農村土地流轉存在的問題及解決路徑——以廣西隆安縣為例

○李　威

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農村土地流轉存在的問題及解決路徑——以廣西隆安縣為例

○李威

黨的十七屆三中全會《決定》指出：“加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。”此后，全國各地開展了多種形式的土地流轉探索與實踐，大部分地區取得了明顯成效，但也存在一些問題，如部分農民積極性不高、政策信息不暢阻礙流轉、失地農民后續保障不足等。為解決這些土地流轉問題，筆者選取廣西隆安集約化土地流轉的成功范例進行研究，以求破解之良方。

集約化土地流轉是指堅持依法自愿有償原則，引導和鼓勵農民把土地小塊合并大塊形成一定規模，再通過運用現代管理與技術的企業化運作，向專業大戶、家庭農場、農民合作社等市場主體合理有序流轉，發展多種形式的適度規模經營。近年來，廣西隆安縣通過集約化土地流轉，解放了大批農村勞動力，農民在收獲地租的同時，有的受聘于企業成為雙薪農民，有的走上創業致富之路，推動了縣域經濟的發展。當前，廣西隆安縣的土地流轉面積和規模逐年擴大，已經成為南寧市乃至全國推行農村土地流轉的重要典范。

一、廣西隆安集約化土地流轉概況

隆安縣位于廣西的西南部，屬于南寧市代管縣，轄6鎮4鄉，共118個行政村、13個社區、1235個自然屯，另設1個華僑管理區。全縣總人口40.2萬人，其中農業人口36.2萬人，占比為90％，是傳統的農業大縣。隆安縣土地流轉起步早、發展快、規模逐年擴大。早在1996年，開始出現成規模企業化的土地流轉，到2014年底隆安縣流轉面積已達到30.27萬畝，占全縣耕地面積的32.5％[1]。隆安縣土地流轉方式多樣、用途多元、類別多種，加快了農業規模化、產業化進程，有力促進了農業增效、農民增收、農村發展，培育出了全國首創以“統租分包”、“產業聯盟”形式為代表的現代農業發展典型——“金穗模式”[2]。廣西金穗農業投資有限責任公司（以下簡稱金穗公司）采取“龍頭企業＋農戶＋基地”模式，從周邊鄉鎮的農民手中把土地租賃過來，建設萬畝現代香蕉園，使企業和農戶形成了利益共同體，一起參與項目基地建設與管理，實現了農民離地不離鄉，就地工人化。

近年來，隆安縣通過土地流轉基本打破了農村分散獨立小面積種植的經營格局，實行規模化、集約化經營，優化產業結構，提高土地的產出價值，并在當地催生出一批農業龍頭企業、種植大戶，形成企業化的農業經營方式，促進農藥、化肥等相關產業鏈的延伸，特殊產業進一步發展壯大，富鳳雞、匯生牛成為2014年第45屆世界體操錦標賽指定食用產品。金穗香蕉產業（核心）示范區順利通過自治區級創建驗收，定典屯綜合示范村先后榮獲“中國特色村”、“全國一村一品示范村”等稱號，金穗農業產業園被列為2014年南寧市重點打造自治區級現代特色農業（核心）示范區之一。

二、廣西隆安集約化土地流轉基本做法及啟示

（一）廣西隆安集約化土地流轉的基本做法

1.因地制宜，統籌謀劃

隆安縣始終立足于當地的區位條件、資源稟賦、交通基礎等基本條件，以及農民意愿和各方要求，因地制宜選擇有效的流轉方式。早在2006年，隆安縣政府就組織修訂了《隆安縣土地利用總體規劃（2006-2020年）》，并明確規定在土地流轉用途上，統籌考慮確保糧食安全和發展高效農業的關系，鼓勵流轉業主根據當地資源條件、地形地貌、傳統優勢產業等情況，宜糧則糧、宜經則經（經濟作物）、宜旅則旅（觀光農業）。

2.注重創新，規范發展

隆安縣在認真做好農村土地承包經營權流轉的指導工作的基礎上，積極宣傳現行的土地流轉政策，嚴格兌現已出臺的土地流轉獎勵政策，鼓勵村屯、農戶創新土地流轉模式，根據市場供求關系選擇合適的對象，將土地流轉給能人、企業、經濟合作組織，造就了一批專業大戶，培育了一批農業重點龍頭企業，打造了一批農產品生產專業合作社和種植大戶。據有關部門統計，2014年隆安縣經營土地的企業達24家，其中龍頭企業2家，本地企業19家，外來企業5家；成立農業專業合作社56家；擁有種植大戶150多家。

3.典型示范，務實推進

隆安縣采用行之有效的組織、宣傳、發動群眾的工作方法，如2012年隆安縣丁當鎮率先成立了丁當鎮服務土地流轉先鋒示范隊伍，充分發揮黨員干部和農民骨干的宣傳、引領及示范作用，積極推動土地流轉工作，取得了顯著成效。同時，隆安縣注重培育典型，重點建設一批示范基地、公司、種植大戶等，如全國最大的香蕉標準化產業基地——金穗公司總部坐落在隆安縣那桐鎮。近年來，那桐鎮及其周邊鄉鎮的農戶通過土地流轉把土地租給金穗公司種香蕉，然后就地成為產業工人。據介紹，金穗公司每年創造勞動就業30萬人次以上，帶動農民種植香蕉3萬多畝，幫助3000多家農戶實現了種蕉增收[3]。隆安縣就是這樣通過培育農業龍頭企業，引導其以統租分包等方式將土地流轉過來，讓農民群眾真切感受到土地流轉的實效。

4.優化政策，服務引導

隆安縣在細化南寧市出臺的《關于穩步推進農村土地承包經營權流轉和促進農業規模經營發展的意見》、《南寧市農村土地承包經營權流轉實施細則》等政策的基礎上，還出臺了一系列推進土地流轉的政策文件，如《隆安縣農村土地承包經營權流轉試點工作方案》（隆政辦發[2010]191號）等。同時，隆安縣強化政府的服務引導功能，促進土地流轉有序開展。2010年初，隆安縣丁當鎮第一個掛牌成立農村土地流轉服務中心進行規范化管理試點，之后全面鋪開，至2011年底轄區內各鄉鎮都成立了農村土地流轉服務中心[4]。借助這個平臺，定期召開座談培訓會，集中學習土地流轉方面的法律法規和文件精神，大力宣傳土地流轉的重大意義、政策措施，為各類人員答疑解惑，提高了農民參與流轉的積極性。

（二）廣西隆安集約化土地流轉的啟示

總結隆安縣土地流轉的成功經驗，有如下幾點啟示：

1.政府引導土地流轉規范發展是其成功的前提

近年來，隆安縣委、縣政府始終堅持以家庭聯產承包經營為主體的農村土地承包關系為基礎，根據“依法、自愿、有償”的原則，積極做好農村土地承包經營權流轉的指導工作。總體而言，隆安縣農村土地流轉既解放思想、勇于創新，又規范有序、穩妥推進，從合同簽訂、程序執行、糾紛調解、信息提供等方面對土地流轉行為進行規范管理。

2.試點推廣土地流轉模式是其成功的關鍵

隆安縣結合實際，主要采取“公司+農戶+基地”和“公司+合作社+農戶”等多種經營模式助推農村土地流轉來發展現代農業。金穗公司在隆安縣采取的就是“公司+農戶+基地”的土地流轉企業化經營模式，以金穗公司為主，其他種植大戶為輔的產業聯盟，這樣既可降低企業投資風險和投入成本，提高品牌競爭力，又有助于實現企業、種植大戶及流轉土地農民的多方共贏。隆安縣通過“金穗模式”的示范推廣，土地流轉呈現健康有序規模化發展趨勢。據不完全統計，隆安縣丁當、那桐、喬建等平原鄉鎮的土地流轉面積占各鄉鎮耕地面積的60％以上，且均取得了較好的土地收益，農民普遍認可。

3.培育多種形式市場主體是其成功的基礎

隆安縣土地流轉始終尊重市場規律，培育多種形式市場主體，如聯合組建農業龍頭企業、專業合作社和種植大戶等。截止2014年底，隆安縣共計擁有市級以上龍頭企業有11家，農民專業合作社127家，種植大戶連片100畝以上的有150戶。在推進農村土地流轉的同時，隆安縣鼓勵這些市場主體認真做好農村土地承包經營權流轉專項補助資金的申報工作，據統計，2014年隆安縣申報農村土地承包經營權流轉專項補助資金主體73個，金額達1139萬元[5]。隆安縣通過培育這些市場主體穩步推進土地、資金、產權、技術、信息等市場化，基本形成了一個統一開放、競爭有序的土地流轉市場。

4.健全土地流轉服務組織是其成功的保障

為進一步加強農村土地承包經營權流轉的管理和服務，隆安縣依托農村經濟管理部門逐步建立了縣、鄉（鎮）、村三級農村土地承包經營權流轉服務體系，如在縣農業局成立了隆安縣農村土地承包經營權流轉服務中心，在各鄉（鎮）政府成立了鄉（鎮）農村土地承包經營權流轉試點服務中心，在各村委會成立了村農村土地承包經營權流轉試點服務站。隆安縣通過這些土地流轉服務組織，進一步完善服務機構，健全管理機制，及時向農戶發布土地流轉政策和信息，探索農業經營能力審查的標準和運作方式，加強農村土地承包經營權流轉行為和合同履行的監管，促進了土地流轉由自發性、零散性、無保障向規模化、規范化、法制化轉變。

三、解決農村土地流轉問題的路徑

（一）建立健全宣傳引導機制，提高農民參與積極性

農民是土地流轉的主體，只有把農民參與土地流轉的積極性激發出來，才能加快農村土地流轉。一是加大政策法規宣傳，消除農民顧慮與擔憂。針對部分農民在思想上存在的疑慮和抵觸，結合農村土地承包法律法規學習宣傳活動，加大對《農村土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》、《合同法》等政策法律法規的宣傳力度，使老百姓從“要我流轉”轉變為“我要流轉”，極大地調動廣大群眾參與土地流轉的積極性。二是創新方式方法，引導農民轉變觀念。結合當地實際，認真組織活動，可利用群眾代表大會、村組干部會、黨員大會和“村村響”喇叭等多種形式，向農民講清、講透土地流轉的意義、土地流轉政策措施及土地流轉后的效益，要打破固有的傳統土地分散經營模式，加快土地有序流轉，發展特色、規模、效益農業，才能使群眾徹底擺脫貧困，走向富裕。三是加強內外交流合作，增強農民土地流轉信心。積極采取“走出去、引進來”的辦法，組織部分村組干部和農民代表到土地流轉成效顯著的地區，如到廣西隆安縣考察學習，打破固守傳統種植發展的守舊思維，增強創新發展的意識。同時充分發揮外出創業人員回鄉置業和種田大戶的典型示范作用，用身邊的事教育身邊的人，使農民看到實實在在的效果，從而轉變思想觀念，增強土地流轉信心，加快土地流轉進程。

（二）建立健全管理服務體系，提供農民優質高效服務

當前，農村土地流轉處于起步探索階段，各類政策信息傳遞與交流不暢通，影響土地流轉的效率，因此政府應積極整合優化管理服務資源，推進建立精簡、高效的農村土地流轉管理服務體系。

1.建立健全土地流轉服務機構

建議各地結合實際成立土地流轉工作領導小組和農村土地流轉中心，村級設立土地流轉信息員，開展土地使用權流轉供求登記和信息發布，接受土地供求雙方的咨詢，負責農村土地流轉申報、登記、招租等服務，解決政策信息不暢導致土地流轉供求矛盾。

2.建立健全土地流轉監督機構

建議各地在農業主管部門的基礎上成立相應的土地流轉監督機構，負責農村土地流轉審查、鑒證、監督機制，確立農村土地流轉的具體范圍、原則，規范流轉的形式，明確流轉的操作程序，規定對違規失范行為的處理辦法，使農村土地流轉進入規范有序的軌道，確保土地流轉管理服務工作有序開展。

3.建立健全土地流轉糾紛調處中心

建議各地聯合綜治、法院、司法等部門成立土地流轉糾紛調處中心，根據土地承包糾紛仲裁制度及管理辦法，加強對解決農村土地承包糾紛的上訪接待工作，有效地解決土地流轉糾紛，規范雙方的履約行為，促進農村土地流轉健康有序發展。

（三）建立健全風險保障機制，保證農民合法土地收益

土地流轉最重要的目標就是保證農民的合法土地權益。

1.建立土地流轉經營主體準入制度

對參與土地流轉的經營主體要進行風險評估和相關準入條件限制，特別是要嚴格規范大戶、龍頭企業參與土地流轉的行為，認真審核其農業經營能力，保障農戶擁有合理的土地收益。

2.建立農村土地流轉風險基金

建議各地政府在土地流轉過程中，從集體土地流轉收益或有關稅收中拿出一部分資金用于建立農村土地流轉風險基金，并對糧食等主要農作物、水產、畜牧、農機等實現農業政策性保險全覆蓋，確保失地農民或土地流轉失敗后的部分權益得到保障。

3.建立土地流轉擔保機制

建議各地允許有條件的村鎮銀行、涉農企業、合作社等組織設立土地流轉擔保服務項目，放開土地承包經營權抵押貸款，探索開展在田農作物預期收成抵押和畜禽、水產等活物抵押貸款業務，并進一步完善土地流轉補償機制。

［參考文獻］

[1]梁毅凌.2015年隆安縣政府工作報告（摘要）[EB/OL]http://www.gx.xinhuanet.com/2015-04/30/c_1115144281_2.htm，2015-04-30.

[2]林輝.農業現代化和新農村建設同步發展的“金穗模式”—廣西隆安縣那桐鎮定江村定典屯的實踐與探索[J].土地發展，2014，（3）.

[3]謝建偉.廣西南寧隆安縣鄉鎮推行土地流轉[EB/OL]http://media.people.com.cn/GB/22114/229328/16705501.html，2011-12-24.

[4]雷英章.隆安縣農村土地流轉現狀與對策研究[J].中共南寧市委黨校學報，2012，（1）.

[5]陸飛.隆安縣農村土地流轉取得新進展[EB/OL]http://www.gxny.gov.cn/nanning/nydt/xwdt/201412/t20141224_ 403736.html，2014-12-16.

（作者單位湖北省京山縣羅店鎮人民政府）

（責任編輯田鶯歌）