完善“鎮管社區” 推進基層治理
——上海嘉定馬陸鎮的實踐

□ 張敬芬

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完善“鎮管社區” 推進基層治理
——上海嘉定馬陸鎮的實踐

□ 張敬芬

黨的十八大提出“要加快形成‘黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障’的社會管理體制”，這是對社會管理的新定位、新要求。隨著城市化演進和人口流動與布局的快速變更，嘉定新城（馬陸鎮）在城市基層社會治理領域面臨著前所未有的考驗與挑戰。為全面加強和創新社會治理，著力破解新形勢下完善基層政府與基層群眾自治組織分工與合作機制的現實課題，嘉定新城（馬陸鎮）以“鎮管社區”為載體和突破口，加快構建“合作、參與、共享”的社會治理新格局，推進形成了政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動的社會治理模式，實踐中取得了積極成效，提高了社區精細化管理的效率，緩解了多元分化的公共服務需求，體現了社會協同的基層治理方向。

一、完善馬陸鎮“鎮管社區”治理模式的現實意義

2 0 1 4年上海市委一號課題“1+6”文件強調，創新社會治理，重心在城鄉社區，關鍵是體制機制，并提出“加強鎮管社區”工作的要求。馬陸鎮探索的“鎮管社區”模式，是指在鎮和居（村）委會之間設置社區作為中間治理層，由這個中間治理層承接具體的行政管理和公共服務職能。增加了組織層級，就減少了鎮一級的管理幅度。鎮管社區模式的核心機制是社區共治，實踐邏輯是行政分權與多元合作，改革價值在于推動基層社會治理現代化轉型。完善“鎮管社區”治理模式的探索實踐，是在馬陸鎮城市區域擴張、開啟新一輪建設發展的大背景下應運而生的，是為解決快速城市化帶來的一系列社會治理難題而進行的一種制度探索、模式創新，具有重要現實意義。

一是加強基層社會管理和服務的迫切需要。近年來，伴隨著郊區城市化與住房商品化的進程，城市社會的空間結構急劇變化，大量流動人口涌入城市，城市人口流動也日益增強，新的導入型社區和“城中村”等社區形態多元并存，既使得城市社會管理的廣度與難度同步增長，也推動城市基層社會管理體制逐漸從單位制走向社區制。但由于處于社會轉型期，城市社會管理體制面臨著新舊體制共處的局面，傳統體制在實踐中的弊端日益暴露。嘉定新城是上海城市總體規劃確定的近期重點發展的三座新城之一，將建成以現代服務業、世界級體育休閑產業和高科技產業為核心的現代城市。2011年，嘉定新城與馬陸鎮合并后，嘉定新城（馬陸鎮）總面積62.52平方公里，常住人口18萬人，其中戶籍人口5.07萬人，外來人口12.93萬。隨著嘉定新城（馬陸鎮）由城鎮向城市的發展轉型，原來“鎮—村（居）”的城鎮化管理模式的局限性、滯后性逐步顯現，新城核心區社會管理領域的體制缺陷和短板問題日漸突出。突出表現為：社會管理能力與城市化進程不相適應；現行管理體制與社會管理的目標要求不相適應；現有公共服務體系與改善民生要求不相適應。2011年底召開的上海市社區工作會議上，市委、市政府明確提出了“鎮管社區”的體制改革要求，2015年初市委“一號課題”1+6文件又提出“加強鎮管社區”的要求，因此探索完善以城鄉社區為重點的基層社會管理服務體系，通過管理體制的創新，及時有效地應對社會管理領域出現的各類新情況、新問題，真正使得政府、村（社區）、居委共同履行好政治控制、行政管理、公共服務、統籌協調、群眾自治五大核心職能，成為當前加強基層治理的迫切需要。

二是適應轉型城市社區建設發展的必然要求。嘉定新城經過持續多年的開發建設，核心區內的綜合配套設施和硬件配置不斷完善，住宅小區、商業街區、大型綠化景觀、道路河流、功能性設施等基本建成，人流、車流、物流加速匯聚，城市管理領域擴容增量的趨勢日益凸顯，城市綜合管理工作的廣度、幅度和頻度也隨之猛增。當前，新城核心區已處在由基礎建設進入功能提升的轉段發展期，即進入由建到管、以管為主的關鍵階段，其管理能力水平的高低，將直接影響嘉定新城的形象展現和功能發揮。因此，加快在管理架構、工作體系、隊伍支撐、財政保障、服務手段等方面形成相互配套、協同推進的社會治理新機制，構建起重心下移、職能明晰、運作順暢、資源共享、服務全面、隊伍專業的社會管理新格局，以有效確保經濟社會平穩有序轉型發展，成為現階段的必然要求和緊迫任務。

三是創新社會治理體系的客觀要求。黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化的改革目標，社區治理是社會治理體系的重要組成部分，良性的社會生態是和諧社會的主要特征，是促進經濟發展、保持政治穩定、發展精神文明的重要紐帶和環境條件。當前，隨著經濟的高速發展，城市功能形態的不斷豐富，社會結構的復雜多樣，社會心態的普遍失衡，對于任何一個新興城市而言，最迫切需要解決的問題是建立“主體多元、合作共治”的社會管理框架，在最大限度追求公共利益的基礎上，實現對公共事務的規范高效管理。這些都給傳統的“街居制”和“鎮村制”基層社會管理體制帶來嚴峻的挑戰和沖擊。因此，完善“鎮管社區”徹底突破傳統模式，更新理念與舉措，已成為新城社會治理的內在要求，必須在體系設計與制度建設上進一步探索實踐，更加注重改善民生、權利保障、秩序維護和源頭治理，以有效實現“最大限度激發社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素”的目標任務。

二、馬陸鎮“鎮管社區”治理模式實踐中的難題

針對過去粗放型的管理體制與快速城市化的現實不適應帶來的眾多社會治理難題，自2013年8月起，嘉定新城（馬陸鎮）選擇在新城核心區約20平方公里的區域內，按照相對集中、規模適度、效能優先的原則，將區域內4個行政村、6個居委會、15個擬籌建居委會劃分形成馬陸、陸家、希望等六大社區，每個社區的管轄面積為3—4平方公里，人口約2萬人左右，形成了“鎮—社區—村居委”的管理架構，取得了積極的治理成效。其核心經驗是建立“兩委五中心”，構建“主體多元、合作共治”的社會治理框架。

嘉定新城（馬陸鎮）構建的“鎮管社區”理想性的管理框架由三組關系構成：一是黨委、政府與社區的領導及派出關系。二是條線部門與社區的關系。三是社區與居委的關系。通過這四個管理主體、三組關系的分工協作，逐步形成了“黨委領導、政府負責、社會協同、群眾參與、分類治理”的社會管理體制。其中，專業性、執法性工作由政府或相關條線部門一管到底；社區承擔轄區內行政性、地區性、群眾性、公益性和社會性事務的管理、協調、服務、監督職能，并繼承了鎮與居委間的傳統慣性的管理和指導關系；居委做好依法履行政策宣傳、處理本居住地區居民公共和公益事業、調解居住地區民間糾紛、協助維護治安、向政府反映居民意見，提出要求建議等自治工作，協助政府做好與居民利益有關的公共衛生、計劃生育等行政事務工作。

但在實踐中發現，“鎮管社區”體制架構中的問題處置機制，與理想中的目標仍然存在一定差距，主要表現在以下幾方面：

一是對“鎮管社區”中的“社區”缺乏制度性的定位。“鎮管社區”模式中的“社區”是一個集黨務、政務、服務于一體的共治性體制，它既不完全是新增的政府層級，也不是完全的居（村）民自治性平臺。目前還沒有完善的理論法規為其職能進行定位，“社區”工作的方向不是十分明確。

二是對應“條線部門和社區關系”的“條塊”間的責權關系有待明晰。嘉定新城（馬陸鎮）社會管理事務繁重，作為鎮派出機構，社區不具備具體的執法能力，缺乏有效的調控手段。一些社會、經濟管理的重要權力，如城管、房管、工商等還都屬垂直管理，突出矛盾往往要通過且只能通過綜合執法模式才能解決。無論是垂直管理還是綜合執法，都造成了條線部門間的職責不清，許多工作推進效率不高。

三是對應“社區和居委關系”的“行政與自治”職能分配有待梳理。從轉型期的實際情況來看，社會自治能力還未達到較高水平，“鎮管社區”中“社區管理、居委自治”的理想運作模式無法實現，各項治理工作仍然需要政府（社區）主導并提高在基層的行政執行力才能推進落實。只有當居委通過實踐完全具備了成熟的治理能力，政府（社區）權力才能得以自然退出。即現階段社區管理功能與居委自治功能間的比例如何劃定，兩者間的黃金分割點如何隨著經濟發展水平、社區實際情況和居委自治能力實現動態移位，尚需要按照實際情況來確定。

四是對應“政府和社區派出關系”延伸出的執行能力有待提高。“鎮管社區”中的“社區”是指建制鎮作為一級政府，參照城區街居制社區管理方式，在鎮域范圍內設置的直接管理區域內社會事務，為屬地居民有效提供公共服務的基層區域劃分。增設社區中間層是馬陸鎮為解決新形勢下社會管理問題的創新舉措，旨在通過在政府和居委之間設置一個綜合黨務、居務、服務等功能的中間管理協調層，來有效實現屬地管理和服務的精細化程度。但在實際運行中，雖然社區配備了對應的管理、聯勤人員，但既要完成大量上級部門的行政工作又要落實“屬地化”轄區日常事務，力量上仍然較顯薄弱，仍然將大量行政工作直接布置、落實到居委、籌建組，自治發展受到制約。

三、完善馬陸鎮“鎮管社區”治理模式的思考

鎮管社區的核心是構建“主體多元、合作共治”的社會治理框架。即在科學合理劃分社區的基礎上，將社區作為大型集中居住區“共治”區域單元，而“社區共治”是一次全新的嘗試，需要邊行邊試。如何防止“社區共治”向傳統“街區”體制演化，真正培育社區治理能力，通過社區將行政、社會、市場三方協同起來，在社區形成合作共事的互動平臺，走出社區共治的新路，仍然是一個值得深入思考和探索的重要課題。為此，在完善“鎮管社區”治理模式中應注重把握以下幾點。

（一）科學界定治理主體的權責。科學界定治理主體及規范其權責關系的問題，是實現社區治理良性發展的重要前提。在“鎮管社區”治理模式改革的基礎上，要以“條專塊統、政社互動”為基本原則，進一步明確劃分“鎮、社區、居委”三方治理主體的事、權、責界限，并形成與之配套的工作體系、隊伍體系和財政體系。

1.明確社區定位。馬陸鎮探索的“鎮管社區”中的社區層級，是由黨委政府參照城區街居制社區管理方式，在鎮域范圍內設置的直接管理區域內社會事務，為屬地居民有效提供公共服務的基層區域劃分，它是政府的派出機構，應受政府領導。

2.理順職能界定。為規范行政權利和行為，構建起各負其責、銜接順暢、相互配套、合力推進的工作運轉體系，要進一步明確“鎮、社區、居委”三方治理主體的職責任務。鎮黨委政府作為領導者，在“鎮管社區”體系中，其職能應體現在加強頂層設計，完善制度；加強領導，評估監督；專業指導，協調服務；充分授權，提供保障等方面。社區作為政府的派出機構，應以承接政府對社會的管理職能為主，具體為加強管理、服務、協調、指導、黨建等職能。居委會作為基層群眾性的自治組織，其職能應體現為加強宣傳教育、引導居民自治、進行自我管理服務、指導協調、溝通聯系、評議監督等方面。搭建治理主體對社區公共生活合作管理的平臺，與各治理主體建立相互尊重、友好、互信、互相支持的伙伴關系，通過參與、協商的方式對社區公共生活實施合作治理。

3.建立組織體系。根據“鎮、社區、居委”在“鎮管社區”模式中的職能定位，進一步圍繞社會管理五大方面，組建工作體系，明確承接機構，完善各類高效快捷的社會事務管理、處置機制，達到推動政府社會管理和公共服務重心下移的目標任務。

（二）把握“三條原則”。 創新“鎮管社區”，基點在社區，核心在服務，以“善治”為目標。實現這一目標任務，必須堅持“三條原則”。

1.堅持黨的領導。黨的領導是完善“鎮管社區”的政治保證。要不斷改善黨領導社會的能力，充分發揮各級黨組織在社會治理中總攬全局、協調各方的領導核心作用。不斷創建適應新形勢需要的社區黨建工作的載體與平臺，以服務群眾為重點，確保社區的和諧與穩定，切實鞏固基層黨組織為核心的基層政權建設。

2.堅持重心下移。社區要突出向下對應，以社區和群眾需求為導向，強化基層社會管理和服務，寓管理于服務之中，在管理中加強群眾工作，著力解決好社區居民最關心、最直接、最現實的利益問題。

3.堅持共同治理。政府應“有所為，有所不為”，逐步向“小政府，大社會”目標轉變。各社區要以共同需求、共同利益、共同目標為紐帶，鼓勵和引導社會各方更積極、更有效地參與社會管理和服務，加快形成“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法制保障”的社會管理新機制。

（三）處理好“三個關系”。“鎮管社區”模式是嘉定新城（馬陸鎮）為創新基層治理體系，立足自身功能定位、發展方向和現實條件的一次全新嘗試，不可能一蹴而就，實踐中尚需處理好三個關系。

1.理想目標與階段重點的關系。創新社區治理體系也要突出階段工作重點。需要對社區新體系的運作有個長遠規劃和通盤考慮，在規劃中明確新體制運作過程的階段時間和節點目標，并根據新體制運作的實際情況和所處的不同階段，合理確定階段工作重點。如前一階段，側重于社區體制重建；下一步應該邊運作，邊完善；隨著逐步磨合，逐步完善，逐步使新體制步入正常運作。切不可急于求成，一步到位。基層黨組織應該按照目標要求積極做好各項工作，夯實基層基礎，為實現目標創造必要條件。

2.行政管理和社區“共治”的關系。行政管理與社區共治并不矛盾，管理是單一主體，自上而下，共治是多元主體，上下結合，行政管理是社區共治的一種形式。嘉定新城（馬陸鎮）鎮管社區“虛實結合”的模式特點就是體現實事求是，關鍵是解決實際問題。當前階段在探索社區共治的時候，不能一下子弱化行政管理。因此，考慮到新組建的6個社區發展不平衡的實際，行政力量要有序漸退，對于那些自我運行能力相對弱化的社區，有必要拉一把，行政力量應當繼續介入，強化管理和服務；反之，對于那些自我運行能力較高、發育較為成熟的社區，行政力量應當自覺及時退出，相關管理和服務交由其他主體運作。防止社區體制向行政體制演化，通過社區平臺將行政、社會、市場三方協同起來，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動的新局面。

3.體制創新與機制配套的關系。鎮管社區模式的核心內容是在鎮與居（村）之間設置社區這一中間層，作為基層社會管理服務的基本單元和共治平臺。體制創新后，必須對原有事權進行重新劃分和調整，形成與新體制相配套、相適應的工作機制。為此，要進一步理順社區與鎮政府、社區與居（村）、社區與群眾團體的關系，明確職責界面，理清事權關系，創新運作機制，使社區真正起到政府職能的有效延伸、服務群眾的有效載體、聯系群眾的橋梁紐帶作用。

（四）完善社區“共治”機制。發展社會共治是加快政府職能轉變、促進社會管理向社會治理，最終達到政府善治目標的必需支撐。為此，要完善以社區黨組織為核心、以社區自治組織為基礎、以社區社會組織為補充、社區轄地內單位密切配合、社區居民廣泛參與的社區管理服務新格局。

1.把培育多元主體作為推進社區治理創新的重要任務。社區組織管理體制的創新，就是要打破行政系統一統天下的局面，從政府管理走向社區治理。要發揮好社會組織參與基層社會管理和服務方面的積極作用，要增加社區委員會和下設黨委中的社會力量，通過內部整合行政資源和外部整合社會資源，共同構成一個緊密相關、互相促進的運行體系。

2.樹立社區委員會的“權威”。這種權威不是“行政權威”，而是能夠解決問題的“協調權威”。社區委員會應該成為政府聯系民眾的橋梁紐帶，成為社區成員意見的表達者、矛盾沖突的協調者和利益的維護者。

3.整合社區資源實現互惠互利。要打破單位和部門的“條條資源”與社區“塊塊資源”相互割裂、缺乏整合的現狀。加強協調，優勢互補，讓各方面的資源各盡所能，同時，不求所有，但求所用，可以減少重復建設和資源浪費，把有限資金用于其它更需要的地方，節約成本，實現效用最大化。

4.加強制度建設確保共治有序推進。要研究制定社區共治工作制度，完善社區代表會議制度，試行階段擬以“三議一不議”為原則，即可以商議，可以建議，可以評議，但不作決議。通過民主協商形成共識，用共識代替決議，讓社區生活共同體成為每個成員的共同目標來推進各項工作。這種柔性化的方式，各方容易接受。除此，要建立社區委員會及其下設專委的議事運作、民主管理制度，完善“五個一”工作制度和“三級考核”制度，建立社情民意反映機制、意見征詢制度、協商溝通及評議監督制度等，使社會協同、公眾參與更加有序、規范。實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動局面。

（作者單位：中共上海市嘉定區委黨校）