科技創新中心建設與創新人才集聚

○ 中共上海市委組織部人才工作處

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科技創新中心建設與創新人才集聚

○ 中共上海市委組織部人才工作處

具有全球影響力的科技創新中心是全球科技創新網絡具有較強國際競爭力、具有重要影響力、引領力的節點，是全球新知識、新技術和新產品的創新策源地和產生中心之一，具有創新主體多元活躍、創新資源豐富、創新機制靈活、創新創業文化發達、創新引領效應顯著、鏈接全球創新網絡等特征。

上海要在科技創新方面走在全國乃至世界前列，必須在創新實踐中發現人才、在創新活動中培育人才、在創新事業中凝聚人才，必須大力培養造就規模宏大、結構合理、素質優良的創新型科技人才。

一、上海在創新人才建設方面的比較優勢

上海在創新人才發展方面有基礎、有優勢。上海作為我國最大的經濟中心城市和具有深厚文化底蘊的現代化國際大都市，為創新人才集聚奠定了重要基礎。上海高校、科研院所集中，現有普通高等學校68所，其中教育部直屬高校8所，“985工程”高校4所，“211工程”高校9所。上海現有國家重點實驗室41家、工程（技術）研究中心39家、國家工程實驗室11家，集聚了上海光源、轉化醫學中心、蛋白質中心、肝癌科學等一批重大科技基礎設施，中科院上海微系統研究所、中科院上海生命科學院等一批國家級科研院所，中科院上海高等研究院等一批新型科研機構，承擔了大量國家重大戰略任務，如國家載人航天、探月工程、載人深潛等，一批國家項目如大飛機、北斗導航應用、核電等先后落地，一批重大創新成果如千米級二代高溫超導帶材、半導體照明等取得突破，產學研用結合緊密，國際學術交流廣泛，對人才的吸引力、集聚度相對較高。上?？偛拷洕卣髅黠@，跨國公司地區總部、外資投資性公司和研發中心累計達1168家，這些機構有效促進了資本、人才等創新要素集聚。上海產業基礎發達，在一些高端制造業和戰略性新興產業領域走在前面。我們正在打造的具有全球影響力的科技創新中心，將為集聚人才提供更好的機會和平臺。

近年來，市委、市政府不斷完善政策措施，健全工作機制，建立服務體系，搭建工作平臺，本市人才和人才工作具備了一定優勢。主要表現為：一是集聚培育了一批高層次人才。截至2013年底，本市黨政人才、經營管理人才和專業技術人才總量達到458.07萬人，擁有兩院院士165人（占全國10.60%），引進中央“千人計劃”626人（占全國15%），中央“千人計劃”頂尖人才3人（全國共4名），引進上?！扒擞媱潯?57人，市領軍人才1070人。二是人才國際化水平明顯提升。截至2014年底，在滬回國留學人才12萬余人，常駐上海外國專家8.8萬余人，持有效《外國人就業證》、實際在滬就業外國人7萬余人。留學人才在滬創辦企業4600余家，注冊資金超過6.6億美元。自2010年起，本市連續4年在“魅力中國——外籍人才眼中最具吸引力的十大城市”評選活動中名列前茅。三是市場配置人才資源的能級不斷提高。截至2013年底，全市持證人力資源服務機構1110家，全年實現營業收入1467億元。中國上海人力資源服務產業園區成為國家人力資源服務標準化示范建設區。招聘、派遣、人力資源外包、培訓、人才測評、高級人才尋訪、人力資源管理咨詢等人才服務業態較為齊備，國有、民營、外資多種所有制共同發展的格局基本形成。四是引才、用才、留才的政策體系基本建立。目前，上海形成了居住證、居住證積分、居轉戶、直接落戶相銜接的國內引才政策和以海外人才居住證（B證）、外國專家證、直接落戶、出入境便利為主的海外引才政策。探索實施企業股權和分紅激勵辦法，以及自主創新和科技成果轉化分配激勵機制。研究建立支持高校教師向企業流動機制，促進產學研人才的交流和深度融合。設立了市級創業投資引導基金、科技信貸風險補償專項資金、浦發硅谷科技銀行，為科技創新企業提供融資服務。五是人才創新實力穩步提升。根據《2013年科技年鑒》統計，2012年本市每百位研發人員人年平均發表國際論文19.25篇，國際論文平均被引15.84篇、被引52.17次，三項指標值位居全國第2位；2013年本市每百萬人發明專利授權量在全國位居第2位，PCT國際專利申請量位居全國第4位。六是人才綜合服務不斷改善。事業發展舞臺不斷拓展，人才居住、醫療、子女教育等突出問題得到初步緩解，公共服務質量不斷提高，創新創業文化氛圍不斷增強。七是眾創空間逐步發展。目前，本市已有創業苗圃71家（累計預孵項目5300多個，49%成功注冊）、市級孵化器107家（在孵企業6300多家，畢業2000多家）、加速器13個，涌現了起點創業營、蘇河匯、樂波空間等一批新型眾創空間，為創業生態體系豐富了服務、增添了活力。

應該說，人才比較優勢已成為上海建設具有全球影響力的科技創新中心的重要資源優勢。

二、上海在人才集聚制度方面的主要問題

對標全球具有影響力的科技創新中心城市和地區，本市人才集聚制度還存在一系列瓶頸，表現為外籍人才引進政策開放度不夠、國內人才引進政策的市場認定機制不健全和人才引進政策服務便捷度不夠。

1.外籍人才引進政策開放度不夠。上海境外人員占常住人口比例為0.73%，遠低于硅谷（硅谷地區2/3以上科學家和工程師出生在美國以外地區）、紐約（36%）、新加坡（33%）等地。缺乏具有國際水準的大師級人物和具有國際競爭力的高層次創新團隊。海外人才引進存在的主要問題有：

永久居留證制度門檻高、申請渠道不暢通、流程長。2004年8月15日，公安部、外交部第74號令發布《外國人在中國永久居留審批管理辦法》，我國開始實施外國人永久居留制度。但現行人才類永居證申請門檻高（在規定類別的單位內擔任副教授、副研究員、副總經理以上）、申請渠道不暢通（缺乏市場認定人才的機制，市場化人才申請永居證仍面臨就業單位類別和職務級別限制，居住時限要求較嚴；重點領域、行業的高層次人才申請永居主要通過政府引才計劃或者由省級人民政府推薦的方式，覆蓋面窄）、申辦流程長（審批權在公安部，從申請到發放需6個月）、發放數量少（目前全國約6000張，本市約2000張，其中本市人才類約占10%，均為中央“千人計劃”專家及家屬），與大力吸引海外人才、建設國際人才高地的發展目標不相適應，與構建來去自由的引才環境不相匹配。

來滬外國留學生畢業后無法直接留滬就業。近年在滬外國留學生規模不斷增加，他們是提高上海人才國際化水平，建設具有全球影響力的科技創新中心的寶貴資源。根據國家現行規定，外國留學生在我國就業需具有兩年工作經驗，在滬外國留學生畢業后無法直接辦理外國人就業證和居留許可。美國、英國、加拿大等國家均將外國留學生作為人才引進的重點，給予2—3年臨時工作簽證，對留學生具有較強的吸引力，值得借鑒。

R字（人才）簽證尚未落地。2013年9月1日頒布的《外國人入境出境管理條例》新增了R字（人才）簽證，目前R字簽證的對象標準、受理范圍、申辦程序尚無明確規定。另外，申請人才簽證，應當按照規定提交有關人才主管部門出具的證明材料，實際工作中，除“千人計劃”等政府引才計劃人員外，人才主管部門原則上不出具相關證明材料，直接導致政府引才計劃名單以外的高層次人才無法在口岸申請辦理人才簽證。R字簽證引進外國人才的效用有待發揮。

2.國內人才引進政策的市場認定機制不健全。在本市人才戶籍引進和居住證積分政策中，職稱和技能等級證書仍然是引進人才的重要依據，市場發現、市場評價、市場認可的引才機制尚未有效建立，對創業投資人才、創業人才和科技創新人才的政策傾斜不夠。根據市工商聯、市統計局對301家企業的調研，41.7%的企業反映現行戶籍引進人才評分標準限制了民營企業人才引進。不少企業反映，上海的落戶政策存在重生產性企業、輕新模式或研發創新型企業的情況，落戶受理上操作偏緊，使“四新”企業人才落戶難上加難。北京市對中關村重點企業實行戶口定額指標，如騰訊在中關村每年有23個戶口指標、百度40個、網易32個，對企業有計劃地自主吸引適用人才較為有利。

3.人才引進政策服務便捷度不夠。目前，在國內外人才引進政策中還存在重復提交材料、頻繁辦理簽注手續等現象，主要表現為：外國人來滬創新創業，要持有工作許可證明且需在境外申請工作簽證，再辦理就業證或外國專家證，最后辦理工作類居留許可，手續繁瑣。對于境外投資人員和創業人員來華沒有專門種類的簽證和居留許可，有關程序規定較為嚴格。戶籍引進人才申請社區公共戶（原集體戶口）時，人社部門審批后，公安部門還需申請人提交相同的材料，存在重復審批。申請外國專家證和外國人就業證時存在窗口分隔現象，部分企業只知外國人就業證，而不知外國專家證，部分超過就業年齡的外籍人才未能及時享受辦理外國專家證的待遇。外國專家證的有效期短，一次簽發的有效期一般為一年，辦理續簽的手續較為頻繁。

三、創新人才集聚制度的總體思路和對策建議

1.實施更積極更開放更有效的海外人才引進政策。一方面積極爭取國家支持一些政策在上海先行先試，另一方面在地方事權上優化政策、改進服務，努力構建符合國際慣例、來去自由、高效便捷的海外人才集聚政策。具體包括六方面建議：

一是加大引進外籍專家的力度。深入推進中央和上?！扒擞媱潯保瑓f調推進“海外高層次人才集聚工程”和“雛鷹歸巢”計劃。完善上海地方“外專千人計劃”。與國家“外專千人計劃”相對應，設立上海地方“外專千人計劃”，作為上海“千人計劃”中一個專門針對外國專家的申請資助平臺，引進能夠突破關鍵技術、發展高新產業、帶動新興學科的高層次外國專家長期在滬工作。充分發揮本市駐海外聯絡處、海外學聯等組織的作用和網絡優勢，加大本市急需緊缺的海外高層次人才，尤其是外籍專家的引進力度。擴大博士后工作站、流動站招收外籍博士后規模。出臺相關政策，不再強調外籍博士后的工作經歷，為其辦理工作簽證給予政策支持。

二是制定實施細則，推動外籍高層次人才簽證落地。建議爭取國家人社部、國家外專局授權，由本市制定R字簽證的人才類標準，進一步擴大人才簽證的申請范圍，簡化申請手續。對本市人才主管部門認定的外籍高層次人才、上?？萍紕撔侣殬I清單所屬單位聘雇的行業高級專業人才或者其他邀請單位出具證明屬于高層次人才的外國人，可以在抵達口岸后申請人才簽證，入境后可按規定辦理居留許可，便于引進外籍人才。

三是放寬外籍高層次人才永久居留證受理條件，拓展申請渠道，簡化辦理程序。針對該證申請門檻高、渠道不暢通、辦理流程長、發放數量少的狀況，積極爭取公安部支持，以更加開放的姿態，更加市場化的方式，加大外籍高層次人才永久居留證的辦理力度，提高對海外高層次人才的吸引力。

對市場化人才申請永久居留證，建立由市場主導、門檻透明簡潔的申請渠道。對重點支持的領域、行業引進的外籍人才，暢通從就業居留向永久居留資格的轉換機制。授權上海自行制定需給予永久居留便利的人才目錄，對經認定的外籍高層次人才，簽發5年有效期的工作類居留許可（加注“人才”，并不受目前60周歲年齡限制，工作滿3年后，經單位推薦可直接申請在華永久居留）。

四是進一步便利和簡化來滬創新創業外國人的入境和居留手續。針對當前外國人就業證、海外人才居住證有效期短，頻繁辦證帶來不便等問題，建議對計劃來上海投資或創新創業的外國人，可在抵達口岸后申請私人事務簽證，入境后申請私人事務類居留許可（加注“創業”）。對需要長期在滬工作的企業外籍法人代表、外籍高級管理人才、掌握核心技術、關鍵技術的專業技術人才，以及創業就業滿3年且取得突出成績的，經本市認定后，《外國人就業證》可由原來的1年有效期申請延長至2至5年有效期，公安部門為其辦理的工作類居留證件也延長為2至5年。符合外國專家條件的，可優先辦理2—5年有效期的《外國專家證》。對于在滬工作的外國人，如其已連續兩次申請辦理工作類居留許可，未出現違法違規問題的，第三次申請工作類居留許可，可以簽發有效期5年以內的工作類居留許可。此外，在現有海外人才居住證（《上海市居住證》B證）制度的基礎上，降低科技創新創業人才申請條件，延長上海市海外人才居住證的有效期限最高至10年。

五是開展在滬外國留學生畢業后直接留滬就業試點。在滬外國留學生必須要有兩年工作經驗才能在我國就業，這一限制性條件導致大批外國留學人才流失。為此，建議積極爭取開展外國留學生畢業后在滬創新創業試點。允許具有在上海創新創業意愿的外國留學生，可以憑高等院校畢業證書申請有效期不超過2年的私人事務類居留許可（加注“創業”，進行畢業實習及創新創業活動。在上海地區高校取得碩士及以上學位且在上海自貿區、張江國家自主創新示范區就業的外國留學應屆畢業生，經上海自貿區、張江高新區管委會出具證明，可直接到市人力資源和社會保障局、市公安局出入境管理局申請辦理外國人就業手續和工作類居留證件。

六是試點出入境創新政策。積極向公安部爭取范圍更廣、力度更大的吸引海外人才的出入境創新政策先行先試，如授權上海市公安出入境管理部門制定港澳臺居民特殊人才及家屬來上海定居政策并實施審批；試點對已獲得永久居留資格或持有工作類居留許可的外籍高層次人才聘雇的家政服務人員簽發相應期限的私人事務類居留許可（加注“家政服務”）；試點實施對部分國家人員經上海海陸空各口岸144小時過境免簽政策，停留區域為上海、江蘇、浙江三?。ㄊ校?；試點實施乘坐郵輪抵達上海的外國旅游團入境免簽政策等。

2.充分發揮戶籍政策在國內創新創業人才引進集聚中的激勵和導向作用。本市戶籍在人才引進中具有重要作用。目前，關鍵是要在現行居住證積分、居住證轉辦常住戶口、戶籍人才引進的政策體系基礎上，有效建立起市場發現、市場評價、市場認可的引才機制，對創業、創新人才予以傾斜，積極引進“千里馬”，更好地吸引創新創業人才在上海安家落戶，使上海成為創新者家園、創業者樂園。

一要突出需求導向，明確重點對象。面向經濟社會主戰場，對接市場主體需求和城市發展需求，加大對創新創業高端人才和緊缺急需人才的政策傾斜力度。重點引進四類人才：一是符合本市重點發展方向的“四新經濟”創業人才，以求激發大眾創業的集體活力；二是風險投資人才，通過集聚風險投資人才，引導風險資本集聚，優化創業融資環境；三是市場主體急需的人才，尤其是企業科技和技能人才，包括企業家本身；四是懂技術、懂市場、懂管理的復合型創新創業中介服務人才，形成創業團隊、投資人、基金管理人、科技服務團隊的規模集聚效應，為科創中心建設提供充足的引領要素和支撐力量。

二要區分評估要素，優化評估機制。明確不同類型人才引進的評價標準、衡量指標，通過體現人才價值和社會貢獻的薪酬評價、第三方組織的社會評價、創業孵化器和風險投資機構的篩選機制來評價人才，減少政府主觀意志，落實市場主體對人才的最終評價權。建議對創業類人才，主要采用投資評價的方法進行判別，即認可對其投入資源和資金的孵化器、風險投資機構的評價結果，以投資主體的評價結果作為政策突破的衡量條件；對風險投資類人才，主要采用投資評價的方法進行判別，鑒于風險投資類企業（含天使投資、早期股權投資等）規模、屬性等方面的多元性和復雜性，建議以實際對外投資的風險資金數額和投資業績作為政策突破的衡量條件；對企業科技和技能類人才，主要采用薪酬評價（社會貢獻）的方法進行判別，以社保繳納基數和個稅作為政策突破的衡量條件；對創新創業中介服務人才主要采用第三方評價的方法進行判別，鑒于專業科技服務包括技術轉移、創業孵化、知識產權、科技咨詢等多個領域和環節，建議以科技服務的績效作為政策突破的衡量條件。

三要優化政策設計，形成梯度政策體系。本市人才引進政策主要包括三個梯度：第一梯度是居住證積分，第二梯度是居住證轉辦戶籍，第三梯度是戶籍直接引進。建議對重點引進的四類人才，加大政策傾斜力度，在居住證積分、居轉戶、直接落戶三個政策梯度上設置不同條件，構建梯度明晰、相互銜接的人才引進政策體系。完善居住證積分政策。對于通過市場主體評價的創業人才及其核心團隊、創業投資管理運營人才及其核心團隊、企業科技和技能人才、創新創業中介服務人才及其核心團隊等，直接賦予居住證積分標準分值。完善居住證轉辦戶籍政策。對通過市場主體評價且符合一定條件的創業人才、創業投資管理運營人才、企業科技和技能人才、創新創業中介服務人才及其核心團隊，居住證轉辦戶口年限可由7年縮短為5至2年。優化人才戶籍直接引進政策。對獲得一定規模風險投資的創業人才及其核心團隊、在本市管理運營的風險投資資金達到一定規模且取得經過市場檢驗的顯著業績的創業投資管理運營人才及其核心團隊、市場價值達到一定水平的企業科技和技能人才、有效促進創新鏈產業鏈財富鏈銜接融合且經營業績顯著的企業家人才、在本市取得經過市場檢驗的優異業績的創新創業中介服務人才及其核心團隊，予以直接入戶引進。

3.為各類人才引進提供便利化服務。重點在以下五方面予以完善：一是進一步便利和簡化來上海創新創業外國人的入境和居留手續。允許持有人社、外專部門簽發工作許可證明的外國人在抵達口岸申請工作簽證，允許其在入境后申請有效期1年以內的工作類居留許可；對計劃來上海投資或創新創業的外國人，可在抵達口岸后申請私人事務簽證，入境后申請私人事務類居留許可（加注“創業”）二是完善個人承諾、網上申請、網上備案的居住證簽注和積分確認機制。針對居住證有效期短（1年）、需頻繁進行簽注和積分確認的問題，進一步完善個人承諾、網上申請和網上備案的便利機制，簡化居住證簽注和積分確認流程，為各類人才提供便捷高效的服務。對符合繳保條件、居住地址未變化的持證人，實行信息系統自動簽注；對單位未變動、積分未降低的持證人，實行信息系統自動積分確認。三是建立《外國人就業證》和《外國專家證》一口受理機制。針對過去《外國人就業證》和《外國專家證》分別由人社局和外專局審批，有的海外人才只知道就業證，不知道外專證，而且就業證規定60歲就不能再就業，很多海外高級人才到了國內不能正常就業的現象，建立《外國人就業證》和《外國專家證》一口受理機制，能辦《外國專家證》的就優先辦理《外國專家證》，消除外國人才就業年齡限制。四是優化戶籍引進人才申請社區公共戶審批流程。建立健全人社部門先期審核、公安部門辦理手續的工作流程，消除重復審批現象。五是建立健全一口受理、數據共享機制。在辦理居轉戶、直接落戶時，采取一口受理、數據共享方式，解決重復遞交材料問題。

（責任編輯陶柏康）