“一帶一路”倒逼中國外交決策機制改革

薛　力　肖歡容

(中國社會科學院世界經濟與政治研究所　北京 100732； 中國傳媒大學國際關系研究所　北京 100024)

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“一帶一路”倒逼中國外交決策機制改革

薛力肖歡容

(中國社會科學院世界經濟與政治研究所北京 100732； 中國傳媒大學國際關系研究所北京 100024)

[關鍵詞]“一帶一路”；中國外交決策；機制改革

[摘要]“一帶一路”戰略的實施，促使中國外交從“韜光養晦”轉向“奮發有為”，這要求中國外交決策機制進行相應的改革。中國外交決策機制的不足包括三個方面：信息的收集與分析、政策建議的篩選與綜合、最終決策。其中政策建議的篩選與綜合環節的不足尤為明顯。為此，中國有必要從觀念、制度、人才使用三個方面進行改革：走出“弱國無外交”認知誤區，從整體與長遠角度處理與周邊國家的關系；強化中央國家安全委員會在對外事務上的統攝功能，一名政治局常委任常務副主席兼任中央外事領導小組常務副組長，負責對外事務，外交部長由一名政治局委員級別的副總理兼任；建立政務官與事務官分類制度，強化外交官的離崗培訓，大量增加“外部人”，即把有經驗的相關領域的專家學者吸收到外交決策部門中來。

Abstract：China’s foreign policy agenda will change significantly from “keeping a low profile” to “proactively and enterprisingly striving for achievements” as it implements the OBOR strategy. It requires the foreign policy apparatus to make a response accordingly. However, the current policy-making mechanism has three flaws that include the collection and analysis of information, the selection and summary of policy suggestions, and the final decision-making, of which the second process is particularly obvious. Hence, China needs to reform the conceptual framework, bureaucratic systems and talent selection of the foreign policy bureaucracy. Firstly, it should change the view of “no preferential diplomacy for weak country” and form wide-ranging political vision and long-term perspective in the relationship with surrounding countries. Secondly, China should strengthen the NSC’s control over external affairs and appoint a standing member of the Politburo as deputy NSC chairman and deputy leader of the Central Foreign Affairs Leading Group. Then the official would be in charge of foreign affairs. In addition, the post of foreign minister should be held by a vice premier who is also a member of the Politburo. Thirdly, it needs to separate political appointees and civil servants, to strengthen off-the-job training and to appoint many experienced specialists and scholars to its decision-making agency.

2015年3月在北京召開“兩會”，引發了一個以前沒有的新現象：對“一帶一路”的討論從31個省級兩會會場匯聚到北京，并引發全球關注。在3月8日的記者會上，外交部長王毅稱“一帶一路”為2015年中國外交的重點。2002年歷史學家章百家先生在一篇影響廣泛的文章中，論證中國發揮世界性影響的方式是：“改變自己，影響世界”[1]。從那以后，中國的經濟實力又有了明顯的增長。 2008年西方受金融危機影響，經濟陷入衰退且迄今沒有恢復元氣。反觀中國，在成功舉辦2008年奧運會后，經濟繼續高速增長，GDP在2010年超越日本，2014年已經是日本的兩倍，美國的70%?？梢姡?3年來中國對世界的影響力又上了一個臺階。

值得關注的是，中國對世界的影響力將因為“一帶一路”戰略的實施而更加凸顯。原因在于，這一戰略的實施不僅意味著大筆的對內對外投資，還意味著中國改變了數千年來的天下治理模式，嘗試以和平方式掀起一波又一波的“中國漣漪”。因此，這一戰略2015年逐步進入實施階段后，以“韜光養晦”為特色的外交勢必要大規模轉型，以滿足“有所作為”乃至“奮發有為”的現實需求。那么，中國現行的外交決策機制如何因應這一系列“中國漣漪”？

在“一帶一路”戰略實施過程中，涉外事務將出現諸多變化，不僅涉及的部門增加，涉及的事務增多，更為重要的是，需要主動謀劃的事務與領域將明顯擴展。而基于“外交決策通常是基于不完全信息”這一特點，相應未來外交決策過程中出現失誤的可能性也會隨之上升。

完全消除外交決策失誤是不可能的，但減少失誤是現實的。不過，要減少失誤，首先需要改進涉外信息的收集與分析，強化政策建議的篩選與綜合，提升相關決策的質量。這種改進洵非易事。

收集與分析涉外信息主要是研究人員、外交官與專業情報人員的工作，對所搜集的涉外信息進行初步的判斷、篩選與綜合是高級外交官與涉外事務中高級決策層的事情，而外交決策通常取決于最高決策層，尤其是重大外交決策。一般而言，涉外部門官員與附屬機構研究人員的長處是掌握豐富的信息。但他們的不足之處在于：看問題容易受部門利益牽制；為日常工作所累，難以對相關問題深入研究，不容易對宏觀戰略問題進行思考。專業政策研究機構的長處是可以相對超越部門利益束縛；能進行深入的專題研究與戰略思考；可以借鑒一些基礎研究成果，例如，學術界的新理論、新方法以及一些新的基礎數據。不足之處則是：對于一些只有政府部門才掌握的信息了解不夠，研究與分析主要依據公開信息與個人調研獲得的信息。當然，特定的委托研究項目例外。

與之相較，美國的外交事務研究與決策機制相對成熟，其外交研究與決策機制是：不同政府部門利用自己的特長進行相關信息的搜集與分析(有些是委托專業人員進行)，提出政策建議；非政府的專業研究機構，特別是主要思想庫，也依據自己的特長進行信息的搜集與分析，并提出政策建議。上述兩類機構的建議經過外交決策層高級助手的初步篩選或者整合后，形成數量有限的幾套方案，并列明其主要優缺點，有時候還會列出排序，供總統決策時參考。為了強化政策建議的篩選與整合功能，美國大量吸收專業研究人員出任外交決策部門的中高級職務，形成獨特的“旋轉門”現象，并被許多國家所借鑒。

中國外交決策機制存在的問題

毫無疑問，中國外交決策機制有自己的特點與長處，但這不屬于本文討論的范疇。本文關注的是中國外交決策機制中的不足，這種不足，從信息的收集與分析，到政策建議的篩選與綜合，再到決策的做出，各個環節均有。中國與美國外交決策方面差距最大的很可能是政策建議的篩選與綜合環節，其次是政策決定環節。在信息的收集與分析環節，中美之間的主要差距在于研究人員的素質，而非不同部門的信息共享。

在信息搜集與分析階段，中國的情況是，包括軍方在內的各個涉外部門及其研究機構，通常壟斷自己領域的相關信息(這在美國也是痼疾)，他們所給出的政策建議，通常基于部門利益的考慮，有時候則是基于本部門主要領導的意志(這方面中國比較明顯)。外交部系統與中聯部系統內，真正有水平、有獨立判斷能力的專業研究人員數量不足，一些既有的人才沒有得到充分使用。

中聯部曾經擁有比較強大的專業研究力量。后來中聯部的有些機構被劃歸中國社科院、北京大學等單位。目前，中聯部的研究人員分布在研究室和各地區業務局。由于人員有限且要承擔大量的黨際聯絡等日常任務，對調研工作的關注度、資源投入和調研力量的儲備相對較弱。下屬的當代世界研究中心有一些兼職研究人員，而專業研究人員數量很少，研究領域比較泛化，外事接待、辦會與對外聯絡的非研究性任務較重。該中心2015年4月代表中聯部成為“一帶一路”智庫合作聯盟的牽頭與協調單位后，這一狀況依然沒有明顯改觀。當中聯部的外交對象主要是數量有限的社會主義國家時，研究力量不足的副作用尚不明顯，在大規模開展政黨外交并逐步涉及公共外交、民間外交后，“研究力量難以支撐大量外交行為”的現象已經日益凸顯。還有一點值得注意：或許與傳統的慣性有關，中聯部整體上顯得相對封閉，與專業研究機構互動不多、不深，有一些把專家學者請進來的動作，但數量不多。在走出去聽取意見與政策建議上更顯不足。這方面即使與外交部比，也存在差距。一些外交(特別是對朝鮮外交)的效果不夠理想，即與此有一定的關系。

外交部雖保留著一些研究機構，但系統內的研究力量與研究成果難以滿足現實需要。政策規劃司、中國國際問題研究院與外交學院是外交部下屬的三個主要研究機構。其中從研究室改制而來的政策規劃司理論上擁有的職能是：研究分析國際形勢和國際關系中全局性、戰略性問題；擬訂外交工作領域政策規劃；起草和報送重要外事文稿；開展外交政策宣示；協調調研工作；開展涉及新中國外交史研究的有關工作。然而，基于“外交無小事”的傳統，加上人員配備有限、主要精力用于應對交辦工作等原因，政策規劃司在研究方面起到的作用比較有限，總體上扮演的是地區司、專業司之外 “剩余領域研究部”的角色，并且在研究深度、持續性等方面都存在明顯的不足。

中國國際問題研究院與外交學院的研究力量相對強一些，兩者都經常參與外交部委派的各類調研。在過去十多年里，外交學院除了傳統的政策研究外，在國際關系理論與方法論研究上異軍突起，成為國內這方面的一個重鎮。中國國際問題研究院側重于政策問題研究與提供內部報告，但研究力量只是相當于中國社會科學院下屬的一個大型研究所，許多資深研究人員系從外交官轉換而來。這種人員結構的好處是了解具體的外交實踐，不足之處則是欠缺寫作學術文章所需要的專門訓練，所寫出的學術文章理論性不夠強，方法論意識欠缺，對政策問題的分析不夠深入，所提政策建議缺乏足夠的理論與方法支撐?？傮w上，中國國際問題研究院的人員數量與綜合影響力似乎稍弱于“老對手”現代國際關系研究院。

一些問題不是這些機構所能克服的。與外交部的隸屬關系也限制了外交學院與中國國際問題研究院提出超越本部門利益的綜合性外交決策建議，尤其是當這種建議可能有損外交部利益時。國外解決隸屬關系帶來的不足的方法是：委托外部機構進行研究。

一個值得欣喜的現象是，最近這些年外交部系統以外的專業研究機構在外交政策分析中的作用在明顯提升，許多高校成立偏向政策研究的智庫并發表研究報告，也接受一些委托項目。但是，大部分時候表現為少數著名學者以個人身份參與或者接受政策咨詢。學者成名后從事研究工作的時間明顯減少，其建言獻策通常是基于經驗積累，而較少基于專項研究成果。委托項目也開始出現，經濟與金融領域此類項目還不少。然而，這類委托項目至少存在兩個不足：一是要求提交報告的時間太倉促，導致學者難以進行深入思考與分析，有時候給出的答案屬于“臨時應答”，這在政治領域比較明顯；二是委托單位的傾向性太明顯，有些時候不過是借學術機構與學者的嘴為其主張背書，這在經濟領域與地方政府委托項目中比較明顯。

在決策層次也存在一些問題。最高層決策時，不是面對數量有限、特點分明、按照優先順序排列的備選方案，而是：或者意識到某個問題重要，從上到下交代進行研究分析；或者面對數量眾多但不夠全面的政策建議；或者一時被某些部門與人物說服，采取有偏頗的政策。其后果是，委托研究的結果失之片面，眾多的建議難以取舍，一時被說服做出的決策未能體現國家的整體利益，外交政策整體上缺乏連貫性。

而造成上述后果的關鍵原因其實也顯而易見，就是缺乏一個對各種外交政策建議進行判斷、篩選與綜合的部門(以下簡稱“政策篩選機構”)。不容否認的是，一些政策的出臺經過了對各種政策建議的判斷、篩選與綜合的過程，亞丁灣巡航就是多部門協商后形成建議并被采納，實際運作也很成功。許多重大文件的出臺，更是集思廣益的結果。但從制度有效性的角度看，外交政策建議篩選機構的缺位影響長遠。

理論上，中央外辦應該扮演這個角色，但由于級別不夠，實際上只起到執行機構的功能。中央外事領導小組層級夠高，代表性夠廣泛，但并非常設機構，也不易實現上述篩選與綜合功能。中央政策研究室有時候扮演了這種角色，但全面扮演這種角色則并非制度設計的原意。畢竟，其主業可能是“受托進行政策設計與相關理論研究”，而非專門從事政策建議選擇與優化。中央國家安全委員會原先被期待能頂上這個角色，但實際運行以來，學界的一般看法是，出現了過于側重國內事務的傾向，而且程度在加劇。

至于外交部長，由于地位太低，其政策建議在決策中的分量不足，更難以扮演主要篩選者的角色。一個典型的例子是，國際關系學界許多學者大概都有這樣的經歷，向外交部領導提出某個建議后，這些領導的反應通常是：將向中央報告。個中原因在于，在一個黨領導一切的決策系統中，負責外事的國務委員雖然是中央政府(國務院)分管外交事務的最高領導，但在錢其琛之后都不是政治局成員(現有25人)，也不是負責外事的副總理(現在為4人)。在禮賓順序方面，位于人大副委員長之后，“兩高”(最高人民法院與最高人民檢察院)負責人與政協副主席之前?？梢姡谥袊闹卮髥栴}決策程序中，國務委員的地位排在三十位以外，外交部長更不用提。就外交決策而言，分管外交的國務委員上面至少還包括政治局7個常委、與外事工作相關的政治局委員(至少5人)，外交部長上面則有至少30人。因此，外交部的部長副部長聽到某些政策建議后，頭腦里想的是排在自己之上的好幾打人，“向上報告”也就成了很自然的反應。

中國政府的決策過程還沒有機制化，部門負責人的政治地位、行政級別、與最高領導人互動的頻度等等，對于決策有明顯影響。因而，實際運作中外交部從“決策部門”被“降格”為“主要執行部門”實屬必然。中聯部等外事機構也存在類似問題。中國在過去幾年里采取的一些客觀效果欠佳的外交行為，甚至發生一些外交部不知道的重大行動，也與此有重大關系。

中國正致力于構建地區與全球性功能機制，這需要有關國家的合作。和平時期國家間合作的實現依賴于大量的利益交換與互相妥協，這屬于外交部(以及中聯部與商務部)擅長的范疇。然而，由于外交部長說話的分量不足，難以協調出可供交換的利益與做出妥協的限度，進而形成政策建議供最高決策者參考。這不能不說是中國在提供地區與全球公共產品方面進展不夠快的一大原因。

外交決策機制改進的邏輯

在中國現行的政治體系中，“黨指揮槍”無疑比“政府指揮槍”更具有現實的合理性。中國整體上也屬于“文官治軍”國家，但政策制定是個動態博弈過程。一般而言，強力部門解決問題時傾向于用硬實力說話，希望分出勝負；而商務部、外交部等傾向于用談判、互相妥協的辦法處理問題，以圖實現共贏(至少是避免共輸)。眾所周知，中國共產黨是中國的執政黨，內政外交中的重大問題通常需要政治局討論通過。就外交決策而言，負責外交的國務委員的意見或許可以抵得上同樣身兼國務委員的公安部長的意見，但整體分量上顯然難以匹敵兩個軍委副主席、一個政法委書記等若干個政治局委員。其結果必然是，主張強硬不退讓的外交決策者常常占上風。而且，一些強力部門的行動無需知會外交部。這部分解釋了中國在過去若干年里為什么會采取一些效果不佳的強硬外交舉措。外交部門空背“妥協部”、“投降部”的虛名而已。事實上，外交部即使想妥協也沒有能力做到。

值得重視的是，作為一個體量巨大的崛起中國家，中國不但沒有外敵入侵的憂慮，而且正處于力量快速向外擴展的過程中。周邊中小國家對此疑慮與害怕是正常的，除非他們判斷，中國政治經濟軍事力量的擴展不會傷害自己或對自己有利。如果不能成為同盟國的話，這就需要彼此建立信任。然而，這并不容易，對于與中國有領土爭端的國家來說尤為困難。這種情況下，新一屆中國政府基于自己的“不結盟外交”原則，提出與東盟等周邊國家建立命運共同體。這無疑有助于他們化解疑慮、增進信任。但要達到預期效果，中國所需要做的不是高調與強硬，而是身段柔軟，展示可信與不可怕，并通過一些制度性安排，讓自己的行為變得可預期，并在一定程度上約束自己的行為。有實力卻沒有制度約束者，難免讓人不放心?！巴ㄟ^制度進行統治”是二戰后美國治理世界的一大經驗。中國不妨有樣學樣，先從功能領域著手，從周邊做起。

人通常具有自我中心主義的傾向，因此，有時候需要換位思考。國家亦然。想象一下，中國周邊出現一個人口100億、國土面積是中國10倍的國家(以下簡稱“百億國”)，并且在快速崛起。中國對于百億國，恐怕也有疑慮與害怕心理，非常希望百億國對中國很友好，并通過一些制度性安排約束其行為。如果百億國在中國附近海域畫出一條“十一段線”，但拒絕告訴中國這條線的性質，聲稱不能只靠國際法來解決爭端，要考慮到其數千年來對線內島礁與水域的使用歷史，強力主張除了國際法外，還要考慮歷史性權利，并要求以一對一的談判來解決爭端。在這種情況下，中國與周邊國家抱團、探討國際法解決途徑、尋求實力超過“百億國”的全球第一強國的安全支持，大概都是很自然的行為，而且不會認為自己是在聯合第一強國遏制(contain)百億國。

中國的自我定位，正在從“東亞國家”變為“歐亞大陸國家”與“亞洲中心國家”，這是一種地域觀上的回歸。回歸歷史上具有明顯等級制的華夷秩序(或曰天朝禮治體系[2]，西方學者則多數稱之為朝貢體系)，既不可能，也不可取。然而，中國成為當代國際體系的領導國之一，并非沒有希望。雖然許多方面并沒有實現，但“大小國家一律平等”已經成為當代國際體系的基本特征之一。而且，由于核武器的出現、全球和平意識的普及與內化，像歷史上的崛起國那樣通過戰爭實現崛起已經不可能，和平崛起是現實可行途徑。而且，中國古代治理天下時所形成的天朝禮治體系，雖然有不平等等缺點，但畢竟是存在了幾千年的一種“國際秩序”，肯定有其合理的一面，譬如，以禮服人、不追求大規模領土擴張。朝貢貿易中實行“薄來厚往”的原則，也屬于“以禮服人”。把天下分為五服*“五服”為：甸服、侯服、賓服(又作“綏服”)、要服、荒服，其中要服與荒服居住的已經是蠻夷戎狄，即“蠻夷要服，戎狄荒服”，流放罪人也住在這兩個服。參見《尚書·禹貢》、《國語·周語》、《荀子·正論篇》等篇。，承認前三服為文明開化的臣民居住地。把賓服之外的兩服，看作化外之地，住的是蠻夷戎狄與流放罪人。對蠻夷戎狄的原則是“遠人不服則修文德以來之，既來之，則安之”，也就是說，通過提高自己的道德文化水準等來增加對遙遠邦國、偏遠地區居民的吸引，讓他們仰慕中華而接受教化，他們受教化之后即可納入前三服之列。而為了防范戎狄入侵，還采取了修建長城等防護措施。這些都折射出，中國作為農耕文化為主導的帝國，整體上并不追求領土擴展。這顯然不同于游牧文化，也不同于歐洲那些在商業文化主導下建立起來的帝國。

因此，中國在“一帶一路”背景下實施外交決策機制改革，必須做到“自身優秀傳統與西方優秀文明成果的綜合”，而不能僅僅顧及一個方面。中國的外交決策體制改革，需要體現在觀念更新、制度改建，以及人才的培養、使用與調整等三個方面。

觀念方面，要做的就是：首先，走出“弱國無外交”認知誤區，意識到二戰之后，國家的死亡率已經很低，弱國、小國的生存權已經有了基本的國際保障，國家的治理議題凸顯，國家治理不善，人民將受苦，政府也會被更替，但這與“亡國”無關。第二，擺脫“受害者心態”，進一步確立自信，意識到“落后挨打”或許是歷史常態，但已經成為過去，現在的中國已非吳下阿蒙，沒有國家敢欺負中國。提出建立新型大國關系已經初顯中國在大國關系上的自信，但這只是一方面。提出建立以互利共贏為核心的新型國家關系，意味著中國意識到自己作為快速發展的亞洲中心國家所應當承擔的責任，以及實現這種責任的原則。“帶動”周邊國家共同發展固然是好事，但首先要讓周邊國家愿意“被帶動”。因而，取得周邊國家的理解成為必要條件，如能獲得其信任則更好。

這要求中國有大局觀，謀大勢而非局部利益，從整體與長遠角度處理與周邊國家關系，特別是與中小國家之間的關系。其次是換位思考，理解周邊國家的擔憂所在，以及其希望從中國獲得怎樣的支持與幫助。一些人擔心周邊中小國家“獅子大開口”，這種可能性不大，即使他們提出，中國也有理由與能力拒絕。另外，政府有必要疏導國內的民粹主義與民族主義情緒，不必動輒上綱上線。還應該時時警惕一些人在批判美國不能平等對待中小國家的同時，自身滋生出大國沙文主義意識，表現為：周邊小國家沒什么重要性，中國可以按照自己的國家利益行事；周邊中小國家對中國即使不滿意也無可奈何，最后也不得不接受中國的做法并承認結果。持有這種立場者通常注重相對獲益，認為國家都是在為自己爭取利益，因此，有意無意地強調在一切問題上都要做到本國利益最大化，哪怕是在與中小國家交往時。如在南海問題上，認為這是中國的核心利益，強調寸土必爭，維穩應該服務于維權，而沒有在中國與東盟整體關系的框架下考慮問題，不考慮中國作為地區“帶頭大哥”應該如何行事才能服人，中國在下“全球大棋局”的時候如何處理“周邊小棋局”。一句話，陷入了“只見樹木不見森林”的俗套。這種求小利失大端的做法顯然不是在服務中國的整體長遠利益。好在這種主張還沒有成為政策研究界的主流認識。研究界主流與決策層的認知很可能是：“在地區與全球大局中看南海問題”；與時俱進處理南海問題；開放的地區主義比較適合中國。

有必要提及的是：與美國的雙邊軍事同盟體系、TPP等排他性的制度相比，中國推動的亞太自貿區、亞信、亞投行等都屬于非封閉機制，體現了中國治理天下理念的開放與包容。

制度層面，平衡中央國家安全委員會對內與對外兩方面的功能，強化對外方面的統攝功能?？倳浖嫒螄参飨?，偏重統攝對內方面；由另外一名常委任常務副主席兼任中央外事領導小組常務副組長，統攝對外事務。外交部長由一名政治局委員級別的副總理兼任。外交部長作為政務官，未必要出身于外交官。在常務副主席的支持下，也可以對重大外交決策進行篩選、綜合，并列出優先順序。如是，最高領導人決策的質量與速度，以及中國外交政策的連貫性都將大大提高，中國也就有能力為地區乃至全球提供更多的公共產品，從而成為地區秩序與全球功能制度的主導者。

一個不爭的事實是，世界大國的外交部長出身于職業外交官者乃少數，大部分情況下是由政治家擔任，有時候是由企業家乃至學者擔任。政治家型的外交部長更能起到“外交政策建議主要篩選者”的作用。事務官的長處是專業與精細，不足之處則是欠缺宏觀視野、戰略考量與綜合判斷。這是普遍現象，中國沒有必要羞于承認。

考察美國的外交決策體系，國務卿在內閣中的地位，如果與中國的執政黨系統類比，大約相當于排名第三位的政治局常委。如果與中國的政府系統類比，則大約相當于常務副總理。總統的外交決策，固然會傾聽副總統與國家安全事務助理的意見，有的總統國家安全事務助理非常強勢(如基辛格與希拉里)，有些國家安全事務助理與總統關系特別密切(如兩個賴斯)，但國務卿歷史上是首席內閣部長(secretary of state)*從功能角度看，美國建國后在外交上奉行孤立主義，外交事務并不多，國務卿的主要職責是國內事務，如參與制定并保管國內的法律法令，為國內行政部門的人事任命做公證，保管國會的各類書籍和文件等。隨著美國實力的提升與對外事務的增加，國務卿的主要職責才轉向對外事務，相應地，1781—1789期間的外交部從1790年開始改稱國務院(the department of state)。但國務卿依然是內閣第一部長與總統首席外事顧問，負責協調除部分軍事行動外的政府海外事務。國家安全委員會成立后國務卿是首席委員。現在的國務卿依然保留一些對內功能，如保管與使用國璽，一些聯邦公告文件由總統和國務卿聯署，甚至總統辭職也要向國務卿提交辭呈。，現在則是負責外交事務的最高行政官員。而且，國務卿在對外事務上可能比總統更為專業。因此，其意見在外交決策中的作用通常比副總統與國家安全事務助理更重要。

外交部與中聯部強化自身與下屬機構的研究力量也應提上議事日程，并賦予這些研究機構更大的獨立性。畢竟，如果政府機構的自身研究力量不足、不強，就不容易與機構外的專家和機構進行高質量的交流互動，這方面中聯部改進的空間大于外交部。

人才的使用上，外交部已經有某些問題或領域的若干專家型官員，部委領導中也出現了來自其他專業部委的人士。這說明外交部也意識到現有干部隊伍中存在的不足并著手改進，但力度還遠遠不夠?！按蚱仆饨徊楷F有的相對封閉體系，大幅度增加非職業外交官在部局級人員中的比重”應該成為外交部貫徹落實“一帶一路”戰略工作的一個組成部分，以加快推進干部來源與構成的多元化。

從長遠看，解決之道是建立政務官與事務官分類制度，但這需要與其他部委統籌協調。中近期內，至少可以啟動并實施以下兩項措施：強化外交官的離崗培訓、延長培訓期限，以提升其專業知識與技能*2016年3月1日成立的中國外交培訓學院，依托外交學院，將開展全國外交外事人員、國際組織后備人員培訓以及相關國際交流合作。這顯示中國政府已經意識到強化外交官培訓的重要性。此前的外交官在職培訓并沒有規范化，專業性、時間性都有所欠缺，僅僅是不系統地進行一些學習培訓，如自學。而在中央黨校、外交部黨校學習的外交官，也有機會聆聽來自國際政治學、經濟學等領域知名學者的講課。。更容易見效的是大量增加“外部人”，如增加外交政策咨詢委員會中非外交官的比例(剛剛換屆的新一屆委員有29位，其中只有6位非外交官)，并考慮強化咨委會功能，甚至考慮將之升格為國安會外交政策咨詢委員會，把有經驗的相關領域的專家學者吸收到外交決策部門中。這些人可以先出任司局級職務，并在一段時間后提升到更高級的崗位。

這方面，科技部、環保部已開先例，在教育部、衛計委及其前身衛生部更是常事。就國際關系領域而言，王滬寧教授的經歷不應成為絕響，而應在一段時期過渡后，成為新常態。

當然，外交部現有人員的出路問題也需要考慮。在中高級崗位競爭越來越激烈的情況下，大力推行人員構成多元化，將嚴重損害現有人員的職業預期。解決的辦法是：多部門同時打破藩籬推進人員構成多元化，把具有豐富外交實踐經驗的人員有序分流到其他部委去從事與外事相關的工作(最近的一個好例子是：劉建超從外交部部長助理轉任國家預防腐敗局專職副局長)；外交官在現有的“職業化”上增加“專業化”，依據年功序列增加收入，避免收入完全與職務掛鉤；轉行到學校、科研機構、大中型企業、咨詢機構等部門；推薦到各類國際組織工作。

總結

“一帶一路”戰略是新一屆中國政府為推進“中國夢”的實現而制定的對外關系頂層設計，旨在推動中國從“有全球影響力的地區大國”發展為“綜合性世界大國”。隨著“一帶一路”戰略的實施，中國的海外利益將大幅度增加，外交事務的廣度與深度都將前所未有地擴展。中國外交的目的，將從服務于經濟建設轉為服務于“中國夢”的實現，為此，中國外交勢必從“韜光養晦”轉向“奮發有為”。中國現有的外交決策機制已經不能滿足這種需要，亟需進行大幅度的改革。

中國外交決策機制的不足主要體現在信息的收集與分析、政策建議的篩選與綜合、決策的做出等三個方面，其中最主要的是第二條：缺乏一個強有力的政策建議篩選與綜合機構。外交決策機制的改革應該包括觀念、制度與人才三個方面。

觀念層面，努力走出“弱國無外交”的認知誤區，擺脫“受害者心態”，進一步確立自信，意識到中國的志向是當綜合性世界大國，為此需要經略好周邊，構建戰略依托帶；在處理與周邊國家的關系時，有整體與長遠眼光，理解周邊中小國家的安全關切，減少他們對中國的疑慮與恐懼，增加中國對他們的吸引力，使得他們愿意與中國進行全方位的合作，而不僅僅在經濟上獲取好處。

制度層面，糾正現在中央國家安全委員會偏向于對內事務的傾向，強化其對外方面的統攝功能；由總書記兼任國安委主席，偏重統攝對內方面，由另外一名政治局常委任常務副主席，并兼任中央外事領導小組常務副組長，負責對外事務；提升外交部長的級別，由一名政治局委員級別的副總理兼任。

人才使用層面，建立政務官與事務官分類制度是長遠之計。中短期內，可以采取的措施有：強化外交官的離崗培訓制度，并延長現有的培訓期限，以提升其專業知識與技能；大量增加“外部人”，把有經驗的相關領域的專家學者吸收到外交決策部門中來，形成中國的“旋轉門”制度。

【注釋】

[1] 章百家：《改變自己 影響世界——20世紀中國外交基本線索芻議》，《中國社會科學》2002年第1期。

[2] 黃枝連：《亞洲的華夏秩序：中國與亞洲國家關系形態論》(天朝禮治體系研究上卷)，中國人民大學出版社，1992年。

【責任編輯：鄧仕超】

How Should China’s Foreign Policy Apparatus Respond to OBOR Strategy?

Xue Li & Xiao Huanrong

(Institute of World Economics and Politics, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100732, China;Institute of International Relations, Communication University of China, Beijing 100024, China)

Keywords:OBOR; China’ Foreign Policy Making; Mechanism Reform

[收稿日期]2016-03-23

[作者簡介]薛力，中國社會科學院世界經濟與政治研究所國際戰略室主任，副研究員；肖歡容，中國傳媒大學國際關系研究所所長，教授。

[中圖分類號]D820

[文獻標識碼]A

[文章編號]1008-6099(2016)02-0057-07

* 本文主要內容2015年3月9日發表于FT中文網，原文約5000字。作者感謝以下人士在本文寫作與改寫過程中給予的指點與幫助：王逸舟教授、王存剛教授、林民旺博士、左希迎博士、趙明昊博士、韓宏才先生、徐晏卓博士。當然，文責自負。