民生底線：公平分配與系統保障二維探討

□劉俊祥 ，邊留峰

（武漢大學政治與公共管理學院，湖北武漢 430072）

民生底線：公平分配與系統保障二維探討

□劉俊祥 ，邊留峰

（武漢大學政治與公共管理學院，湖北武漢 430072）

民生底線，作為民眾生存和生活的基本保障，不僅是基本社會問題，更是重大政治問題。當今中國語境下，經濟發展“馬太效應”和社會保障體系漏洞的存在，使得該問題難以在短期內予以消除。前者是民生底線問題生成的根本原因，后者是民生底線問題生成的直接原因。因此，應對民生底線困境，需要兼顧公平分配和系統保障，建立雙重防守機制。其中，公平分配要求分類累進稅制與財富創造能力的結合，而系統保障則要求建立精細分類機制和效果倒推機制。

民生底線；馬太效應；保障體系；公平分配；系統保障

［DOI編號］10.14180/j.cnki.1004-0544.2016.10.026

民生問題不僅是與民眾生活密切相關的基本社會問題，同時也是影響穩定發展的重大政治問題，近年來在我國受到政府與學者高度關注。①學者們相關論述有劉俊祥《民生國家論》（發表于《武漢大學學報》<哲學社會科學版>2013年版）、劉勇《試論中國共產黨的民生政治建設及基本經驗》（發表于《政治學研究》2011年第6期）等；官方也有相關表述，如李克強2015年政府工作報告中指出“民之疾苦，國之要事，我們要竭盡全力，堅決把民生底線兜住兜牢”。民生底線問題更是人們關注的焦點，因涉及人數眾多，負面影響較大，已經引起中央領導人的高度重視。目前，我國農村貧困人口還有5 575多萬；農村最低生活保障人口4 903多萬，城市最低生活保障人口1 708多萬。［1］即使“國家十三五規劃綱要”中的扶貧目標得以實現，多達數千萬享受最低生活保障的民眾依然會徘徊在民生底線邊緣。一方面，這無疑會影響到全面建成小康社會戰略任務完成和共同富裕奮斗目標實現；另一方面，在網絡時代的今天，這么龐大的困難群體及其引起的一系列社會問題，通過現代網絡傳媒報道傳播，難免會導致不良社會反應，影響政治安全與社會穩定。可以說，民生底線已經成為我國正面臨的緊迫問題和現實困境。因此，本文試圖在闡釋涵義與分析影響基礎上，探析民生底線問題生成原因，進而尋求解決該問題的基本策略，以期為民生底線困境破解提供有益思路。

1　民生底線：基本經濟保障與重大政治影響

1.1民生底線經濟維度的概念詮釋

“民生底線”這一表述，2014年正式出現于中央權威性政治文件“政府工作報告”中，而此前學者雖未如此表述卻在實質意義上使用了這一概念。我們可以根據中央相關文件和學者們的研究來分析該概念的內涵與外延。

關于民主底線的內涵，2015年“中共中央關于十三五規劃建議”和2016年“國家十三五規劃綱要”均指出，要“堅守底線”和“保障基本民生（就業、公共服務、收入差距、社會保障等物質方面含義）”。此外，國家領導人在不同場合也有過相關表述，如習近平曾指出，要“守住民生底線”，就要“做好就業和社會保障工作”、“保障群眾基本生活”；［2］李克強在2014年政府工作報告中指出，要“兜住民生底線”、“保障群眾基本生活”。學者們往往也從這種意義上去研究民生底線，把民生底線理解為：“關注和切實解決下崗失業職工、城鄉貧困群體、老人、兒童、病弱者、殘障者、失學者的基本需求問題”。［3］由此看來，“民生底線”是指保障民眾基本生活和生存需求的最低條件。當民眾喪失這種最低條件，陷入基本生活困境和生存困難時，民生底線危機就會產生。

我們可以通過對民生底線內涵的分析歸納民主底線外延，也就是說，對“基本生活需求”內涵的理解決定了民生底線的外延。目前，主要有兩種解釋基本生活需求的角度，即純經濟角度和綜合性角度。因而，相應的，民生底線外延也可以有兩種不同理解。其一，經濟意義上民生底線。2015年政府工作報告指出，繼續提高城鄉低保水平，提升生活補助和優撫對象撫恤標準，提高保障和工資標準，堅決把民生底線兜牢。這是從補助、工資等經濟意義上來說明民生底線外延的。其二，綜合意義上民生底線。有學者將經濟民生與環境民生結合起來，呼吁制定“環境民生政策”，［4］還有的學者把民生看成更具有廣延性的概念，認為民生同時包括就業、物價、住房、醫療、養老、教育、社會保障、環境保護、城市生活、文化娛樂等民眾生活的各個方面。［5］在這種綜合性民生觀的視野中，民生底線既包括住房、養老等經濟條件，也包括環境保護、教育等其它條件。

不同外延的民生底線指涉的對象是不同的。經濟意義上的民生底線指涉的是基本生活難以保障的困難民眾，如廣東省人民政府2013年出臺的《關于提高我省底線民生保障水平的實施方案》的通知指出，保障范圍包括城鄉低保（含城鎮“三無人員”，即無經濟來源、無勞動能力、無法定撫養人和贍養人的特殊困難人員）、農村五保、醫療救助、殘疾人保障、基礎養老金、孤兒保障等六大類，享有這些底線民生保障的群體都是基本生活困難的特殊群體。綜合意義上的民生底線涉及的則是全體民眾，因為食品安全、環境污染等問題直接影響到每個人。

根據以上分析不難發現，關于民生底線的內涵、外延和指涉對象，存在不同理解。政府文件更多地從經濟意義上使用，而學者們既有從經濟意義，也有從綜合意義上予以使用。不同的理解和解釋，反映出不同的關注。我們很難也沒有必要進行孰是敦非的評判，反倒可以綜合眾人觀點獲得對民生底線的完整認知。所謂“民生底線”，就是指民眾生存和生活的基本保障。廣義上，它包括經濟、教育、生態環境、食品安全等多個方面；狹義上，它主要指城鄉最低生活保障、醫療救助、基礎養老金、五保戶以及優撫對象生活保障、孤兒保障等經濟保障方面問題。馬克思主義者認為“經濟基礎決定上層建筑”，強調了經濟的決定性作用。在貧富差距不斷擴大的當今中國，重點關注民眾基本生活的經濟保障，更加具有基礎性意義。因此，本文主要從狹義上探討中國民生底線問題。

1.2民生底線政治維度的影響分析

民生底線問題，就其本身來說屬于社會經濟問題，但它會帶來嚴重的政治影響與政治后果。首先，它會對全面建成小康社會戰略任務完成、共享發展成果許諾落實①相關表述在官方文件中多次出現，如十八大報告中“發展成果由人民共享”、國家十三五規劃綱要中“發展成果由人民共享”和“共享發展”、2016年政府工作報告中“使全體人民共享發展成果”等。（與政府公信力相關）、共同富裕目標實現、社會安全穩定等方面，產生不利政治影響。其次，他會對公民權利造成重大影響。一方面，它涉及公民生存權問題，因而容易引起世界各國的輿論反應與政治評價。如果民生底線問題日益凸顯，公民生存權問題難免成為話柄，因而使我們國家對外形象受到負面影響。另一方面，公民生存權問題直接影響政治平等權的實現。那些基本生存和生活問題都得不到解決的民眾，對政治參與機會、重要政治信息和政治知識技能等政治資源的擁有，也必定相對貧乏。其政治參與度與決策影響力勢必受到嚴重限制，自然離政治平等更為遙遠。比如，與富有的經濟精英相比，貧窮的農民具有明顯的政治劣勢。研究政治平等的美國民主理論家羅伯特·A·達爾曾對經濟不平等帶給政治平等的損害深表憂慮，因為“金錢可被用來直接獲取政治影響力”。［6］因此，我們不難理解，為什么民生和民生底線問題日益成為中國政府的重要關注點。

此外，從改革開放以來歷屆黨代會報告表述中，我們也可以看出民生底線問題的重大政治影響。十八大以前，民生底線問題蘊含在民生問題之中，受到中央的高度重視。1978年十一屆三中全會公報指出，堅決反對漠不關心人民生活中迫切問題的官僚主義態度；1982年十二大報告中含有“人民生活是可以得到不斷改善的”表述；1987年十三大報告提出“人民生活達到小康水平”的發展目標；1992年十四大報告中有“人民生活由溫飽進入小康”的表述；1997年十五大報告指出，要使全國人民過上小康生活，逐步向更高水平前進；2002年十六大報告指出，“保持國民經濟持續快速健康發展，不斷提高人民生活水平”；2007年十七大報告提出“注重社會建設，著力保障和改善民生”。十八大以后，國家領導人開始聚焦民生底線，民生底線因而從民生問題中脫離出來，獨立上升為國家層面的、具有政治意義的戰略問題。2013年7月新華網發布新聞，題目為 “媒體評習近平講話：守住民生底線創造美好生活”；［7］2015年習近平強調“社會政策要托底，就是要守住民生底線，做好就業和社會保障工作，切實保障群眾基本生活”；［8］李克強在2015政府工作報告中指出，我們要竭盡全力，堅決把民生底線兜牢；2015年中國政府網站也曾發布新聞，強調“用積極有效的社會保障政策守住民生底線”；［9］2016年國家十三五規劃綱要指出，要“堅守底線”和“保障基本民生”。

2　生成機理：經濟“馬太效應”與保障體系漏洞維度探析

改革開放30多年來，經濟的高速增長并未消除民生底線失守現象，經濟繁榮與生活貧困同時并存，這一看似矛盾的現象何以發生？

2.1經濟“馬太效應”從根本上導致民生底線問題產生

通常我們習慣把民生底線問題歸因于 “經濟發展程度不高”，這種思維方式更接近于“貧窮落后”這一術語中所隱含的樸素觀念：人們往往認為，生活貧窮與經濟落后直接關聯，經濟落后才造成生活貧窮。但這一觀念難以解釋當代中國民生底線問題。中國改革開放以來的經濟高速增長，使中國成為世界第二大經濟體，并受到世界關注，堪稱“世界經濟奇跡”。經濟落后與財富總量不足，作為前提已經不復存在，又何以成為貧窮的原因？中國社會的經濟繁榮與財富增長是一個不容掩蓋的事實，那為什么經濟發展了，民生底線困境依然存在？實際上，這是由經濟增長的內在方式及其內含的“馬太效應”引起的。整個社會的經濟發展，并不是通過不同主體間財富同步增長實現的，相反，是通過市場競爭和不斷淘汰推動的。那些贏得競爭的成功者，不但會積累巨額財富，形成強大經濟實力，也會因為龐大資本具有更容易控制市場而獲取更多資本的能力，而擁有穩固發展和不斷擴張的堅實基礎。而那些破產或缺乏資本的弱者，因喪失了競爭能力，在發展道路上就會被遺落得越來越遠。這就是經濟發展的“馬太效應”，即富者愈富，窮者愈窮。

在這種結構化的經濟發展中，也存在個別元素的移動，即個別弱者變強者，個別強者變弱者，但不平衡發展帶來的不平等結構是無法改變的。而且，在這種結構中，一方是絕對有利的一極，而另一方是不斷掙扎卻注定無法逃脫的另一極。為了便于理解，我們可以對千萬富翁與普通工薪人員進行比較。前者，不需勞作只需將現金存入銀行，按三年期利率計算，每年所得利息就有30萬元。這一收入，比一個普通工薪階層的平均年薪高出三倍以上。如果將千萬富翁與約占全國人口一半的農民相比，收入差距更加明顯。在收入懸殊的情況下，貧困者還面臨醫療、住房等難以承受的大額開支。一次重大疾病就會使一個普通家庭傾家蕩產，一次購房或建房就會讓一個普通工薪人員負債累累，完全喪失抵御貧困的能力。

由此可見，經濟發展的“馬太效應”，是導致民生底線問題出現的根本原因。當今中國，這種“馬太效應”造成的財富分化已經積累到一定程度，亟需加以抑制。有數據顯示，“頂端1%的家庭占有全國約三分之一的財產，底端25%的家庭擁有的財產總量僅在1%左右”。［10］這表明，底端25%的家庭擁有極少的財產，而其中的眾多家庭極有可能已經陷入民生底線困境，“馬太效應”的嚴重程度顯而易見。

2.2社會保障體系漏洞直接導致民生底線問題日益凸顯

如果存在健全的社會保障體系，已有民生底線問題就會得到有效控制；否則，民生底線問題勢必日益凸顯甚或嚴重。因此，社會保障體系漏洞是民生底線問題日益凸顯的直接原因。

在目前的社會保障制度體系中，涉及民生底線的保障內容有：①這里不包括《中華人民共和國老年人權益保障法》、《中華人民共和國殘疾人保障法》和《農村五保供養工作條例》等社會福利類保障法律法規，因為它們不屬于底線保障范圍，而屬于民生水平提升的福利性質內容。（1）社會救助類：《社會救助暫行辦法》（2014年5月1日開始施行）；（2）社會保險類：《社會保險法》（自2011年7月1日起施行），包含養老、醫療、工傷、失業、生育等五類險種；（3）社會優撫類：《軍人撫恤優待條例》（自2004年10月1日起施行）及《國務院、中央軍事委員會關于修改〈軍人撫恤優待條例〉的決定》（自2011年8月1日起施行）。從整體來看，當前的社會保障制度體系主要存在如下問題：（1）社會保障制度體系中關于保障程度處于模糊認知狀態，缺少完整系統的調研核實機制，難以確定何種社會保障程度才可滿足相關民眾基本生活需求。例如，2016年十三五規劃綱要中指出，要 “合理提高救助標準”，2016年政府工作報告中指出 “城鄉低保人均補助標準分別提高5%和8%”，但問題是，無法確定“比例提高后”的保障程度是否能夠解決相關民眾基本需求。（2）缺少實效倒推長效機制，即根據社會保障工作的實際效果進行制度體系漏洞倒推的機制。2012年8月《關于開展城鄉居民大病保險工作的指導意見》的發布，就可以看作典型的績效倒推實例。原有醫療保險規定不能有效解決城鄉居民“因病致貧、因病返貧”問題，人社部、民政部、保險監督管理委員會等六部委，在充分調研基礎上以績效為目標制定新政策，因而更加有利于解決實際問題。但是，只有一時應對之策是遠遠不夠的。如果缺少績效倒推長效機制（包括專門機構設置、常態化問題調研、政策性建議提出等環節），則難以保證社會保障體系的常態化完善和社會保障體系漏洞的系統性封堵。當前，我國存在著大量民生底線難題，比如流浪民眾救濟、養老保險二元體制（尤其是農村養老保險金額較低問題）、醫療保險所涉醫保范圍、醫保起付線等問題，亟需通過建立實效倒推長效機制得到根本性解決。

3　對策建構：公平分配與系統保障雙重防守機制

經濟發展“馬太效應”導致民生底線問題出現，社會保障體系漏洞使民生底線問題持續難解。破解民生底線困境，有效防守民生底線，自然需要從這兩方面予以考慮，即需要建立抑制“馬太效應”的公平分配機制和系統的底線保障機制。

3.1公平分配要求分類累進稅制與財富創造能力的結合

公平分配不是“劫富濟貧”式以富養懶的分配，不是“大鍋飯”式的平均主義分配，也不是“杯水車薪”式的無效分配，而是政府對富者和貧者均平等對待的分配。在中國語境中，公平分配主要有兩種含義：（1）出于國家法律政策要求或個人道德義務考慮，富有者通過稅收或個人捐贈形式，拿出一定比例財富，用于改善民生底線邊緣貧困者的基本生活條件；（2）民生底線邊緣的貧困者，在政府和富有者的幫助下，通過提高財富創造能力使自己逐漸脫離貧困。不難發現，公平分配的這種理解，與鄧小平所說的“先富帶動后富”具有類似涵義。值得強調的是，公平分配絕不意味著，富有者需要長期不斷地拿出財富分給貧困者，經常性地用于維持其基本生活，而不管貧困者的財富創造能力是否獲得提高。因為這容易導致，貧困者由于習慣于輕易地獲得被分配的財富而傾向于不愿創造財富，造成公平分配本義的偏離。根據公平分配兩個含義，我們不難理解，隨著富人財富讓出和貧者財富創造能力增強，經濟發展的“馬太效應”會得到抑制，同時我們國家又可以避免重蹈西方福利政策 “政府負擔加重”、“懶人增多”、“影響財富創造積極性”等問題之覆轍。因此，我們可以說，實行公平分配有利于從根本上擺脫民生底線困境。對于作為公平分配主體的政府而言，公平分配意味著兩方面具體要求。一方面，政府需要注重提供有助于提升財富創造能力的公共產品 （實質上是富者財富讓渡部分的公共化形式），尤需提供就業創業技能培訓和平臺建設、交通基礎設施建設、網絡信息資源配置等方面的公共產品。實際上，政府已經對此給予一定重視，通過一些政策措施逐步推進基本公共服務均等化，以便為貧困群體財富創造能力提升創造條件。2007年黨的十七大報告指出，“必須注重實現基本公共服務均等化”；2012年國務院發布《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》，在基本公共教育、勞動就業服務、公共財政保障能力、創新供給模式、基本公共服務均等化等方面進行具體部署；2012年黨的十八大報告提出要求，必須“從維護廣大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服務體系”；2016年國家十三五規劃綱要指出，“基本公共服務均等化水平穩步提高”。然而，正如國家十三五規劃綱要所言，目前“基本公共服務供給仍然不足”，存在諸多問題，譬如，城鄉基本公共服務二元制度和二元標準，農民工對就業培訓、子女教育等基本公共服務享有不足（主要是戶籍所限）、農村交通基礎設施建設不夠（制約農民財富創造）、貧困地區網絡基礎設施建設及相關技能培訓不足，①中國互聯網絡信息中心發布的第37次 《中國互聯網絡發展狀況統計報告》（參見該中心2016年1月22日新聞，http: //cnnic.cn/gywm/xwzx/rdxw/2015/201601/t20160122_53283.htm）顯示，截至2015年12月，中國網民規模達到6.88億，這意味著我國尚有1/2左右的國民沒有使用網絡。不難想象，這與網絡基礎設施建設及相關技能培訓密切相關。信息時代的今天，網絡對財富創造和經濟發展有著極為重要的作用。加強網絡基礎設施建設及相關技能培訓，成為政府基本公共服務產品的重要內容。等等。因此，政府有必要進一步提升基本公共服務水平，為不同民眾提供盡可能平等的條件，以促進貧困民眾財富創造能力提升。另一方面，政府需要實行分類累進稅制，根據不同情況征收稅款（企業所得稅、個人所得稅等），使富有者的財富讓渡更加合理，貧困者稅負進一步減輕。羅爾斯提出了“差異原則”來解決分配正義（公平）問題，他所說的公平分配是承認差異的分配，旨在“最大限度地增加狀況最差的代表人的福利”，［11］即以最弱勢公民利益最大化為前提。皮凱蒂在《21世紀資本論》中認為，收入不公平問題可以通過“累進所得稅稅收制度”這一理想工具予以解決。［12］羅爾斯和皮凱蒂的公平分配思想給我們提供了一些有益啟示：（1）實行有利于最不利者的分配政策；（2）實行分類累進稅制（皮凱蒂主張的累進稅制，雖然含有需要在全球范圍內實施的觀點，但其中蘊含的分類征稅思想不乏借鑒價值）。這兩方面啟示，有利于實現“富者讓渡合理，貧者稅負減輕”的目的。我們國家可以吸收這種公平分配觀念的合理成分，對企業所得稅和個人所得稅相關制度進行完善。

首先，綜合考慮持續盈利時間、企業成立時間、累計盈利數額等因素，完善企業所得稅征收制度。2008年以來實施的《企業所得稅法》，包含了“符合條件的小型微利企業，減按20%的稅率征收企業所得稅”、“國家對重點扶持和鼓勵發展的產業和項目，給予企業所得稅優惠”等扶持性規定，但并沒有持續盈利時間（如果不能持續盈利，征收稅款會對企業的生存造成威脅）、企業成立時間（若成立時間較短，企業運行模式尚不夠成熟，生存危機的風險相對較大）、累計盈利多少（累計盈利數額對企業發展有著較大影響）等方面規定，存有諸多不合理因素。因此，在完善企業所得稅時，有必要考慮以下因素：（1）根據成立時間長短普遍實行分類征稅。比如以五年為劃分標準，企業在成立五年以內和成立五年以外實施不同的稅收政策，五年以內可以減免稅收或降低稅率，以降低企業稅負，提高企業存活率。這種理念，與《企業所得稅法實施條例》第八十八條關于免征、減征企業所得稅相關規定中所含理念相類似。然而，理念雖似，指涉內容卻不相同，這條規定中的企業范圍顯得較為狹窄。（2）根據持續盈利時間普遍實行分類征稅。對經濟效益持續良好（比如三年）的企業嚴格執行企業所得稅征收標準，對于經濟效益持續較差或不良的企業可以緩收、減收或免收企業所得稅。與《企業所得稅法》中“重點扶持和鼓勵發展”的規定不同，這里所說的企業是指所有企業。因為所有企業都會對國家財富創造作出貢獻。（3）根據累計盈利數額普遍實行分類征稅。比如以50萬為單位對累計盈利數額進行等級劃分，數額越大稅率越高，數額越少稅率越低。《企業所得稅法實施條例》第九十二條針對減征企業所得稅對象在納稅額、資產總額等方面的規定中即包含類似理念。當然，雖然類似卻不相同，此處我們所提倡的是根據累計盈利數額普遍實行分類征稅，而非在納稅額、資產總額等方面部分減免征稅。（4）征稅比例不高于或稍低于世界平均水平。在我國“大眾創業、萬眾創新”背景下，這種規定更加有利于激發創辦企業的積極性。

其次，有必要修改“一刀切”規定，考慮根據財產狀況完善個人所得稅制度。當前《個人所得稅法》規定的“超額累進稅率”，適用于財產狀況不同的所有公民。不難發現，這一規定有利于財產較多的富人，而不利于財產較少的窮人，因而會進一步加重貧富分化。所以，有必要根據財產狀況對個人所得稅制度進行完善。具體措施如下：（1）充分考慮固定資產（法定歸屬個人的部分）、可支配資金、家庭負擔等因素，合理劃定稅收檔位線（比如20萬、50萬、100萬、200萬、500萬、1000萬）分類征收個人所得稅，以減少“財產收益”引起的不公平因素。當前，這種措施已經進入政府視野，如財政部部長樓繼偉就個人所得稅的改革方向曾指出，會將按揭貸款、贍養人口等個人家庭負擔相關情況計入抵扣因素，以體現稅收公平，［13］只是，尚未提上政策制定議程。（2）可以考慮較大幅度提高較少財產擁有者（比如20萬下）的個人所得稅起征點（比如當前可以設定為10 000元/月）。因為擁有較少財產的民眾更容易變為或本身就是貧困者。當然，以上措施中的具體數字、操作流程、實施時間等還需要通過調研論證和試點檢驗。

3.2系統保障要求建立精細分類機制與效果倒推機制

實行公平分配，有利于從根本上破解民生底線困境。然而，在民生底線問題較為凸顯的現實背景下，建立完善的社會保障系統更為急切。具體來講，完善的社會保障系統主要包含兩種含義：（1）底線保障制度體系完整。存有漏洞的保障措施網無法全面有效地解決問題。（2）底線保障效果良好。效果好壞是檢驗功能良好與否的根本標準。對社會保障體系而言，第一種含義提出了精細化的要求，第二種含義暗含了效果倒推的意指。

3.2.1建立精細分類機制，科學推進底線保障工作。正如習近平總書記在2013年11月在湖南湘西考察時提出的“精準扶貧”，民生底線保障也應該是精準化保障，只有這樣才能實現覆蓋面和保障程度的科學化，從而富有實效地解決民生底線問題。精細是精準的前提，因此，精準化保障需要精細化保障機制予以支撐。具體來說，精細化保障機制具有如下特點：（1）全面化。精細化機制應該適用于所有類別的被保障民眾，不可遺漏。也就是說，要確保社會保障制度體系涵蓋最低生活保障問題人員、需要醫療救助人員、殘疾人、五保戶、優撫對象、孤兒、流浪人員等所有民眾。（2）具體化。不管是在法律法規中，還是在政府規范性文件中，都需要有明確的保障分類、明細的保障標準（包括民生底線的界定標準）、清晰的操作程序、具體的財政保障方式等具體內容。（3）動態化。不同類別人員的情況處于變化之中，因而需要建立動態的數據統計機制。（4）實際化。精細化機制的建立，要以充分的實地調研為基礎，讓保障機制的每個運行環節均緊貼實際。（5）常態化。精細化保障機制不能是暫時的或短期的機制，而應該是常態化的機制。綜合來看，有必要結合上述具體特點建立精細化保障機制，科學推進底線保障工作，以有效解決當前保障體系中存在的保障程度、績效保證等重要問題。

3.2.2建立效果倒推機制，切實增強保障體系實效。社會保障體系優劣與否，歸根到底需要以實際效果為判斷標準。從功能目標來看，需要建立效果倒推機制，以保證民生底線有效防守這一目標的實現。具體而言，可以考慮以下建議：（1）成立績效考核專門機構。不僅有必要成立履行相應職能的政府內部部門 （可以歸口扶貧辦），也有必要發揮第三方社會組織的作用（比如成立獨立于政府的民生建設績效考核中心），并制定配套制度賦予其足夠的自治權利。因為，內部考核和外部監督共同發揮作用，更有利于社會保障制度體系功能發揮。關于第三方組織參與治理，政府并不缺乏相關理念，比如中共中央關于十三五規劃的建議中“人人參與、人人盡力”、“構建全民共建共享的社會治理格局”、“社會協同、公眾參與”等表述所含理念。在實踐層面，政府已經或即將開始推動第三方組織參與治理，國家十三五規劃綱要相關內容可以予以說明。這一官方正式文件明確指出，要“建立扶貧政策落實情況跟蹤審計和扶貧成效第三方評估機制”。（2）建立量化指標體系。社會保障效果，最終需要通過種類、數量、程度、時效等方面具體指標來衡量。離開這些量化指標，效果倒推機制就是一句空話。所以，建立量化指標體系是社會保障效果倒推機制的題中應有之義。當前，我國民生底線問題所涉民眾，種類繁多，數量龐大，處境迥異。從現實技術角度來講，此種狀況無疑會大大增加量化指標體系建設難度；但從應然規范視角來看，情況復雜更加顯示出構建量化指標體系的必要性。（3）形成結果反饋與民意吸納機制。一方面，有必要充分發揮政府網站、新聞媒介、大數據企業等信息化平臺作用，暢通結果反饋渠道，形成績效結果公示反饋制度。另一方面，有必要充分發揮社會組織的作用，廣泛匯聚民意，以便于政府吸納民意和人民進行監督。黨的十八屆三中全會指出，要推進“國家治理體系和治理能力現代化”。正如俞可平所說，治理是“政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作”，［14］其最基本含義便是多元主體共同參與。發揮社會組織匯聚民意的作用，正是體現的此種含義。

［1］2015年國民經濟和社會發展統計公報［EB/OL］.中央政府門戶網站，2016-02-29，http：//www.gov.cn/ xinwen/2016-02/29/content_5047274.htm，2016-05-28.

［2］守住底線保障群眾基本生活［EB/OL］.新華網，2015-11-23，http：//news.xinhuanet.com/2015-11/23/c_11 17234122.htm，2016-05-28.

［3］景天魁.三十年民生發展之追問：經濟發展、社會公正、底線公平［J］.理論前沿，2008，（14）：5-9.

［4］許玉鎮等.民生政策形成中利益相關者有序參與問題研究［J］.政治學研究，2015，（1）：21-31.

［5］劉俊祥.民生國家論［J］.武漢大學學報（哲學社會科學版），2013，（4）：7-16.

［6］〔美〕羅伯特·A·達爾.誰統治［M］.范春輝等譯.江蘇：江蘇人民出版社，2011.269.

［7］媒體評習近平講話：守住民生底線 創造美好生活［EB/OL］.中國新聞網，2013-07-18，http：//www.chi nanews.com/gn/2013/07-18/5059567.shtml，2016-05-28.

［8］習近平：經濟結構性改革要守住民生底線［EB/OL］.南方網，2015-11-11，http：//news.southcn.com/china/ content/2015-11/11/content_136682159.htm，2016-05-28.

［9］守住民生底線 共享發展成果—七論學習貫徹中央經濟工作會議精神［EB/OL］.中央政府門戶網站，2015-12-31，http：//www.gov.cn/xinwen/2015-12－31/content_5029751.htm.

［10］報告稱中國1%家庭占有全國1/3財產［EB/OL］.新浪網，2016-01-13，http：//news.sina.com.cn/c/2016 -01-13/doc-ifxnkkuv4547850.shtml，2016-05-28.

［11］〔美〕約翰·羅爾斯.正義論［M］.何懷宏等譯.北京：中國社會科學出版社，2006.83.

［12］〔法〕托馬斯·皮凱蒂.21世紀資本論［M］.巴曙松等譯.北京：中信出版社，2014.531.

［13］民生支出要“守底線”稅制改革求“促公平”［EB/ OL］.財政部網站，2013-09-05.http：//www.mof.gov. cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201309/t2013090 5_985573.html，2016-05-28.

［14］俞可平.全球治理引論［J］.馬克思主義與現實，2002，（1）：20-32.

責任編輯梅瑞祥

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1004-0544（2016）10-0142-06

劉俊祥(1964-)，男，四川樂至人，法學（政治學）博士，武漢大學政治與公共管理學院教授、博士生導師；邊留峰（1980-），男，河南新鄉人，武漢大學政治與公共管理學院博士生。