中朝合作開發羅先經貿區管理體制及法律體系初探

吳東鎬，崔東日

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中朝合作開發羅先經貿區管理體制及法律體系初探

吳東鎬1，崔東日2

在中朝兩國“共同開發、共同管理朝鮮的羅先經貿區”機制框架之下，兩國政府共同組建并運行“羅先經貿區管理委員會”這一具體操作機構?，F行相關法律對羅先經貿區管理委員會的定位是——“負責管理和運營羅先經貿區內的產業區、特定區域的當地管理機關”。目前，圍繞著羅先經貿區的運營，已形成一個清晰的、完整的、獨特的立法機制，并出臺了數量不少的原則性規則和具體規則。有些規則已經在實踐中發揮積極作用。但總體而言，立法尚處于初級的、原則性立法階段，尚未進入實際操作性規則的制定階段。立法的滯后性正在阻礙著羅先經貿區的經濟發展。

中朝；合作開發；羅先經貿區；管理體制；法律體系

早在20世紀90年代初，朝鮮政府就積極推動對外開放政策，把臨近中朝俄三國邊界的羅先地區劃為自由貿易特區，利用其區位優勢和自然地理條件，從政策、法律上推進了特區建設。但由于朝鮮國內的原因，加上國際局勢的變化，羅先經濟特區建設一直發展緩慢。近年來，在中朝兩國領導人的積極推動下，羅先經濟特區建設又迎來了新的局面。兩國領導人就共同開發、共同管理羅先地區達成共識，兩國政府簽署了一系列雙邊合作協議。在這個背景下，雙方的合作取得很大進展。比如，琿春圈河口岸至朝鮮羅津港的公路改造工程竣工并投入使用；通過羅津港的內貿貨物跨境運輸已經啟動；中國北大荒集團與羅先市合作建立了羅先北大荒友好農業公司，其高效農業示范區已于2012年9月投入運營。[1](4)與此相應，朝鮮也大幅度修改了原有的羅先經貿區法，并制定、頒布了各類相關規定、細則和準則，試圖以此來改善該區域的投資環境，推動特區建設，擬把羅先經貿區打造成朝鮮的“深圳特區”[2]，從而帶動朝鮮其它地區的經濟建設。

本文通過考察朝鮮制定的羅先經貿區法及相關規定、細則、準則，在描繪出朝鮮對羅先經貿區發展的定位與具體設想，分析法律所確立的復合型管理體系的基礎上，重點分析朝鮮為開發羅先經貿區而構筑的特定的法律體系。

一、朝鮮對羅先經濟貿易區的定位及其未來發展設想

根據朝鮮的《羅先經貿區法》*關于本法的產生背景、內容、意義等內容，參看本文的第三部分。第2條的規定，朝鮮把羅先經貿區定格為“特殊經濟區”，它相當于我國實行的經濟特區。[3](12)那么，如何解釋這個“特殊經濟區”？它究竟是什么樣的定義？朝鮮權威學者的解讀是——通過國家層面上特別制定的法律以及形成的秩序，保障該區域內進行的各種經濟活動，并實施優惠政策的區域?？梢?，這個經濟區的“特殊”之處或核心特征在于——在該區域里實行的法律、制度、秩序和政策的特殊性，即與朝鮮的其它地方實行的法律、制度、秩序、政策是不一樣的。這里要特別注意的是——這個經濟區的特殊之處并非所謂的“經濟活動的自由程度”。正是因為這個原因，朝鮮當局雖然開始時使用了“羅先自由經濟貿易區”這個概念，但后來刪除了這個概念中的“自由”兩個字。*參見李春日編著，朝鮮經濟特區法規解讀，延邊大學出版社2013年版，第12頁。另外，在朝鮮首次使用“特殊經濟區”這個法律術語的法律是2011年11月29日修改的《外國人投資法》。

根據《羅先經貿區法》第1條的規定，朝鮮擬把羅先經貿區打造成具有國際經濟特性的區域。具體而言：第一，國際性中轉區。即利用羅先的海陸交通要塞*羅先的公路、鐵路與中、俄羅斯相連；羅先的海路與世界各國相連。這一獨特的地理位置，把羅先地區打造成國際物流的中轉站。第二，國際性貿易及投資區。即利用羅先的上述地理優勢，尤其是眾多資源上的優勢(人口資源優勢,地下資源優勢,森林資源優勢)，把本地區打造成各國之間開展投資和貿易的區域。第三，國際性旅游區。即利用羅先所擁有的豐富自然旅游資源、生態資源*羅先不僅擁有120多公里長的海岸線、30公里的沙灘、21個島嶼形成的海上旅游風景線；而且擁有眾多優質的礦泉水資源，還擁有以“夫妻溫泉”著稱的京城溫泉和被稱為“第二金剛山”的七寶山。李春日編著，《朝鮮經濟特區法規解讀》，延邊大學出版社2013年版，第10-11頁。，把這個地區打造成積極吸納各國民眾旅游觀光的國際性旅游區域。第四，國際性服務區。即利用(將來的、發達的)經濟貿易活動中產生的人文資源，積極培育各種服務業務，比如，職業服務、通訊服務、零售服務、教育服務、金融服務、醫療服務等，把這個地區打造成為各國民眾提供各種服務項目的國際性服務區域。

另外，根據羅先經貿區法第3條的規定，朝鮮在這個區域里重點推進的事情(工作)就是——產業區建設。*羅先經貿區法第3條規定：“國家在經貿區內有計劃地設立以高新技術產業、國際物流產業、裝備制造業、一次加工業、輕工業、服務業、現代農業為主的產業區?！睆某r權威學者的解讀來看，所謂的產業區就是羅先市與外國的地方政府(主要應該是中國的吉林省政府)共同開發、共同管理的特定的經濟區域。它類似于中國的產業園概念[3](14)，也可以理解成——外商投資企業集中分布的區域。按照本條款的規定，朝鮮要在羅先經貿區同外國地方政府合作建設如下七個產業區：高新技術產業區、國際性物流產業區、裝備制造產業區、一次加工產業區、輕工業產業區、服務業產業區、現代農業產業區。

二、相關法律確立的羅先經濟貿易區的管理體系

在中朝兩國“共同開發、共同管理羅先經貿區”機制架構之下，兩國政府共同組建了“羅先經貿區管理委員會”這一具體操作機構。該委員會的人員構成很有特色——既有中方人員，也有朝方人員。該委員會內部設置的部門也很具體，包括行政綜合(事務管理)局、規劃建設局、財政局、稅務局、經濟合作局、港務管理局等具體業務部門。具體而言，關于羅先經貿區的管理問題，羅先經貿區法設置了三個層面的管理體系。

(一)中央層面的管理體系

根據《羅先經貿區法》第8條第1款的規定，就羅先經貿區的開發及管理問題，朝鮮的中央特殊經濟區指導機關給予領導與協助。*羅先經貿區法第8條第1款規定：“在中央特殊經濟區指導機關和羅先市人民委員會的領導和協助下管理委員會負責產業區和特定地區的經營管理。”根據朝鮮權威學者的解讀，所謂“領導與協助”指的是“國家層面上的政策性的領導與協助”。[3](26)而根據31條的規定，朝鮮的中央特殊經濟區指導機關就羅先經貿區的開發和管理行使如下具體職權(行使國家層面上的羅先經貿區管理職權)：從國家層面上制定羅先經貿區發展方針戰略；負責開展同朝鮮國內其他管理機關的協調工作；負責開展同外國政府的聯絡工作；批準企業設立標準(這個標準是由羅先市人民委員會制定)；選定投資于本經貿區的朝鮮國內企業；協助經貿區產品在朝鮮國內銷售的工作。

(二)地方層面的管理體系

根據《羅先經貿區法》第30條的規定，羅先市人民委員會行使地方層面上的羅先經貿區管理職權。具體包括：制定實施經貿區法和相關規定的細則；提供勞動力；行使中央特殊經濟區指導機關委任給羅先市人民委員會的其它職權。*《羅先經貿區法》第30條規定：“羅先市人民委員會負責如下與經濟貿易開發管理相關的工作：1、為施行本法及其規定制定細則；2、保障經濟貿易區的開發和企業活動所需的勞動力；3、其他中央特殊經濟區指導機關授權的與經濟貿易區開發、管理有關的事項。”

(三)產業區的管理體系

根據《羅先經貿區法》24條、《羅先經貿區管委會運營規定》*關于本法的產生背景、內容、意義等內容，參看本文的第三部分。第2條第2款的規定，羅先經貿區管理位委員會(以下簡稱管委會)行使產業區層面上的管理職權。*《羅先經貿區法》第24條規定：“為了經貿區的經營管理，在經貿區設立管委會。管委會是負責產業區及特定地區經營管理的當地管理機關。” 羅先經貿區管委會運營規定第2條第2款規定：“管委會是負責產業區及特定地區經營管理的當地管理機關?！?/p>

根據上述規定，管委會是負責管理和運營羅先經貿區內的產業區、特定區域的當地管理機關。從這個規定中我們可以解讀出如下幾個有關管委會的基本特征：

首先，法律對這個機構的定位是“當地管理機關”。對此，朝鮮權威專家做出了如下解釋：“這個機關并非是一般意義上的行政管理機關。當地的一般意義上的行政管理職能只能由羅先市人民委員會承擔。這個機關承擔的是經濟活動層面上的管理運營?！盵3](59)也就是說，這個機關只負責經濟活動的管理，而不能行使其它方面的管理職能?？梢?，管委會只是當地的經濟活動管理機關。

其次，法律明確了管委會行使職權的管轄范圍。管委會的管轄范圍僅限于羅先經貿區內的特定區域。具體而言，一個是產業區，還有一個是“特定區域”。這里的產業區是可以準確定位的、比較明確的概念。問題是法律上規定的“特定區域”指的是什么？對此，朝鮮法律專家做出了如下解釋：“羅先市與外國地方政府共同開發、管理產業區的過程中可能會出現這樣一個問題，比如，基于朝鮮的電力狀況，產業區要得到正常運行，就需要從中國引入電力，這就需要從中朝口岸到羅先產業區之間鋪設電力設施，并且，需要對其進行日常管理。這個管理應該是由管委會進行。這就涉及到產業區以外的特定區域的管理問題。這就是所謂的特定區域概念?！盵3](59)可見，所謂的特定區域指的是——基于產業區正常運行的需要，應當由管委會管理的產業區以外的其它區域。關于這個問題，根據《運營規定》第3條的規定，羅先市人民委員會按照羅先經貿區開發總規劃向管委會移交管理權限的區域，其管轄區域隨開發進程而逐步擴大。可見，管委會的管轄范圍客觀層面上取決于開發進程；而主觀層面上則取決于羅先人民委員會的決定。

關于管委會的權限，《羅先經貿區法》第27條、《管委會運營規定》第18條-28條做出了原則性的規定。按照這些條款的規定，管委會擁有廣泛的經濟活動管理職權。比如，管委會有權批準設立企業，有權頒發營業許可證；管委會有權制定獎勵、限制或禁止的投資目錄；有權批準建設項目、驗收建設項目；擁有土地使用權、建筑物所有權的登記權；擁有管理管轄范圍內的國家財產的權利；擁有基礎設施、公共設施建設監督權。另外，根據《管委會運營規定》第5條的規定，管委會在其管轄區域內獨立開展投資、開發、建設等管理工作。當然，這些權限只是一個原則性的權限，還不具有操作性。因為，這個原則性規定得以落實，需要具體操作規則的支撐。

同時，上述條款也明確了管委會應當履行的法律義務。比如，管委會有義務營造投資環境，也就是說，管委會有義務搞好基礎建設，從而營造一個良好的投資環境。還比如，協助企業提供開展經營活動的各種條件，如：保障水、電、燃氣等的供應；保障勞動力；協助企業購買原材料。另外，管委會還有義務開展環境保護和消防工作；經貿區的人員、交通工具、物資通關時，管委會應當積極給予協助。

由于管委會是中朝兩國官方共同組建的一種合作機制下的特殊機構，它必然分別同各自的官方產生復雜的關系。也就是說，它不僅與朝鮮羅先的政權機構——人民委員會有關聯，而且，也必然與中國的官方機構發生關系。這一點應該有一個法律上的定位。根據《管委會運營規定》第4條的規定，由朝鮮的中央特殊經濟區指導機關和羅先市人民委員會對管委會進行工作上的指導和協助?？梢?，這個規定僅僅明確了管委會與朝鮮官方的關系。問題是，中國的官方與這個管委會的關系如何？還有，朝鮮上級機關對管委會的指導與中國官方對管委會的具體指導之間發生沖突時怎么辦？如何解決這個沖突？對于這些問題，從目前公開的法律文本來看并不明確。

關于管委會的組成，羅先經貿區管委會在運營規定中做出了較為具體的規定。根據《管委會運營規定》第7條的規定，管委會由委員長、常務副委員長、副委員長、秘書長、總會計師組成。這些職位可以由朝鮮人擔任，也可以由外國人擔任。根據《管委會運營規定》第9條的規定，上述人員由羅先市人民委員會任命或解職。而其他人員的任命或解職由管委會常務會議審議其資格后，委員長批準。管委會設立經濟發展局、行政事務管理局、規劃建設局、財政局、稅務局、港務事務管理局。管委會設立或取消部門，須經經貿區管委會常務會議討論。

三、羅先經貿區的法律體系

中朝兩國共同開發、共同管理羅先經貿區的最終目的或者直接目的是很明確的，就是搞好這個區域的經濟發展，讓它成為一個經濟高度發達的、秩序井然的、充滿活力的經濟特區。那么，搞好經濟最為重要的要素之一就是規則和法律建設。因為，任何一個經濟活動都需要一個能夠預見的、穩定的、有效的秩序。沒有秩序，經濟活動寸步難行。因此，應該有一系列符合當地經濟發展需求的、合理的、科學的、具有可操作性的規則和法律。并且，這個規則和法律一定要達到一定數量和規模，要形成一個邏輯嚴密、切實可行的體系。

總體而言，筆者認為，在規則和法律制定方面，已經形成了一個相對清晰的、完整的、獨特的立法機制，并且，已經出臺了數量不少的原則性規則和具體規則。有些規則已經在實踐中發揮積極作用。但目前只能說，立法尚處于初級階段、原則性立法階段，尚未進入實際操作性規則和法律的制定階段，立法還不能完全滿足當地經濟發展的需求，阻礙了羅先經貿區的經濟發展。因此，筆者認為，這個問題較為緊迫。

在立法機制方面，為了規范羅先經貿區的管理運營，朝鮮已經建構了從中央到地方的四個層級的、獨立的立法機制。根據《羅先經貿區法》第10條第1款的規定，在經貿區適用的法律包括——《羅先經貿區法》以及為了實施該法而由不同立法機關制定的規定、細則、準則。可見，適用于本經貿區的法律并非適用于朝鮮一般區域的一般法律，而是專門為本地區量身定做的特殊法律。這四種不同層次、不同形式的專門法規共同構筑了一個完整的羅先經貿區法律體系。同時，根據本條的第2款的規定，適用于朝鮮全國的一般法律與上述的羅先經貿區法律在內容上發生沖突時，適用羅先經貿區的法律，而不是朝鮮的一般法律。也就是說，在法律適用問題上，羅先經貿區的法律優越于朝鮮的一般法律。由此，我們可以得出這樣一種結論：羅先經貿區所適用的是專門為此地區制定的特定法律，這些特定法律由羅先經貿區法、為實施該法而制定的規定、細則、準則等不同形式、不同層級的法規構成。這些法規共同構成一個相對完整的獨立的法律體系。顯然，它區別于朝鮮一般的法律體系。下面我們將分別分析不同層級的羅先經貿區的法規來重點考察其立法主體及功能。

(一)第一層級的法規——羅先經貿區法

1993年1月31日，《羅先經濟貿易區法》由朝鮮最高人民會議常設會議制定、頒布。*該法以決定的形式獲得通過，該決定的文件號為：朝鮮最高人民會議常設會議決定第28號。后經六次修改，其修改時間分別為：1999年2月26日(最高人民會議常任委員會政令第484號)，2002年11月7日(最高人民會議常任委員會政令第3400號)，2005年4月19日(最高人民會議常任委員會政令第1083號)，2007年9月26日(最高人民會議常任委員會政令第2367號)，2010年1月27日(最高人民會議常任委員會政令第583號)，2011年12月3日(最高人民會議常任委員會政令第2007號)。

該法是有關羅先經貿區開發、管理、運營的基本法。其內容主要涉及：有關經貿區開發的基本規則，有關經貿區管理的基本規則，設立企業的基本規則，開展經濟貿易活動的基本規則，關稅基本制度，基本金融制度，基本優惠制度，糾紛處理基本制度等等。這些規定較為概括，但它為羅先經貿區開發和管理提供了基本的制度框架和總體方向。

(二)第二層級的法規——規定

這一層級的法規主要針對在實施羅先經貿區法的過程中出現的、應從國家層面上予以解決的問題而制定出的規則。這一層面的規則比羅先經貿區法更為具體、細化，但它要解決的依然是國家層面上的問題，因此，它的制定機關仍然是最高立法機關——最高人民會議常任委員會，[3](29)而且，其內容依然具有基本規則的特性。筆者認為，這一層級立法的依據在于羅先經貿區法第10條第1款。*羅先經貿區法第10條第1款規定：“經貿區開發與管理、企業經營等經濟活動適用本法及其施行規定、細則、準則。當然，本條款并沒有明確指出“所謂‘規定’的立法主體為朝鮮的最高立法機關”。

目前，朝鮮的最高立法機關——最高人民會議常任委員會先后制定了7個規定。*關于前六個規定，筆者已經獲得確切的信息，但關于最后一個規定——稅收規定，筆者尚未獲得具體文本，只是根據朝鮮的立法體系推算出這一特定法的存在。按制定時間順序排列，依次是：2013年2月6日制定、頒布的《羅先經濟貿易地區人民保安監管規定》；2013年6月6日制定、頒布的《羅先經濟貿易地區道路交通規定》；2013年9月12日制定、頒布的《羅先經濟貿易地區管理委員會運營規定》、《羅先經濟貿易地區企業設立及運營規定》、《羅先經濟貿易地區開發規定》、《羅先經濟貿易地區外國投資企業勞動規定》。另外，筆者推測，朝鮮的最高人民會議常任委員會已制定出《羅先經濟貿易地區稅收規定》，因為，作為下一級別的立法機關的、擁有地方性立法權限的羅先人民委員會已經制定出《羅先經濟貿易地區稅收規定實施細則》(制定時間為2014年12月29日)。按照一般的立法程序與邏輯，先有第二層級的法規——規定，然后才可能有第三層級的法規——實施細則，而不可能在無第二層級的“規定”的前提下出現第三層級的“實施細則”。這意味著朝鮮的最高立法機關已經制定、頒布《羅先經濟貿易地區稅收規定》，但筆者尚未獲得相關信息。

在上述7個規定中，前兩個規定(《人民保安監管規定》和《道路交通規定》)規范的是本區域的治安、交通等基本生活秩序，而后五個規定規范的是本區域的基本經濟秩序，它涉及到羅先經貿區法提到的開發、經濟管理、企業設立與運營、外企的勞動、稅收等基本經濟制度。值得一提的是，后五個規定中的前四個規定是在同一個時間制定、頒布出來的。從具體內容來看，《人民保安監管規定》主要規定了對于在本區域內違反一般法秩序(行政管理秩序)的組織、個人的處罰規則，包括外國組織、外國人違反朝鮮法律秩序時的處理規則，其內容包括監管主體、監管對象、監管權限、監管手段、監管程序等。顯然，該法規旨在維護羅先地區的一般法秩序和社會穩定。因此，類似于中國的治安管理處罰法，只不過由于在朝鮮承擔維護一般法秩序職能的是“人民保安機關”，在法律名稱上強調了“人民保安”這個管理主體上的特性?！兜缆方煌ㄒ幎ā肪唧w規定了本區域內的道路交通規則，其內容包括：行人的通行、駕駛許可、車輛管理、車輛通行、違反交通規則的處罰等規則。該法規旨在建立和規范本區域的交通秩序，維護本區域的交通安全?！堕_發規定》將《羅先經貿區法》第2章規定的有關開發的規則予以細化，內容包括開發計劃、土地綜合開發、特許經營、承包經營、拆遷、制裁與解紛等規則，旨在確立有關本區域開發的基本制度與秩序?！豆芪瘯\營規定》將《羅先經貿區法》第3章第24條——第34條規定的有關管委會的規則予以細化，內容包括管委會的管轄區域、指導機關、組成、人事安排、分工、機構設置、職權與職責、申訴與解紛等規則，旨在明確和理順各機關之間在經貿區管理上的職能分工，突出管委會在經濟管理上的地位與功能?！镀髽I設立及運營規定》將《羅先經貿區法》第4章規定的有關企業設立、企業經營活動的基本制度予以具體化，具體內容包括企業的形式、管理機關、設立企業的條件及程序、營業許可、產品的銷售、廣告、保險、勞動力采用與管理、會計、企業的變更與破產、制裁與解紛等規則，旨在確立和保障外國投資企業的設立及經營秩序。

雖然上述規定尚不足以完全涵蓋羅先經貿區的所有開發、經營活動，還不能完全為該經貿區的經濟活動提供完整的規則，但卻為本經貿區的經濟活動確立了基本的規則體系。

不過，羅先經貿區法確立的基本制度框架中雖然提到了關稅基本制度、基本金融制度、基本優惠制度、糾紛處理基本制度，但是對于這些基本制度，朝鮮的最高立法機關還沒有制定出第二層級的法規——規定，這就意味著這些基本制度還只是停留在原則層面，還沒有具體化為具有可操作性的具體規則。

(三)第三層級的法規——實施細則

根據《羅先經濟貿易區法》第30條第1項的規定，*《羅先經貿區法》第30條第1項規定：“(羅先市人民委員會負責如下與經貿區開發管理相關的工作：)制定本法及其規定的實施細則?！睘榱耸┬猩鲜龅牧_先經貿區法律和各種規定，羅先市人民委員會有權制定實施細則。過去，此項立法權力歸于中央的有關部門，比如，中央經濟特區指導機關，[3](70)但新修改的羅先經貿區法將此項立法權力下放給了地方的權力機關。

關于新法賦予地方一級的權力機關規則制定權的原因，筆者分析認為，雖然中央層面上不僅制定出羅先經貿區法這一基本原則性質的規則，而且，還制定出其下位法——規定，但這些規定仍然屬于有關基本事項的規則，僅僅靠上述規則還不足以從法的層面上或制度層面上支撐和保障羅先經貿區的經濟活動。為了解決實施上述法律過程中出現的、面臨的地方層面上的各種問題，有必要讓地方權力機關制定地方層面上的、更加細化上述規定的規則。

目前，羅先市人民委員會共制定出三部實施細則，按制定時間順序排列，依次為：2014年5月5日制定、頒布的《羅先經濟貿易地區企業設立及運營規定實施細則》(其上位法是最高立法機關于2013年9月12日制定的《羅先經濟貿易地區企業設立及運營規定》)；2014年11月17日制定、頒布的《羅先經濟貿易地區外國投資企業勞動規定實施細則》(其上位法是最高立法機關于2013年9月12日制定的《羅先經濟貿易地區外國企業勞動規定》)；2014年12月29日制定、頒布的《羅先經濟貿易地區稅收規定實施細則》。(其上位法應該是最高立法機關制定的《羅先經濟貿易地區稅收規定》，其具體制定時間尚待確認)也就是說，作為地方一級的立法機關——羅先市人民委員會就實施國家層面的有關羅先經貿區法律的過程中出現的問題所制定的實施細則目前限于三個方面的規則，即企業設立及運營規則、外國投資企業的勞動規則、稅收規則。至于國家層面上已經確立的人民保安監管制度、道路交通制度、管委會運營制度、開發制度等四個方面的制度，羅先市人民委員會尚未制定出相應的實施細則。關于這一點，筆者推測，羅先市人民委員做出這種立法安排可能是基于其立法的現實必要性與重要性認識。比如，人民保安監管制度、道路交通制度等有關基本生活秩序的制度方面，國家層面上確立的規則較為具體，具有可操作性，且在地方層面上實施過程中還沒有出現很多需要彌補的問題，因此，沒有必要由地方權力機關再加以細化。而在企業設立及運營制度方面，盡管國家層面上已制定出具體規則，但在實施過程中有些規則尚需予以彌補、完善，于是，由羅先市人民委員會再制定出實施細則。

(四)第四層級的法規——工作準則

根據《羅先經濟貿易區法》第27條第1項的規定，管委會的工作內容之一是制定經貿區開發管理所需的準則。而按照朝鮮權威專家的解釋，所謂準則就是管委會在經貿區(主要應該是產業區)進行管理運營時的依據、遵守的準則或做基準的規則。[3](62)

對此，我們會產生一系列的疑問：在圍繞羅先經貿區開發已經存在上述3個層級的法規的情況下，為什么還要對這個末端的機構賦予一個立法權限呢？這個“準則”究竟跟上述三個層級的法規發生什么樣的關系？管委會如何行使這個立法權限？需不需要批準？如何執行？

按照朝鮮學者的解釋，之所以賦予管委會立法權限是出于這樣一種考量：“管委會作為最末端的(經濟開發最核心的)產業區的管理機構，在開發和管理運營經貿區的過程中，有可能出現經貿區的法律或規定里沒有預見的問題。假如這些問題都依靠施行規定或施行細則來解決，那么，時間會拖得很久，給地區的開發及管理運營帶來影響。”[3](62)可見，賦予管委會立法權是對于羅先經貿區開發的一個非常靈活的安排，是對管委會的權力傾斜和下放。這一點在《管委會運營規則》第19條、第20條的規定中也有具體體現。根據這些規定，只要有執行經貿區法規的需要，管委會就可以依職權行使這個立法權。而且，此類立法由管委會常務會議討論決定，而不需要上級機關的審批，只需向羅先市人民委員會備案即可。由此可以推斷：只要不違背上述三個層面法規的規定，管委會就有權制定有關產業區運行的各種規則，包括上述三個層面的法規沒有觸及的有關規則。而且，管委會的這個立法不需要上述三個層面法規的特別授權，也不需要朝鮮權力機關的審批。因此，筆者認為，管委會的這個立法權限非常大，自主程度非常高，立法空間也非常大。管委會具有非常廣泛的立法裁量權。尤其是，上位法規賦予管委會的很多經濟管理權限，需要一個具體規則的支撐，在這個方面，管委會有很大的立法空間。而反過來，這個方面的立法又會強有力地推進管委會的工作。

(五)存在問題的分析

以上法律，雖然是朝鮮的國內法，但在制定過程中通過與中方的協商，或多或少地反映了中國與入駐企業的意見。比如，據管委會的中方人員介紹，管委會的中方積極與朝方有關部門共同研究制定了18 部下位法規草案，并已將部分草案陸續交付朝方。*這些規定包括：開發規定、檢疫條例、管理委員會管理條例、金融機構管理規定、企業設立及經營規定、涉外經濟合同規定、對外貿易規定、勞動條例、房地產條例、海關規定、稅收條例、外商投資產業、外匯管理規定、出入境、滯留、居住條列、財政條例、股份有限公司條例、行政調解、行政復議及行政訴訟規定、環保主管條例。韓萬里，《國際區域執法合作機制的立法完善》，吉林省經濟法學會2014年年會論文集。根據這些草案朝鮮最高立法機關制定出上述規定。不過，雙方在立法過程中如何進行協商，當通過協商仍無法消除雙方之間的意見分歧時如何處理等問題尚不明確。

目前在立法制度上存在的主要問題是管委會層面上的立法中存在很多不明確的問題。按照一般邏輯，既然法律賦予管委會較大裁量空間的、靈活的立法權(如上述分析)，管委會就應該能夠做出大量的有關產業區開發的管理規則，能夠迅速構建一個系統的規則體系。但從現實的情況來看，這個層面的立法情況并不理想。從管委會啟動(2012年10月26日)運行至今已有3年多時間，但目前，管委會僅僅制定出三部工作準則(它們分別是管委會運行管理準則，項目建設招標投標準則，采購管理準則)，遠沒有想象的那么迅速。管委會的立法進展為何如此緩慢？筆者認為，原因在于這個管委會的特殊性質——中朝兩國共建的管理機構。因為，這個機構涉及兩個主權國家。雖然法律賦予管委會較大的立法權限，但具體落實時，還是會出現各種問題，比如，“準則”的草案由中方提出？還是朝方提出？中朝雙方如何協商？雙方是否事先向各自國家的主管部門匯報草案內容？雙方有分歧時怎么解決？這些基本的立法程序尚未得到明確之前，立法工作很難有進展。

另外，根據中朝兩國之間簽訂的相關協議，在管理和經營羅先經貿區問題上，雙方首先應組成國家層面的決策機構——中朝合作聯合指導委員會，這個機構應由中國商務部牽頭會同朝鮮對外貿易省共同組織成立，主要負責兩國間重大合作事宜的談判磋商與決策指導；其次，雙方應組建省道層面的領導機構——中朝羅先經貿區工作委員會，這個機構應由吉林省政府與羅先特別市人民委員會共同組織成立，主要負責貫徹、推進——聯合指導委員會的談判結果與決策事項；再次，雙方應組建基層的具體管理機構——中朝羅先經貿區管理委員會，主要負責貫徹、執行聯合指導委員會和工作委員會的決策事宜與羅先經貿區的開發建設。[4](2)但這些內容并沒有在朝鮮制定的羅先經貿區法及其下位法規——規定、細則、準則中得以體現。尤其是，在管委會的組成問題上，根據協議，中朝雙方在人員配置上采用“AB 角”，即中方主任分管的業務由朝方安排一名主任協管，反之亦然；雙方人員由各自省(道)干部管理部門任命或解職，任命或解職前應當征求對方國家相應領導機構的意見。[4](2)這個內容也沒有在朝鮮制定的上述法律中得以確認。這些問題作為潛在的隱患很可能在將來的實際操作過程中暴露出來，從而影響雙方的合作。

關于以上問題，我們顯然并沒有做好先行的準備，比如，對于這個問題的重要性，雙方至今沒有引起足夠重視，雙方之間至今也沒有做出充分的協商。筆者認為，當務之急雙方應當就上述立法過程中出現的問題盡快簽訂相關的協議書，建立立法過程中的雙方協商機制。這個協議書可稱之為“有關羅先經貿區立法協商及程序的協議書”。

四、結束語

通過上述三個層面的闡述與分析，本文提出了如下三個觀點：

首先，朝鮮把羅先經貿區定格為“特殊經濟區”，其“特殊”之處或核心特征在于——在該區域里實行的法律、制度、秩序和政策的特殊性，即與朝鮮的其它地方實行的法律、制度、秩序、政策是不一樣的。在這個特殊經濟區里，朝鮮擬充分利用外資建立七個產業區，從而樹立對外開放的成功模板，以此來帶動整個朝鮮經濟。

其次，羅先經貿區法在其經貿區經營管理上創設了三個層面的管理體系，即朝鮮的中央特殊經濟區指導機關的國家層面上的政策性的領導與協助，羅先市人民委員會的地方層面上的管理，羅先經貿區管委會的產業區層面上的管理。這三個層級的管理系統中占據核心地位的是基層的管委會。管委會對經貿區的管理主要是經濟活動的管理，且其管轄范圍主要限于產業區。管委會擁有廣泛的經濟活動管理職權。

再次，羅先經貿區適用的是專門為此地區制定的特定法規，這些特定法規由羅先經貿區法、為實施該法而制定的規定、細則、準則等不同形式、不同層級的法規構成。這些法規共同構成一個相對完整的獨立的法律體系。其中，羅先經貿區法是有關羅先經貿區開發、管理、運營的基本法。它為羅先經貿區開發和管理提供了基本制度框架和總體方向。朝鮮的最高立法機關制定的7個“規定”是主要針對在實施羅先經貿區法的過程中出現的從國家層面上予以解決的問題而制定出的規則。這個層面的規則比其羅先經貿區法更為具體、細化，但它要解決的依然是國家層面上的問題。羅先人民委員會制定的3個“實施細則”是為了解決、實施上述上位法規過程中出現的、面臨的地方層面上的各種問題而制定出的規則。管委會制定的3個“工作準則”屬于根據執法需要自主行使立法權的“職權立法”的性質，這種立法無需上位法規的特別授權。

最后，盡管目前就羅先經貿區的經營管理建立了不同層級的朝鮮國內立法系統，但從其內容來看，卻沒有充分反映中朝兩國共同開發、共同管理的特性。立法過程中中朝雙方如何協商、對不同意見如何消解、如何反映雙方已達成的協議等問題尚未得到解決。尤其是在管委會層面上的立法問題上，不僅中朝雙方的分工不明確，而且，草案如何提出、協商、決定、批準等眾多程序性問題也沒有賴以遵循的規則。為此，筆者認為，中朝雙方應當就上述立法過程中出現的問題盡快簽訂相關的協議書，建立立法過程中的雙方協商機制。

[1]顧朝林：《朝鮮的經濟開發區》，《經濟地理》，2014年第11期。

[2]http://baike.baidu.com/link?url=Fk_hsjwiv-6zItfcgWRHooORrdNVdAzE4n145Wk1nb1rNm4hL45vn Sea1 HOf8 Gay G9M-ovTi--lF6oB56Mr3S_訪問時間：2015年4月20日。

[3]李春日編著：《朝鮮經濟特區法規解讀》，延吉：延邊大學出版社，2013年。

[4]王軍有、韓萬里：《中朝執法合作規制探析——基于羅先經貿區的立法實踐》，圖們江論壇，2014年。

[責任編輯全華民]

D922.29

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1002-2007(2016)02-0067-08

2015-12-10

吳東鎬，男，朝鮮族，延邊大學法學院教授，博士，研究方向為比較法研究；崔東日，男，朝鮮族，延邊大學法學院講師，研究方向為勞動法。(延吉133002)