智庫的教育政策影響力分析
——以美國布魯金斯學會布朗教育政策中心為例

宣葵葵

(寧波大紅鷹學院 教務處，浙江 寧波 315000)

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智庫的教育政策影響力分析
——以美國布魯金斯學會布朗教育政策中心為例

宣葵葵

(寧波大紅鷹學院 教務處，浙江 寧波 315000)

智庫是一種獨立的公共政策研究機構,現代意義上的智庫發軔并繁榮于美國。美國布魯金斯學會布朗教育政策中心是全球頂尖教育類智庫，其對政府部門、公共和媒體產生影響的基本做法是：提交研究報告，進行國會作證，組織研討會，編制各類政策簡報、出版刊物，發表評論等。由于智庫不直接參與政策制定，其對政策的影響作用主要是通過人際傳播、組織傳播與大眾傳播等途徑實現的。成立二十多年來，布朗教育政策中心始終堅持獨立性和專業性，其影響力主要體現在：影響聯邦政府的教育決策;傳播教育思想，引領大眾輿論;形成人才群體的整體競爭力，提供人才交換通道。

教育智庫；布魯金斯學會；教育思想；教育決策；輿論導向

智庫(Think tank)又譯作“思想庫”、“智囊團”，是一種獨立的公共政策研究機構。美國著名智庫研究學者麥甘(J. G. McGann)認為：“智庫是針對公共政策進行研究與分析，為政策決策者和社會大眾獲得相關公共政策提供思想與信息的一種機構。”[1]現代意義上的智庫發軔并繁榮于美國，已成為美國國家治理體系的重要組成部分。《2014年全球智庫報告》顯示，目前全球共有6 681家智庫，其中美國占到1 828家[2]。本文以美國布魯金斯學會布朗教育政策中心為例，著重介紹其對教育政策的影響，以期為相關領域建設提供借鑒。

一、布朗教育政策中心的發展歷程

在美國從事教育研究的智庫大致可分為三類：一是綜合性智庫中專門關注教育問題，如布魯金斯學會布朗教育政策中心、卡托研究所教育自由研究中心等；二是專門從事教育問題研究的智庫，如卡內基教學促進基金會、教育政策中心等；三是由高校結成的教育政策研究機構，如教育政策研究聯盟等。

1916年，華盛頓大學董事會主席布魯金斯(R.Brookings)創建了美國第一個現代意義上的智庫——布魯金斯學會，根據《2014年全球智庫報告》顯示，該學會已連續7年在全球頂級智庫排名中名列第一。布魯金斯學會是美國較早關注教育的綜合性智庫，從20世紀30年代開始研究教育問題。1966年科爾曼(J. S. Coleman)教授向國會遞交了《關于教育機會平等》的報告，深刻地影響了美國教育機會均等的理論研究與政策實踐，而報告的出臺就是深受布魯金斯學會前期研究的影響。20世紀80年代著名的《國家處于危險之中：教育改革勢在必行》報告發表之后，布魯金斯學會立即把教育政策作為學會重點研究的領域之一，并于1996年正式成立了布朗教育政策中心(The Brown Center on Education Policy)。中心成立初期，重點關注學生學業成績評價、K-12的數學與科學教育以及教師評價等，近年來還將研究視角逐漸擴展到高等教育績效、聯邦政府在教育中的作用以及比較教育研究等方面。

“政治體制、政治文化、公民社會、經濟發展程度、慈善文化等”被認為是推動智庫在美國發展的力量源泉[3]。首先，美國立法、行政、司法三權分治，彼此之間相互獨立，相互制衡，這種開放的政治體制為布朗教育政策中心研究美國教育政策創造了巨大空間。其次，個人主義、實用主義等多元政治文化為其可持續發展提供了堅實的思想保障。個人主義認為：個人是本源，政府存在的意義在于保障個人的自然權利。這種政治文化為布朗教育政策中心在教育政策方面的建言獻策，以及政府的從諫如流奠定了思想基礎。最后，“有用即是真理”的實用主義價值觀，為其獲得認可的機會，并成為“知識”與“權力”之間的橋梁。此外，個人可以通過捐助慈善事業減免稅收的美國慈善稅法、慈善文化等保障了中心能獲得充足的資金。

二、布朗教育政策中心影響教育政策的途徑

包括布朗教育政策中心在內的美國智庫，對政府部門、公共和媒體產生影響的基本做法是提交研究報告，進行國會作證，組織研討會，編制各類政策簡報、出版刊物，發表評論等。由于智庫不直接參與政策制定，其對政策的影響作用是通過人際傳播、組織傳播與大眾傳播等途徑實現的。在美國，完整的政策制定過程包括問題界定、議程設置、政策形成、政策采納、政策執行與政策評估等環節，人際傳播有助于智庫研究成果直接影響決策者，而組織傳播和大眾傳播則起著議題設置和營造公共輿論等作用，間接影響政府決策。

1.通過人際傳播途徑實現對教育政策的直接影響

人際傳播是指智庫依靠個人關系網宣傳與推廣研究成果，把負責某個特定領域的高層決策者或立法者作為影響目標，有針對性地提供研究與政策建議。“旋轉門”機制是美國智庫實現人際傳播的最直接形式，指個人在智庫工作人員與政府官員兩種角色之間的身份轉換。智庫研究人員與從政人員的自由、雙向流動，為智庫研究成果提供了影響國家、政府決策的最便捷通道。一方面，教育政策的決策過程是一個不斷妥協、退讓的博弈過程，學者們由于缺乏在政府部門工作的經歷，往往只注重研究結論與政策建議的自身完善性，缺乏對決策過程復雜性的了解與在國會闖關的表達技巧；而具有在政府部門任職經歷的人員，一般懂得妥協的藝術、擅長將觀點與利益訴求比較圓融地包含在提案中。另一方面，智庫研究人員長期關注某一個研究領域，一旦成為政府決策的制定者或執行者，他們在政治、思想、經濟等方面的理念便容易得到貫徹實施；而政要加入智庫，則增加了智庫與政府的聯系，為智庫產出更多被政府采納、影響政府決策的研究成果，提供了更多可能。布朗教育政策中心有很大一部分比例的研究人員，如，前主任洛夫萊斯(T.Loveless)、現主任懷特赫斯特(R.Whitehurst)等，都具有在政府部門任職的經歷，經常直接參與政府關于教育問題的決策聽證、高層次決策者的咨詢等，實現對教育決策者的直接影響。

2.通過組織傳播和大眾傳播途徑實現對教育政策的間接影響

組織傳播是指智庫通過會議、公開演講、論壇以及短期培訓等形式與各種政治機構、主流媒體、學術界以及社會民眾等就熱點問題進行公開的或非公開的討論。布朗教育政策中心通常利用組織傳播的途徑介紹新的教育理念或教育政策，以引起政府和社會大眾對某一教育問題的足夠重視。目前，除傳統的組織傳播途徑之外，中心還充分利用日益發達的社交網絡如臉譜網、推特、博客、YouTube等，邀請相關領域專家與社會民眾一起在線探討公共教育問題，從而間接地影響教育政策的決策。

隨著信息傳播技術發展，特別是網絡新媒體興起之后，大眾傳播的途徑已成為智庫推廣、宣傳研究成果的一種重要方式。智庫通過大眾傳播向政策決策者、新聞媒體和社會民眾宣傳最新的研究成果、思想，營造強大的公眾輿論，以此影響政府和社會對熱點問題及其解決策略的偏好。布朗教育政策中心自2000年始，已連續14年發表影響深遠的《美國學生學習狀況年度教育報告》；從2011年始，每年發表《教育機會與競爭力指數年度報告》，該報告已成為分析美國K-12教育體系中不同機會與教育競爭力指數的權威資料；中心建有自己的網站，設有專門負責大眾傳播的部門，開設"Brown Center Chalkboard"專欄，利用網絡媒體擴大影響力[4]。

三、布朗教育政策中心的教育政策影響力分析

除創始人的專項基金之外，個人捐贈、出版物等都是布朗教育政策中心的經費來源。2013財務年度，布魯金斯學會總資產為462 631萬美元，基金凈資產達296 085萬美元，占64%[5]。福特基金會、比爾和梅琳達·蓋茨基金會、華盛頓郵報等都對其有大量捐贈[6]。多元化的經費籌措渠道確保了其經濟上的獨立性。另外，思想上的獨立確保了智庫研究成果的社會公信力與影響力，但思想上的獨立并不表示其研究態度沒有傾向性，而是強調研究內容的現實性，研究成果更具鮮明的立場和價值取向。

1.影響聯邦政府的教育決策

在美國，一項議案的通過需經國會的參議院、眾議院各種委員會舉行的聽證會。在聽證會上，議員們和各類利益相關者從競選考量、政治立場、價值觀或利益等角度出發，支持或阻止某項議案進入下一個程序。國會聽證會是美國政策決策過程中一個獨特的設計環節，智庫研究人員在國會聽證會上作證，是智庫發揮影響力的一個重要方面。2001年至2014年，布朗教育政策中心就教育問題在聽證會上陳述證詞共計9次*此數據根據美國布魯金斯學會布朗教育政策中心網站2001-2014年公布的資料整理。。 其中，關于K-12年教育的證詞有3項，分別為2001年的“2004年國家教育進展評估項目之數學框架草案”、2008年的“向早期教育投資——提高兒童成功的路徑”及2011年的“聯邦政府在教育研究中的角色——向學生、家長及教育工作者提供相關信息”；關于高等教育的證詞有2項，分別為2010年的“哥倫比亞地區大學預算聽證”以及2014年的“為弱勢學生進入大學做準備的聯邦政府新策略”；其他關于教育方面的證詞，還有2007年的“哥倫比亞地區公共教育改革修正案”、2009年的“關于提高雇傭、技能與收入的報告”等。

除在國會作證外，布朗教育政策中心還利用其研究成果對政府的教育決策產生影響。國家教育進展評估項目( National Assessment of Educational Progress，NAEP)是美國當前唯一一項定期對中小學生學業成績進行評價的全國性項目，是全美K-12教育狀況的晴雨表。在前中心主任洛夫萊斯(T.Loveless)主持下，根據NAEP組織實施的中小學生學業成績評價情況，自2000年開始每年公開發表《美國學生學習狀況年度教育報告》。報告以獨特的視角，分析美國教育現狀、揭示和解釋成績測試中的重要趨勢與現象、對當前教育改革進行評論和評估。同時，中心也把收集NAEP在實施過程中的經驗數據、預測其能否達到既定目標視為份內工作，把此項研究作為擴大在政策制定圈中影響的資本。報告是政府及公眾了解美國教育的重要渠道，為2010年奧巴馬政府出臺“共同核心州立數學標準”奠定了基礎。

2.傳播教育思想，引領大眾輿論

智庫是大眾的思想者，通過對研究問題的宣傳，起著輿論引導之作用。2014年，布朗教育政策中心共計發表評論165篇，其中有21篇發表在《華爾街日報》、《華盛頓郵報》、《高等教育紀事周報》等美國知名報刊上，共計形成研究成果92項，其中專著2本，報告11份以及各類學術論文等近80篇。中心研究者的觀點被《時代》、《經濟學家》等世界知名報刊引用3次，接受《福布斯新聞》、《美洲對話》及《中國中央電視臺》等著名媒體采訪5次。

2014年，中心研究員埃克斯(B. Akers)就美國大學生貸款問題，連續發表《大學生貸款債務正在碾碎美國夢》、《大學生貸款危機即將到來》、《大學生貸款最新數據：基于2013年消費者財務調查》、《對學生貸款債務和自置居所傳統觀點的再思考》及《一個無法回答的問題：關于學生貸款和幸福感》等多篇文章[7]。2014年12月，埃克斯和欽格斯(M. M. Chingos)合著的報告《大學生是否正在盲目貸款》用調查數據表明，大學生對自己的債務總額、貸款類別、還貸進度等情況缺乏必要了解，這種現象應引起學生及家長、高校管理者及政策制定部門的高度關注。報告顯示：“有48%的大一新生不能準確說出自己第一學年的學費數額；50%的人嚴重低估自己的貸款債務額；只有不到1/3的人對債務額的估算在合理誤差范圍內；在接受聯邦貸款的學生中，有28%的人認為自己沒有聯邦貸款，14%的人甚至不知道自己有貸款。”[8]埃克斯認為：學生對教育貸款缺乏認識將會帶來一些不良后果。首先，學生無法準確判斷所選院校和專業是否值得投資；其次，當學生意識到債務負擔遠遠超出心理預期時，有可能會對其就業、消費、貸款的態度和行為產生影響；最后，學生必須充分了解教育價格和教育質量，并據此選擇院校，一旦盲目貸款，將會出現質量保證機制失靈、學費膨脹等現象。

布朗教育政策中心的系列研究，有助于美國民眾獲得充足信息，避免家長和學生盲目貸款。雖然智庫影響力是通過研究成果對制度設計、政策制定影響程度來衡量的，但就某種程度而言，遠沒有其思想和觀點所形成的學術影響力來得長遠和更深入人心。

3.形成人才群體的整體競爭力，提供人才交換通道

隨著智庫日益成熟，智庫的人才聚集效應不斷增強，其所提供的研究平臺持續吸引著高層次人才。布朗教育政策中心匯集了大批教育界翹楚，“他們不僅思維縝密，而且富有創新性和創造力，能巧妙地把思想和現實世界的問題結合起來。”[9]通過成員與群體的相互協作，實現了人才生產與知識生產的良性循環，從而有效提高中心的整體競爭力。不到二十年時間，布朗教育政策中心在《2013年全球智庫報告》教育政策領域頂級智庫排名中名列全球第三。

與此同時，布朗教育政策中心所提供的人才交換通道，即“旋轉門”機制，實現學界與政界、思想與權力的溝通與相互滲透，增強了智庫對國家教育政策的影響。中心駐地研究人員中，主任懷特赫斯特(R.Whitehurst)曾任美國教育部教育科學研究院主任、埃克斯(B.Akers)曾任總統經濟顧問委員會成員，期間從事聯邦學生貸款政策及其他教育與勞工問題研究；其他非駐地研究員中，戴納斯基(M.Dynarski)曾在聯邦教育部的有效教育策略資料中心任主任；凱恩(T. J. Kane)曾是克林頓總統的經濟顧問委員會成員、洛夫萊斯(T.Loveless)曾是布什(G.W.Bush)總統的全美數學顧問小組成員[10]。

四、結　　語

布朗教育政策中心是美國智庫的一個典型案例，以其為例的個案剖析對中國研究智庫有著重要意義。智庫的獨立性使美國教育政策具有較強的實用性與廣泛性，而智庫研究的專業性，保證了美國教育政策具有較好的科學性與前瞻性。美國智庫發展的成熟經驗可為中國提供一定借鑒。

中國社會未來的可持續發展與進步，尚需進一步在思想觀念、文化教育、治國理政等方面實行突破，而其中政策決策的科學性、民主性與有效性是關鍵。教育改革與發展的復雜性，亟需培育、建立起真正的政策研究機構——智庫。《2014年全球智庫報告》統計顯示，中國智庫數量為429家，總量占據世界第二；組織多元化的發展趨勢也為不同智庫發揮其各自影響力和優勢提供了廣闊舞臺。但智庫總體水平不高，《2014年全球智庫報告》表明：在全球頂級智庫前150位中，中國只有7家智庫入圍，排名最高的中國社會科學院僅位列全球第27位。基于此，中國政府已十分清醒地認識到這種差距并著手加快高水平智庫建設工作，十八屆三中全會決議明確提出，必須“加強中國特色新型智庫建設，建立健全決策咨詢制度”，為智庫發展指明了方向。

建設高質量的教育類智庫，首先，要大力發展思想市場，形成并容納多樣化的思想，使智庫真正服務政府決策、啟迪民智、成為人才的蓄水池與引力場；其次，政府尤其是教育管理部門應進一步優化此類智庫發展的外部機制與環境，鼓勵其公平參與決策和課題研究，通過市場競爭，優勝劣汰，并創造條件做好高端引領指導，讓一部分優秀智庫加速發展提升為世界級的高質智庫組織；最后，政府應加強對智庫建設的規范性管理，尤其是促進智庫獨立性與專業性建設，同步發展一批優質的第三方智庫組織。通過以上努力，以期達到迅速提升中國教育類智庫能力水平之目的，在優化政府教育政策決策、啟迪民智等方面體現更多更積極之影響力。強國須強智，智庫正當時。

[1]McGann J. G. Think Tanks and Policy Advice in the United States: Academics, Advisors and Advocates[M].New York:Routledge,2007:11.

[2]2014 Global Think Tank Report[R/OL]. http://www.ciss.pku.edu.cn/ueditor/net/upload/file/20150126/6355789152567056777078191.pdf.2015-03-02.

[3]McGann J. G. Comparative Think Tanks, Politics and Public Policy[M]. Cheltenham: Edward Elgar, 2005:45.

[4]About the Brown Center[EB/OL].http://www.brookings.edu/about/centers/brown/about.2015-01-28.

[5]2013 Audited Financial Statements[EB/OL].http://www.brookings.edu/～/media/About/Content/annualreport/2013% 20 audited% 20 financials.PDF.2015-02-28.

[6]Brookings Annual Report 2014[EB/OL].http://www.brookings.edu/～/media/About/Content/annualreport/2014annualreport.pdf.2015-02-28.

[7]Full Biography of Beth Alers[EB/OL]. http://www.brookings.edu/experts/akerse.2015-02-23.

[8]Are College Students Borrowing Blindly?[R/OL].http://www.brookings.edu/research/reports/2014/12/10-borrowing-blindly-akers-chingos.2015-02-28.

[9]McGann.J.G. Think Tanks and Policy Advice in the US: Academics, Advisors and advocates[M].New York:Routledge,2007:130.

[10]About the Brown Center[EB/OL].http://www.brookings.edu/about/centers/brown/about.2015-02-23.

10.3963/j.issn.1672-8742.2016.03.004

2015年度浙江省軟科學研究計劃項目“創新驅動發展戰略下浙江智庫發展策略研究”(2015C35044)；寧波市哲學社會科學規劃課題“寧波教育智庫發展的問題與對策研究”(G15-ZX14)

宣葵葵(1971-)，女，浙江慈溪人，副研究員，碩士，研究方向為教育政策、比較高等教育。

G40-011

A

1672-8742(2016)03-0032-06

2015-12-03；編輯：榮翠紅)