基于倫理錯位視角的親緣腐敗治理研究

○楊　喜

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基于倫理錯位視角的親緣腐敗治理研究

○楊喜

近些年來，“領導干部家屬子女腐敗類型”的案件不斷被發現，且多數被查處的都是一些窩案串案，涉及面廣，影響也惡劣。2014年中央巡視組第一輪巡視整改情況的通報顯示出，14個被巡視的對象中就有7個地方和單位被查出存在領導干部親屬子女違規經商辦企業問題，半數被巡視對象暴露出有領導干部用職位權力為親屬、子女謀利問題，在新疆有176件此類案件被查處，占到了要案總數的15.6％；廣東省有31件此類案件被查處，占要案總數的33.3％[1]。通過這些數據發現，子女違規經商辦企業與領導干部腐敗有相當高的關聯度。中央巡視組關注領導干部親屬子女違規經商的問題，意味著領導干部親屬等“易腐人群”也納入了反腐敗的視野。對于當前的腐敗問題既要堅持老虎蒼蠅一起打，也要把依附于老虎蒼蠅的寄生蟲一并打掉，“拔出蘿卜帶出泥”讓親緣腐敗無處藏身。

一、親緣腐敗及其類型

（一）親緣腐敗的界定

公職人員會同時擁有雙重角色：在公共領域作為公共權力代理者的“公共角色”產生相應的公共責任、行政倫理；在私人領域作為家庭成員的“私人角色”，產生相應的家庭責任、家庭倫理。當這兩種角色同時集中于公職人員一個人身上的時候，如果沒有在兩種角色發生沖突時去做到角色平衡，前一種角色就會為后一種角色更好地實現提供便利之門:也就產生了這樣一種可能，在家庭責任先于公共行政責任的時候，家庭倫理就為他違背和侵犯行政倫理提供了一個看似合理的理由。在這個時候，“家庭成了有圍墻的城堡，城墻之外的任何東西都可以是合法的掠奪物”[2]。

據此，本文所研究的親緣腐敗是指：領導干部沒有處理好作為家庭成員的私人角色和作為公職人員的公共角色之間關系，主動利用自己手中的公權力為其配偶、子女以及其他親屬謀利，或者領導干部親屬利用領導干部職權和職務的影響謀取不正當利益的腐敗現象，以職業角色之便為私人角色謀取不當利益創造條件。它是一種“權力家庭化”、“一人當官全家發財”的家族式腐敗，具有隱蔽性、轉移性、血緣利益性等三個特性。它所表現出來的腐敗形式也是多種多樣，現已成為一種典型的腐敗模式，嚴重損害公共利益，擾亂了正常的市場經濟秩序，破壞了黨和政府的形象。

（二）親緣腐敗的類型

第一，官商權錢利益互補型。官商權錢利益互補型主要是指在家庭成員中有人在當官、有人在經商，它是一種權為商開路、商為權鞏固的官商結合模式。例如在山西運城的“房媳”事件當中，以“房媳”張彥、公公孫太平為核心的運城孫家就是一種典型的家族式腐敗，其家族成員里有多人在運城市相關部門內部擔任公職，主要分布在公、檢、法、紀委以及政府各職能部門，與此同時他們家族還在當地經營著物流公司、洗煤廠等企業。這種官商勾結，以權謀私、以權換錢，竊取了國家和社會的公共資源，極大地擾亂了市場秩序。

第二，借殼撈錢型。借殼撈錢型主要是一些領導干部子女以經商辦企業為名義，卻并不從事實際的企業業務，他們辦企業只是為貪污受賄編織“外衣”。例如被查處的劉鐵男和劉德成父子案，根據檢方的起訴書，劉鐵男曾經利用手中的權力去幫助南山集團解決3萬噸氧化鋁購銷的合同，而南山集團董事長將購銷差價中的750萬元作為回報匯入劉德成控制的公司。這種類型的腐敗難以識別且很具有隱蔽性和欺騙性的特征，被發現的難度比較大。

第三，利益集團交換型。利益集團交換型腐敗主要是領導干部利用權力先施惠于其他人，再打招呼讓他們去照顧自己的親屬；或者官員之間為實現某種利益達成默契，以手中權力作為交換的砝碼來進行交易而產生的利益互換行為。這種類型可以算是家族內官商結合的升級形式，往往難以被發現、查處，一些被查處的“窩案”都是屬于這種類型，它給社會產生的負面影響比前面兩種更甚。

第四，腐敗國際化型。國際化型腐敗是領導干部本人在國內當官，而親屬在國外通過以經商辦企業的手段，收取領導干部在國內的非法所得。目前，一些領導干部親屬子女違規經商辦企業越來越向“國際化”發展。這種腐敗具有轉移性，加大了懲治腐敗工作的難度。

二、親緣腐敗誘發因素與產生機理剖析

（一）家庭倫理與行政倫理錯位下的角色沖突

從中國幾千年來的特有文化發展歷程中能夠發現:在中國，“家庭制度”幾乎取代了宗教的地位，給人一種社會生存與家庭延續的感覺，從而滿足人民永生不滅的愿望。正是由于存在這種家族利益的強烈動機，那些手握權力的官員就找到了一個能夠自我說服看似很恰當的借口：打著維護家庭倫理的口號，為了自身家庭利益而違背行政倫理、放棄公共責任似乎并無不妥。官員在私人領域作為家庭成員的私人角色，與其在公共領域作為官員的職業角色就產生了嚴重的角色沖突。隨著改革開放不斷深入與市場經濟迅速發展，一些腐朽生活觀念和落后思想的侵入，并開始侵蝕部分官員廉潔自律意識[3]，把自己家族的利益看得比國家利益高，往往“損公肥私”，部分官員手握大權后，將手中的公權逐步私有化，由權力帶來的“肥水”也不愿意讓其流入外人之田，把政府部門當成自家的“前宅后院”，利用自己手中的權利為其家庭或家族謀取各種不正當利益，從而促使家庭或家族形成親情捆綁下的謀利共同體。如，河北省原省委書記程維高縱容自己的兒子非法經商形成了“父子兵”；內蒙古自治區人民政府原副秘書長武志忠指使其妻子受賄、挪用公款形成了“夫妻檔”；原鐵道部原部長劉志軍與他的弟弟劉志祥在鐵路貪腐中形成了“親兄弟”。這些尋租父子兵、貪腐親兄弟、挪用公款夫妻檔的關系，最終形成集體腐敗，導致“一人當官全家發財”、為官一任“造福”一方親戚的親緣腐敗。

（二）領導干部親屬道德倫理欠缺

在我國兩千多年的封建傳統文化中，“官本位”思想以及中國社會歷來比較重視人情關系的“關系思維”影響非常嚴重，存在著“一人得道，雞犬升天”的現象。十八大以來落馬官員的腐敗案，其中有相當一部分都與家庭成員有著密切關系[4]。一些官員的親屬利用官員職權和職務的影響直接或間接去謀取不正當利益，違規經商辦企業、違規插手干預工程招投標活動或為他人經商辦企業提供便利，從中謀取私利。如中央巡視組通報：山東省出現了部分官員親屬插手工程招標、土地轉讓等問題；寧夏出現了部分官員子女及其親屬違規在其管轄的范圍內經商辦企業，從事房地產開發、城市園林綠化等問題。這些腐敗行為的發生既嚴重損害了國家和人民群眾的公共利益，又擾亂經濟秩序，造成社會不公，并且還干擾和阻礙改革的進程。權力行使者自身意志薄弱，也會給權力腐敗提供賴以生殖繁衍的土壤[5]。有些親屬在官員走向腐敗墮落的過程中充當了“催化劑”，猶如官員政治仕途上的“阿喀琉斯之踵”。在一些親屬“有權不用，過期作廢”的誘惑下，一些領導干部缺乏慎獨精神，被親屬“溫水煮青蛙”現象就極易產生，不知不覺就被“請君入甕”，最終步入歧途。

（三）監管的邊界和標準模糊

孟德斯鳩說過：“一切有權力的人都會容易濫用自己手中的權力，這是一條萬古不移的經驗，有權力的人會使用權力一直到有界的地方才休止”[6]。不受監督的權力必然會導致權力被濫用，親緣腐敗產生的一個重要原因就是監督缺位。一方面是因為在我國目前還缺少對公權力行使的完善和嚴格的正當法律程序制約機制，至今沒有統一的行政程序法典，沒有政務公開法，也還沒有統一的領導干部家庭財產申報法。導致對親緣腐敗監管的邊界和標準比較模糊，對親緣腐敗行為的界定不清晰，難以準確判斷和及時糾正親緣腐敗者的違法犯罪行為，出現了監管的縫隙和漏洞，為有些官員親緣腐敗提供了可趁之機。另一方面由于親緣腐敗具有隱蔽性、轉移性、血緣利益性的特性以及它所表現出來的腐敗形式多種多樣，官員在官場上和官場下與親屬“一唱一和”演起了貪污腐敗的“雙簧”，官員在官場上“清正廉潔”，親屬卻在幕后“謀取私利”，這類腐敗往往不易被發現，對其的監督難度大，容易導致出現“虛監”、“弱監”、“漏監”等現象。由于缺乏有效的日常監督制約機制，不能有效地制止親緣腐敗的蔓延，使得親緣腐敗現象頻發。

（四）約束機制不夠細化，條款缺乏操作性

中央紀委監察部廉政理論研究中心的一份調研報告顯示，我國從1979年到2011年之間，總共有58次中央紀委全會和110余項法律法規及政策涉及到防止官員親屬官商利益相關的內容，1985年頒發了《關于禁止領導干部的子女、配偶經商的決定》，2001年頒發了《關于省、地兩級黨委、政府主要領導干部配偶、子女個人經商辦企業的具體規定（試行）》，2010年頒布的《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》是對公職人員親屬管理做出的“有史以來最嚴格的規定”，這些決定、規定、文件等都專門對官員親屬子女經商辦企業問題進行了規范[7]。盡管頒布了這些文件條規，但約束機制不夠細化、條款缺乏操作性，如對于“領導干部的配偶、子女不能在該領導管轄的業務范圍內從事可能與公共利益發生沖突的經商辦企業活動”的這一規定，在實際監督中如何界定“領導管轄的業務范圍”與“公共利益沖突”這兩個問題，就存在操作上的困難，這就造成這些法規難以在實際中落實到位。制度的執行力不夠，執行的效果非常有限，制度就成為了紙老虎、稻草人，發揮作用有限，起不到對領導干部及其親屬應有的約束作用，導致公權力一直被“家圈子”包圍，即使有百余條約束法規至今仍不能根治親緣腐敗的不斷出現。

三、親緣腐敗預防與治理對策

（一）明確將公共角色和私人角色分離

孔子曰：“子帥以正，孰敢不正？”為了防止官員利用其所扮演的公共角色在對公共資源的使用分配過程中摻雜進私人角色，官員在行使公共權力的時候需要劃清公共角色與私人角色之間的界線，在公共領域把公共利益放在第一位，不能讓家庭利益超出私人領域范圍去侵犯公共利益領域。領導干部需要提高反腐倡廉的自覺性、提高自身防腐能力，管好親屬必須以身作則、做好表率，嚴格按著法規和程序用權辦事；要慎言慎行，自覺純潔“三圈”，以“三嚴三實”的要求來管好自己，用自身實際行動感召身邊親屬，共同筑起拒腐防變穩固防線。孟子云，“修身齊家治國平天下”，而“修身齊家”是“治國平天下”重要基礎。官員不僅自己要做到清正廉明，也要以嚴格的家風教好、管好“家中人”。習近平在十八屆中央紀委五次全會上發表重要講話時也指出，“黨員干部必須要管好親屬和身邊工作人員，不得默許他們利用特殊身份去謀取非法利益”[8]。管好親屬必須純正家風、立好家規。在純正家風上，毛澤東曾有著名的三原則：戀親不為親徇私；念舊不為舊謀利；濟親不為親撐腰。周恩來曾經也專門制定了《十條家規》來約束親屬。官員還需要向自己身邊親屬普及相關法律知識，防患于未然，引導親屬樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀，使他們不愿意也不敢打著領導干部的旗號去謀取私利。

（二）加強對領導干部及其親屬的監督

鄧小平曾說過：“要有群眾監督制度，讓群眾和黨員監督干部，特別是要對領導干部的監督。”[9]黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中也提出，“要嚴格落實黨風廉政建設黨委主體責任和紀委監督責任，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制”。[10]加強對官員及其親屬的監督，建立起干部親屬監督機制，才能有效保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。不僅要強化體制內監督，也要拓寬體制外社會監督的渠道，充分發揮群眾監督、媒體監督、網絡監督的作用，把體制內監督和體制外監督有效結合起來，從而增強監督的合力和實效。陽光是最好的防腐劑，需要積極推行官員財產的公示制度，讓領導干部的財產也要走到陽光下，接受群眾的監督和舉報，才能預防腐敗家族化的出現[11]。要通過巡視、巡查等常規手段，發現問題。把對官員親屬子女經商辦企業的情況也要納入對官員個人有關事項的抽查核實工作當中去，一旦發現問題可按照《<中國共產黨廉政準則>實施辦法》等有關規定及時進行處理，以此來有效制止領導干部的家屬子女利用其職權牟取不當利益。對有意利用手中公共權力為子女、親戚大開方便之門的官員也要進行問責。通過加強對干部及其親屬的監督，才能消除家族式腐敗的土壤，最終實現政治清明、官員清廉。

（三）依法制約官員權力，推進權力公開運行

黨的十八屆四中全會明確提出全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家。依法治國是國家治理方略，更是根治腐敗的依據和保障。遏止親緣腐敗蔓延的關鍵，在于依法制約官員手中的權力，讓權力在法治的軌道上平穩行駛，為此還需要進一步出臺具有剛性的黨內法規來規范官員親屬子女經商辦企業的行為。嚴格界定范圍，什么級別的官員、在什么范圍內的親屬、在什么領域內不得經商辦企業，都需要有明確清晰的規定，從而避免讓懷有僥幸心理的不法分子有鉆法律空子的機會，官員親屬子女必須合法按規定去經商辦企業。對避免利益沖突的各種情形進行細致的劃分和詳盡的規定，從法規制度的層面上來堵住不法利益的輸送渠道，也可以做到防患于未然。官員的權力公開運行是監督的前提條件，要不斷地推進權力公開運行，實行權力清單制度，讓權利在陽光下運行，壓縮權力尋租的空間。在這種情況下，官員再想利用權力來進行暗箱操作就會變得困難，把權為“親”所用真正歸還為“民”所用。

（四）加大親緣反腐制度執行力度

習近平總書記在十八屆中央紀委三次全會的講話中指出：“制度的執行比制度的制定更加重要，不能讓制定出來的制度成為紙老虎、稻草人，要使制度成為硬約束而不是橡皮筋。”近些年來，雖然出臺了許多關于禁止領導干部親屬子女經商辦企業謀取不當利益的制度，但許多制度并沒有落地生根得到有效的執行，還沒有真正起到制約的作用，并沒能把權力真正關進制度的籠子里。加大反腐制度執行力度，促使制度落地生根，繼續加大打“老虎”、“蒼蠅”、“獵狐”等一系列的反腐行動，保持對懲治腐敗的高壓態勢，以零容忍態度懲治親緣腐敗，同時加大對親緣腐敗巡視與查處力度，做到有腐必查、查必嚴，從而形成震懾力。此外還可以借鑒“裸官”的治理模式來遏制親緣腐敗的現象，對于一些官員親屬子女經商辦企業過程中存在利益沖突隱患的，在對官員進行晉升、考察的時候應當令其做出選擇：要么親屬子女不在利益沖突范圍內從事經商辦企業的活動，要么領導干部自動放棄提拔或離開公務員崗位。讓領導干部及其親屬明白，“近水樓臺先得月”的做法是行不通的。只有真正加大反腐制度在具體實踐過程中操作的執行力度，制度才會發揮力量，才會約束人，才能真正把權力關進制度的籠子里。才能夠預防這種發生在家庭倫理與行政倫理錯位的背景下的“親緣腐敗”，保證公權姓公，斬斷權利“聯姻”的腐敗鏈，徹底打破“一人當官全家發財”的親緣腐敗現象。

［參考文獻］

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[4]趙曉展.讓“近水樓臺先得月”式“親緣腐敗”無處藏身[N].工人日報，2015-01-16.

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[8]湯一原.學習中央紀委五次全會精神研究落實八項規定[N].北京日報，2015-01-15.

[9]鄧小平.鄧小平文選第2卷[M].北京:人民出版社，1994.

[10]習近平.關于《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明[J].黨建，2014，（11）.

[11]張成林.我國官員財產申報制度的建立與完善[J].廉政文化研究，2014，（4）.

（作者單位安徽大學管理學院）

（責任編輯周吟吟）