基于財務共享模式的行政事業單位內部控制實施路徑

○徐克勤

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基于財務共享模式的行政事業單位內部控制實施路徑

○徐克勤

隨著部門預算管理、國庫集中支付、政府采購、非稅收入和資產管理等各項財政改革的全面深入推進，預算編制的科學性和執行的有效性成為財政、審計等監督部門和社會關注的焦點；與此同時，近年來厲行節約和壓縮行政經費支出的政策要求越來越嚴明，包括“三公”經費在內的部門預決算信息公開要求也逐步深入細化，社會關注度和監督力度大幅提高。當前政策形勢和現實社會環境，對行政事業單位提高財務管理水平均提出越來越高的要求。

2012年11月，財政部發布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱《規范》），要求自2014年1月1日起在全國范圍施行，對規范和加強行政事業單位內部控制，提高單位管理水平和風險防范能力，具有重要的政策指引和實踐推動意義[1]。但受單位內在動力不足、財務制度體系不健全、財務機構人員力量欠缺和信息資源分散等因素制約，行政事業單位推進內部控制建設缺乏充分有效的系統性措施。本文通過分析當前行政事業單位內部控制建設的困境，對照借鑒財務共享服務模式的優勢，提出部門財務集中核算管理是加強行政事業單位內部控制建設較為有效的實施路徑之一，并從運行模式、制度建設、財務人員隊伍和信息系統建設等方面提出針對性的措施建議。

一、當前行政事業單位內部控制建設的主要困境

（一）單位深入實施內部控制的內在動力不足

相對于企業以實現利潤最大化為目標，具有強烈的內部控制實施的內生動力而言，行政事業單位是以滿足公共利益為目標，以追求社會公平和效率之間的均衡為價值取向，其內部控制建設是為了保證行政事業單位管理目標得以實現，加強廉政風險防控機制，發揮制約、規范公共管理行為的作用[2]。一般認為，行政事業單位實施全面內部控制的內生動力天然不足，推動力主要來源于單位外部的監督和推動力量，如財政、審計、紀檢監察部門和上級主管部門的監管要求，以及社會公眾對政府部門提升管理績效和預算信息透明度的呼聲逐漸上升的壓力。具體表現為，一些單位領導對內部控制建設的重要性認識還不到位，重事業發展和資金安排、輕內部管理和風險控制，有的將財政預算控制簡單等同于內部控制建設，等等。

（二）部門預算管理和財務規章制度體系不健全

近十年來，公共財政預算改革全方位推進，部門預算、國庫支付、政府采購、非稅收入、資產管理等各項改革政策措施的漸趨深入細致，對規范行政事業單位經濟活動和財務收支行為起到了舉足輕重的保障作用。但與此同時，財政預算管理仍存在相關財務制度與實際不適應，有的支出范圍不清、標準不完善，預算約束作用不強等問題，從而導致部分財務違規違紀行為頻發群發現象。從全國范圍各地區、各行業部門單位的差異性而言，行政事業單位自身應對各項財政改革，大多難以系統制定針對性、操作性較強的本部門、本單位的財務規章制度體系，制約了內部控制機制有效發揮作用。

（三）財務機構和內部審計人員力量普遍欠缺

較長時期以來，行政事業單位對財務會計工作重視程度不夠，主要將其視為后勤服務機構，忽視其風險控制和財務參謀職能，財務會計人員缺乏應有的獨立性和充分授權，財務會計和內部審計機構監督機制并不能很好地發揮效果。同時，對財務會計和內部審計機構人員配備、培養的重視程度不足，導致大部分單位現有財務人員綜合素質差異較大。高素質、復合型管理人才總體短缺的情況，與當前財政管理政策調整變化快、財務工作要求越來越高不相適應。部分單位甚至存在崗位安排不合理、一人兼任多個不相容崗位的現象，違背了內部控制中不相容崗位相互分離、相互制約的基本規則，制約了內部控制建設有效推進實施。

③在由5個數對(11,8),(5,2),(16,11),(11,11),(4,6) 組成的所有數對序列中，寫出一個數對序列P使T5(P) 最小，并寫出T5(P)的值(只需寫出結論).

（四）財務管理信息化系統建設相對薄弱

近年來，財政部門為有效推進部門預算管理、國庫集中支付等改革措施，實施了“金財工程”建設，推出涵蓋預算編審、國庫支付、政府采購、資產管理等一批財政管理信息化系統，對加強行政事業單位預算編制執行、資產管理、財務收支控制發揮了重要作用。但限于財政部門信息系統的單位用戶主要為相關財務崗位人員，且未能與單位的會計電算化軟件進行有效數據交換，單位集中歸集和協同運用相關財務數據信息化系統相對缺乏，導致行政事業單位會計核算和財務服務功能的部分弱化，主要表現為財務信息資源的過度分散和政策業務信息傳遞效率偏低，單位管理層、各業務部門及時全面掌握經濟活動有關的財務信息難度較大[3]。單位財務信息化建設現狀與《規范》規定“單位應當充分運用現代科學技術手段加強內部控制，將經濟活動及其內部控制流程嵌入單位信息系統中，減少或消除人為操縱因素”的要求差距較大。

二、財務共享服務模式的主要特點和優勢

財務共享服務是20世紀90年代以來備受國際化公司推崇的一種管理模式，它是將作為支持功能的財務部門抽離出來，以業務伙伴的形式為企業的業務單元和其他功能區域服務。作為財務管理模式的一種創新，財務共享服務在為企業發展提供高效率和高附加值的財務服務與相應的財務信息決策支持的同時，強化了組織控制，提高了財務管理的專業水準。近十年來，我國已有大量大中型公司企業相繼引入財務共享服務模式。財務共享服務已經逐步成為企業實現戰略價值的重要推動因素和獨特的競爭優勢，主要體現為以下三個方面：

（一）財務人力資源集約化，提高財務工作質量和監管效率

財務共享服務是一種典型的集中式組織模式，一般將從事標準化財務工作的財務人員從成員單位分離出來，歸屬到財務共享服務中心，以實現財務人員的集約化管理；財務共享服務中心與成員單位分離保持相對獨立，并同時向各成員單位提供統一標準化的服務，發揮財務人員團隊服務優勢；財務共享服務能夠加強組織總部對財務信息資源的掌控，降低財務信息生成成本，提高財務信息質量和監管效率。

（二）財務管理業務集約化，提高財務制度規范化和標準化

財務共享服務將各成員單位分散進行的重復性財務活動整合到財務共享服務中心處理，減少業務部門的一些重復工作，服務種類幾乎覆蓋了所有可能合并精簡的財務會計和財務管理業務。同時，基于提供高效財務服務的目標，需要對原來分散財務管理模式下的業務流程進行優化再造，建立健全統一規范的財務管理制度和各類業務規程，并對各項業務主要風險點和關鍵環節實施有效監控管理。

（三）財務信息資源集約化，提高財務信息溝通和傳遞效率

隨著現代科學技術的迅猛發展，財務系統信息化建設既為財務共享服務實施提供了有力的信息平臺支持，也成為財務共享服務有效實施不可或缺的基礎技術平臺。上級主管部門和各用戶單位可以通過財務共享信息平臺，實時準確掌握相關層面的財務數據，達到對各項經濟業務的監督、管控和預測，更快速、準確、完整地了解各單位的運營狀況，及時發現問題、解決問題。

對比分析當前行政事業單位內部控制建設的困境和財務共享服務的特點優勢，可以發現，由各級政府行業行政主管部門牽頭，與附屬各類單位共同建立財務共享服務模式，可以在相當程度上彌補單位分散財務管理和內部控制建設工作中的短板，對應解決內生動力不足、財務人員短缺、制度建設不完善、信息系統建設滯后等問題，是一條較為可行實施路徑。

三、行政事業單位實施財務共享模式的具體路徑

縱觀我國政府部門治理和行政事業單位管理改革的演進情況，現代公司企業治理模式和管理理念一直在逐步借鑒和引進過程中。實際上，近十年來，財務共享服務理念已經在各項財政改革和行政事業單位財務管理創新實踐中得以部分體現。部分國家部委、省市行業部門以及縣區級政府均有成立會計核算中心、預算執行中心、財務管理中心等類似財務共享服務機構實踐案例，實現了財務人員和會計核算等業務的集約化管理，對規范和加強行政事業單位財務管理和內部控制發揮了積極作用[4]。結合調研情況和工作實踐，筆者就此提出如下建議：

（一）財務共享服務的施行范圍和實施模式

從近十年來，我國部分縣區級政府統一設立會計核算中心的實踐運行情況看，因涉及與財政國庫支付改革的銜接配合等問題，存在會計集中核算向國庫集中支付制度轉軌或兩者結合的呼聲。我國各級行政事業單位的機構設置情況復雜多樣，而大部分事業單位均附屬于特定的行業行政主管部門。從各級政府預算管理主體劃分情況看，行政主管部門一般為一級預算單位，其下屬單位為基層（二級、三級等）預算單位，而主管部門負責人對本級機關和下屬單位的經濟財務事項均需承擔行政首長負責制職責。因此，筆者認為，行政事業單位實施財務共享服務的合理施行范圍是各級政府的行政主管部門及其下屬各類單位。各級部門應在不改變各預算單位責任主體的前提下，實行分級負責的財務共享服務模式，并積極配合實施各項財政改革政策，更好地發揮內部控制建設按部門整體頂層設計、協調推進的效果。

從彌補單位內生動力不足、充分發揮外部監督作用角度出發，建議由各級行業主管部門的最高領導層決策和發起，由內設紀檢、人事、財務審計部門協同推動設立財務集中核算管理專職機構，整合各單位有關會計人員和財務業務管理職能，為本部門各類行政事業單位集中提供財務共享服務；同時，建議該機構在承擔集中會計核算職責外，同時賦予部門預算、資產管理等相關財務業務主管部門職能，有利于實現財務事項的歸口管理，統一對外協調財政部門，發揮各類財務收支監管與部門預算、資產管理等業務內部控制機制的協同效應。

（二）共享服務模式下的財務制度建設

實施財務共享服務模式后，由于改變了各單位原來的獨立會計核算和分散財務管理格局，科學合理劃分共享服務機構與各單位的職責關系、實施財務業務流程再造和部門財務管理制度標準化是極為重要的基礎性工作。一般而言，共享服務機構對全部門預算編制執行、資產管理等財務工作履行主管部門監管職責，并對會計核算和提供的會計信息的合規性、準確性和公允性負責；各單位對本單位預算編制執行、資產管理等財務工作合法合規性和提供的原始財務資料的真實性、完整性、合理性負責。

財務共享模式下的財務制度建設需要關注三個層級：首先，應基于新模式界定共享服務機構的運行機制以及與各單位的職責關系，明確各項財務業務的關鍵控制點及其基本規則，如明確各類財務崗位設置及崗位職責，建立有關經費支出審批權限和審批程序。其次，制定適用于本部門的標準化財務業務規范，根據主要風險控制原則實施業務流程再造，建立預算管理、收支管理、政府采購、資產管理、合同管理等主要經濟活動業務運行規程。最后，根據相關政策法規和本部門管制制度要求，督導各單位建立健全各類經費支出事前審批和重大財務事項集體決策等內部控制機制和各項內部財務管理制度。

（三）共享服務模式下的財務人員隊伍建設

隨著各項財政改革的深入推進，當前行政事業單位財務工作的專業性、復雜性、艱巨性越來越強，對財務人員的綜合素質要求很高，不僅需要較為豐富的財政、財務、會計、審計、稅務、法律、行政管理等財經專業知識，還需要較強的政策研究、綜合分析、溝通協調等綜合業務素質，專業性較強的部門，財務人員甚至還需要熟悉本行業的跨學科專業基礎知識[5]。因此，建議各部門、各單位加大財務機構人員配備、業務培訓學習等方面的政策支持，大力引進高素質、復合型管理人才，并對現有財務人員加強全方位的培養。

由于財務共享服務模式集中了各單位大部分高素質會計人員，有利于財務人員日常工作交流和學習培養，建議充分發揮專業團隊優勢，加強全部門各單位財務業務相關管理崗位的政策理論和實務操作培訓，集中力量統籌應對各項財政改革政策調整要求和處理重大財務業務事項，為主管部門領導和各單位更好發揮財務參謀作用。同時，建議各單位根據本單位預算管理、資產管理、政府采購等工作需要，繼續保留專職會計以外的相關崗位，并按有關政策規定的任職資格要求和不相容崗位相互分離原則配備必要的財務人員（廣義上的經濟活動業務管理人員），建立與財務共享服務機構之間的財務人員雙向交流和共同培養機制。

（四）共享服務模式下的財務信息化系統建設

財務共享服務模式客觀上難免形成會計人員與單位經濟活動空間上相對隔離的弊端，導致信息溝通、傳遞不暢和單位財務管理工作效率降低的情況。鑒于此，在實現部門財務制度和各類業務規程標準化基礎上，充分運用科技手段實施財務管理信息化系統建設顯得尤為重要。共享服務模式下的財務信息系統建設，應該是基于上級監管部門、財務共享服務機構和各用戶單位共同使用，保障既能滿足部門預算、資產管理、會計制度等財政改革政策調整要求，又可實現各類財務業務信息實時查詢統計和高效及時傳遞的要求。

財務信息化系統建設需要關注三個層級：首先，要涵蓋行政單位、事業單位、國有建設單位、社團組織等本部門所需的各種不同會計制度下的財務核算功能，保障會計核算和會計信息規范、準確、完整。其次，要盡可能集成預算管理、資產管理、政府采購、合同管理等各項財務業務管理功能，實現財務業務數據集中歸集和協同應用。最后，根據各類業務流程特點設置相應的風險預警和控制規則，通過信息化手段實施內部控制，降低財務工作風險，提升財務管理工作效能。

［參考文獻］

[1]財政部.行政事業單位內部控制規范（試行），2012.

[2]審計署.《2012年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》解讀，2013.

[3]劉永澤，唐大鵬.關于行政事業單位內部控制的幾個問題[J].會計研究，2013，（1）.

[4]王學，宋洋，汪敏.財務集約化：從財務集中到財務共享服務[J].會計之友，2015，（6）.

[5]蔣永甫，寧琳映.公平照顧、地方差異與中央政府在地方的嵌入性存在——以財政轉移支付促進基本公共服務均等化為例[J].湖北行政學院學報，2014，（6）.

（作者單位江蘇省洪澤縣三農辦）

（責任編輯崔光勝）