，確保財政資金按“滿足社會公共需要”這一目標使用，資金運行過程安全、高效。

2、委托——代理理論與信息不對稱理論是國庫集中收付制度產生和發展的前提

財政部門接受政府委托，負責管理財政資金的收支活動，根據委托——代理理論，所有財政資金的收支賬戶都應由財政部門負責統一管理。實行國庫集中收付制度后，在資金支付方面，財政部門為各預算單位設立授權支付零余額賬戶，賬戶管理權歸屬財政部門，代理銀行根據協議每日對賬戶實行清算，保證財政資金支付按照規范化程序操作。在非稅收入收繳方面，財政部門為各執收執罰單位設立財政匯繳專戶，該賬戶由代理銀行根據財政部門要求每日清零，資金上交國庫。

3、國庫集中收付制度的建立是博弈理論運用的體現

財政作為政府的公共服務部門，在籌集、分配和管理財政資金的過程中，有效合理的使用所掌握的社會資源——稅費，根據經濟發展的客觀狀況，制定相應的財政政策，有效引導經濟社會的健康發展，同時滿足社會對公共服務及產品的需求，財政政策的制定過程本身就是一個博弈的過程。博弈結果形成了新的財政資金運行機制即國庫集中收付制度，通過制度規定博弈各方的行為規則，由于該規則是博弈各方的最優選擇，偏離規則會使自己的利益受到損失，因此，即使在沒有外在強制力約束的條件下，博弈各方都會自覺遵守這一規則。

二、傳統國庫管理制度的弊端

1、重復和分散設置賬戶，導致財政資金活動透明度不高

由于預算單位重復和分散設置賬戶，單位自行管理銀行賬戶，并擁有資金實際支配的決定權，導致支出行為隨意性較大，財政部門對財政資金的使用缺乏全過程有效的監督，只能依賴各支出部門的財務報告進行事后審查監督，不能及時發現和制止支出過程中的違紀違法行為，發現問題往往是“事過境遷”。另外，由于財政資金大量分散于各單位、各部門在商業銀行開設的銀行賬戶，財政部門和中央銀行無法全面了解整個財政資金的收入和支出狀況，難以對財政和宏觀經濟形勢做出及時、準確判斷，從而造成資金管理混亂，效率低下。

2、財政資金使用效率低

在分散收支制度下，從收入環節看，征收機關設立過渡賬戶，人為增加結算環節。另一方面，財政部門為加快經濟社會事業發展，常常通過發行國債、借貸等方式籌措資金，籌資成本絕對大于銀行存款利息，加大了政府的運行成本，財政資金使用效率低下。

三、安順市實施國庫集中收付制度存在的問題

安順市在全市市、縣區兩級全面推行國庫集中收付制度改革。按照建立國庫單一賬戶體系、規范支出撥付程序的要求，對工資支出、購買支出、轉移支出等實行財政直接支付，即由財政部門開具支付令，通過財政零余額賬戶直接將資金支付到收款人。整個支付過程從預算指標開始，到支付清算結束，每個環節之間互相銜接，實現預算指標控制用款計劃、用款計劃控制支付額度、支付額度控制每一筆支付。目前，全市納入國庫集中支付的單位共976個，占預算單位總數的89.2%。2015年，全市辦理國庫集中支付業務158072筆，其中，直接支付88529筆，授權支付70173筆。通過國庫集中支付辦理支出170.35億元，占當年財政支出的74.3%。當然，安順市實施國庫集中制度這種做法同樣存在相應的缺陷和問題。

1、對國庫集中收付制度改革的認識不足，使改革遇到了重重阻力

一是在分散支付條件下，各部門和各單位使用資金時，不受預算硬約束，自主性強，資金還可以存入商業銀行生息。改革后，這些“好處”將不復存在。三是在分散支付條件下，地方政府可以將某些部門和單位的資金集中存入指定的商業銀行，作為爭取項目貸款的條件。改革后，預算資金必需保存在中央銀行，地方政府將失去這個手段。

2、預算編制不詳細，達不到國庫集中支付的要求

我國目前預算編制時間一般從上年11月份開始到來年3月份左右完成，歷時不足半年，時間太短勢必會造成編制過粗、不科學和不夠準確，從而造成預算執行過程中調整多、預算監督無法嚴格的種種問題。另一方面由于當年的預算草案要在當年的人大會議上通過才執行，一般是3月份或更晚些時候才通過，而之前的財政收支按上年預算控制數執行，勢必造成執行中調整頻繁、提高財政信息不完整等問題。

預算編制細化方面，部門預算沒有完全編制到單位，沒有細化到最低層預算科目，對支出類型、經費類型也沒有明確劃分，預算支出達不到逐筆進行核定的要求。

3、銀行賬戶清理不徹底，預算單位和代理銀行在資金支付清算中存在違規或不規范操作問題

由于預算單位的基本賬戶未被全部取消，在商業銀行原有基本賬戶的余額中，還有歷年撥款結余和其他資金，造成部分預算單位發生同戶名劃轉現象；部分預算單位自行開立的各類專用存款戶，甚至有的單位有瞞報賬戶開立情況等，影響國庫單一賬戶的規范運作。

4、財政管理信息系統、銀行支付系統不完善

一是國庫集中收付改革的核心軟件操作過程仍較復雜，支付手續略顯繁瑣，缺乏靈活性，難以滿足不同地區的業務需要。二是國庫集中支付信息系統與部門預算、指標管理、政府采購、工資統發、總預算會計賬務處理等系統各自自成體系，互不兼容，不能實現對接，造成總會計信息呈分割狀態，不能及時進行賬務處理，國庫管理部門與支付執行機構對賬困難。三是銀行系統配套服務滯后，財、稅、庫、行之間尚未實現橫向聯網，銀行系統之間票據傳遞和托收業務流水生成不及時，影響了國庫資金及時有效地收付。

四、完善國庫集中收付制度的措施和對策

1、完善預算管理體制

(1)建立科學的預算編制制度。將現行的歷年制變為跨年制，或改變各級人大開會日期, 做到年度前編制，年初確定批復，使得預算執行前預算草案就得以通過，全年的預算都有法律依據。

(2)實行部門預算，細化預算編制。首先要進一步細化預算科目，從功能上、性質上進行預算科目規范分類，建立多級預算科目體系，每項支出都要有相應的對應科目，把預算具體到部門、單位和項目。其次要實行部門預算，強化國庫支出的剛性約束。部門預算將一個部門所有的收入和支出都按照統一的編報內容和形式在一本預算中得到反映，預算編制采取“自下而上”的方法，打破基數的概念，實行“零基預算”和“綜合預算”，統一預算分配權，保證預算分配的規范性和嚴肅性。

2、逐步完善財政管理信息系統和現代化銀行支付系統

要按照“金財工程”的要求，統一領導，統一規劃，統一技術標準，統一系統平臺，統一組織實施，以財政部指定的國庫集中支付軟件為依托，搭建以網絡為技術保障的信息系統，盡快實現財政、稅務、銀行、預算單位之間信息資源共享，實現了財政內部審核流程網上進行、代理銀行對有關信息實時處理、預算單位用款計劃和財政支付網上申請、審核及信息實時查詢等，使各類財政收支在國庫單一賬戶體系中實現高效、安全運行。逐步建立健全我國現代化銀行支付系統，盡快建立所有商業銀行與人民銀行聯網的實時資金匯劃清算系統，延長商業銀行清算時間，改變目前我國全國性電子化銀行清算系統尚不完善的狀況，縮短財政資金撥付的到賬時間，提高國庫單一賬戶清算業務的效率。

3、妥善處理各種利益關系，推動國庫集中收付制度改革

首先，要處理好財政內部國庫部門與國庫收付中心的關系。財政內部國庫部門與國庫收付中心同處于預算執行環節，如果兩者關系處理不好，將會影響預算執行工作的正常開展。兩個機構要根據職責分工履行好自己的職能：財政內部國庫部門的職責就是制定政策，管住大的方面；國庫收付中心作為財政部門審核、監督財政資金收付工作的延伸，其職能就是配合國庫管理部門建立國庫單一賬戶體系，具體辦理資金收付業務。其次，要處理好財政部門與人民銀行和代理銀行的關系。國庫集中收付改革后，對人民銀行而言，許多財政撥款不再直接從人民銀行國庫向外劃轉，人民銀行只負責事后與零余額賬戶的清算，人民銀行會有抵觸情緒；對商業銀行而言，財政部門開設在商業銀行的零余額賬戶不僅沒有資金沉淀，反倒由商業銀行根據財政部門的支付通知先行墊付資金，也會影響到商業銀行的積極性。因此，要積極協調處理好財政部門與人民銀行和代理銀行的關系。為確保人民銀行的審核監督權，可采取將年初預算送人民銀行備案，人民銀行可通過網絡審核額度。對商業銀行墊付資金應計付利息，代理國庫集中收付業務應計付手續費。再次，要處理好財政部門與預算單位的關系。國庫集中支付的目的是在不改變資金使用權和財務自主權的前提下，取消單位賬戶，建立單一賬戶體系，提高財政資金的使用效益和加強會計監督。這就要求財政部門不僅要提高自身業務素質，還要牢固樹立為預算單位服務的意識，與預算單位多溝通、多協調，及時解決存在的問題，不斷改革和完善改革方案和管理辦法，使用款單位和收款人在規范的基礎上，收款和用款更加方便、快捷，體驗到改革帶來的好處。

結語

實施國庫集中收付制度改革是一項系統工程，涉及面廣，政策性、技術性強，規范性、服務性要求高，有很多具體的問題需要進一步探討，逐步完善。安順市在具體實施過程中，面臨許多特有的問題和矛盾。一方面，要堅持按照規范化要求推進改革，另一方面，要注重實事求是地解決各類問題和矛盾，逐步完善預算管理體制、完善財政管理信息系統和現代化銀行支付系統、建立嚴格的監督控制體系、妥善處理各種利益關系，鞏固國庫集中收付制度在財政財務管理中的基礎地位。

[1]中華人民共和國財政部·中國財政情況(2014—2015)[M].北京：經濟科學出版社，2015.

[2]薛崒·國家財政國庫集中支付與管理制度改革實用手冊[M].北京：經濟科學出版社2003.

[3]財政部國庫司·國庫集中收付制度與預算會計制度匯編[M].北京：中國財政經濟出版社2013.

(責任編輯：鄭朝彬)

The Research of Improving National Treasury Centralized Payment System ——Taking Anshun City as an Example

Zhang Qiong

(The Bureau of Finance of Anshun City in Guizhou Province, Anshun561000, Guizhou, China)

Based on the actual situation of Anshun City, the implementation of centralized treasury payment system reform as an example. To explore the measures and countermeasures of completing the treasury centralized payment system.from the theoretical, the study reference and practical aspects. In order to provide some positive reference opinions on the reform of national treasury centralized payment system of China.

improve，the treasury centralized payment system，research

2016-09-05

張瓊(1971.01～)，女，貴州安順人，安順市財政局總會計師，研究生。研究方向：財政經濟。

F812.2

A

1673-9507(2016)06-0101-03