制造業轉型升級中的財政政策定位

游秋琳張 霄肖兆飛

(1.四川財經職業學院，成都610101；2.中國財政科學研究院，北京100142)

制造業轉型升級中的財政政策定位

游秋琳1張 霄2肖兆飛1

(1.四川財經職業學院，成都610101；2.中國財政科學研究院，北京100142)

支持制造業轉型和產業鏈延伸，是我國供給側改革的主要內容之一。在財政政策效用優于貨幣政策效用的改革關鍵期，如何最大化發揮國家宏觀調控政策在改革中的積極作用，成為改革的重點。本文從財政支持制造業轉型升級的角度出發，對我國制造業改革過程中所遇到的資金不足、資金效率低下、稅收優惠政策乏力等問題，提出了建立產業發展基金、提高資金使用效率、加強稅收優惠政策宣傳等手段來支持制造業的改革發展。

制造業 轉型升級 財政政策 中國制造2025

制造業是技術創新的基本源泉，是一國經濟增長的原動力，在經濟繁榮發展的過程中，發揮著重要的作用。自2008年金融危機以來，為提振本國經濟，各國紛紛提出了制造業升級的戰略規劃，例如德國的工業4.0、美國的“重振制造業”計劃等。中國作為制造業大國，在制造業發展中受到“雙向擠壓”，始終徘徊在產業鏈的中下游，市場競爭力不足。尤其是在經濟發展新常態、經濟下行壓力加大的背景下，出現了產能過剩、投資收益低下等問題，嚴重影響到經濟質量的提升。因此，構建適合我國的產業經濟結構，加快制造大國向制造強國的轉型，已成為我國戰略發展的關鍵節點。在國家宏觀戰略制定上，我國發布了《中國制造2025》計劃，高度強調要提高創新能力，實現制造業的轉型升級，并將其提升到“立國之本、興國之器、強國之基”的高度。但同時，由于制造業自身所具有的資金密集、技術密集的特征，和我國制造業發展所面對的背景環境，決定了在本輪的改革過程中，需要占用大量的資金，且投資風險較大。這就導致對制造業轉型的管控模式不能完全以市場化的方式進行資源配置，國家必須從戰略的高度加強調控，整體規劃并給予資金政策支持。

一、文獻綜述

財政政策作為政府宏觀調控的手段之一，在產業經濟發展過程中應發揮什么樣的作用，是否有必要對產業經濟的發展進行政策干預等問題，在社會經濟發展的不同時期，人們的認同程度和空間具有較大差異。以亞當·斯密、大衛·李嘉圖、庇古為代表的古典經濟學家，以馬歇爾、帕累托為代表的新古典經濟學家，以及貨幣學派和供給學派的經濟學家對財政政策持隨意、放任的態度。他們認為經濟增長過程中，財政政策不會對經濟增長造成任何影響，因此，否定了政府對經濟行為干預的必要性，反對任何形式的國家干預行為。以威廉·配第、馬爾薩斯和凱恩斯為代表的經濟學家則主張積極干預的財政政策，認為國家的統治階層應該根據經濟發展的規律，適當主動地利用國家財政政策對其發展路線進行干預，避免經濟危機的出現，以保障國家經濟的健康發展。

在國外的研究文獻中，針對財政支持制造業發展的文獻較少，大多集中在對制造業企業家和創新能力的支持方面。Cullen&Gordon(2002)通過對美國企業家行為的研究發現，稅收政策的調整對企業家在R&D方面的熱情影響顯著。Hall & Van Reenen (2000)研究表明稅收優惠減少了企業研發活動的邊際成本，并且認為只要R&D投入的真實成本不增加，就不會對相關產業的R&D支出產生擠出效應。Gordon(1998)指出比個人所得稅率低的公司所得稅率將會鼓勵企業家承擔風險的行為，促進風險投資的增加。在促進企業創新方面，Bloom(1979)、Griffith (1995)等通過實證研究發現，雖然國家間結構差異較大，經濟波動也存在差異，但研發投入與稅收優惠政策之間存在顯著的正相關關系。與國外研究范疇相似，國內對財政支持制造業發展的研究主要集中在稅收政策的減免效應對創新的影響、政府采購行為的實施為制造業發展的效用等，而對于財政政策對制造業產業布局引導和轉型升級的支持研究相對較少。桂玲(2009)和左浩泓(2005)、馬拴友(2001)、胡衛和熊鴻軍(2005)等人通過國內外稅收政策對比，所引起的企業創新激勵不同，認為我國稅收優惠集中在投入階段，而對于研發階段薄弱；石英華、張耿慶等人對財政政策對企業創新的影響進行了分析，認為我國支持自主創新的財政政策有效性不足，可能會面臨后發劣勢，無法趕超制造業強國。孔志峰(2008)、張海星(2008)等人圍繞財政支持裝備制造業的發展進行了相關研究，認為應該通過稅收政策的改革，鼓勵企業引進國外先進技術，加大對有發展潛力的制造業的財政貼息等資金扶持力度。

綜上所述，在現有的研究成果中，國內外學者雖然研究的范圍大體一致，但側重點仍有區別。國外學者由于本國經濟發展背景的影響，大多集中在財政政策的經濟學理論分析方面，并以企業為研究對象，分析財政政策調整對制造業企業投入的影響。國內的學者則受國內改革浪潮的吸引，大多研究戰略性新興產業的發展政策。相比較而言，對于傳統制造業的轉型升級的財政扶持政策的研究較少。對于中國而言，在“雙向擠壓”的背景下，如何利用宏觀政策手段，保障制造業大國向制造業強國的轉變的研究有重要的實踐意義。

二、我國制造業現狀及財政政策支持的必要性

(一)我國制造業現狀

經過十二個“五年規劃”的努力發展，我國制造產業得到了舉世矚目的發展，2010年全球制造業產出的占比已經超過美國，排名世界第一。在國家宏觀政策的調控下，我國制造業保持了快速穩定的增長速度，目前已經建成擁有39個工業大類、191個中類、525個小類的獨立完整的產業體系，成為全球重要的制造業基地。據世界銀行的統計資料，2014年，在所有工業大類中，中國有7個大類排列第一位，220多種工業品產量居首位，制造業增加值占世界的20.8%。另外，新興的電子信息產業、新能源產業等，發展規模也處于世界前列。

從近年我國制造業采購經理指數的變化情況來看(見圖1)，在2008年金融危機之前，我國制造業采購經理指數在50%以上波動，表明我國制造業總體處于快速擴張階段；受金融危機的影響，在2008 年11月降至最低值33.8%，制造業總體規模嚴重衰退；此后從2011年起，制造業采購經理指數圍繞50%上下波動，這說明近幾年制造業發展緩慢。經過對這階段資金投向及制造業發展所處的背景環境分析發現，我國財政資金支持制造業的發展其投資方向主要是節能減排、環保等方面，注重制造業的生態可持續發展。而此時我國的人口紅利消失、制造業強國的政策回流和中低收入國家的低價競爭，使得我國制造業發展緩慢。并且，在美國、德國等制造業強國引入物聯網等技術所開展的第三次工業革命，對我國原有的低端制造業造成較大的沖擊，并隨時有可能被制造業改革所淘汰。

基于此，我國政府在改革的深化期針對制造業的發展，規劃了中長期發展戰略《中國制造2025》，并在“十三五”規劃中對此再次明確。發展制造業，加快升級轉型速度，是進行供給側改革的主要內容之一。因此，在未來的發展過程中，制造業轉型將是帶動我國經濟走出下行趨勢的有效手段。

(二)財政稅收政策支持制造業轉型升級的必要性分析

制造業是第二產業的主體，對整個工業體系的影響十分顯著。對制造業實施優惠的財政政策，其產生的乘數效應要大大高于其他產業。按照發達國家的經驗，制造業投資每增加1%，GDP將會提高0.836%①閆坤，于樹一.為制造業發展營造適宜的財稅環境[N].經濟參考報, 2015-11-05。。因此，世界各國對制造業的發展都極為重視，除了按照市場機制的作用對社會資源進行分配外，還會采用有效的財政政策進行宏觀調控。

從美國、德國等發達國家的制造業戰略規劃中發現，加強創新能力建設，實現技術升級，是本輪制造業改革的主要內容。而就制造業產業的研發、生產、使用過程看，其過程中所產生的效益無法被私人投資者完全占有，存在一定程度的外部效用，大大降低了企業家在R&D方面的投資熱情。為了緩解投入產出不匹配的矛盾，調動企業在制造業創新升級方面的積極性，只有依靠國家的宏觀調控政策進行必要的補貼和鼓勵，降低技術外部性的損失。從市場自由配置資源的角度分析，制造業的升級轉型、產業鏈延伸，會對傳統制造業造成較大的沖擊，尤其是智能機器、互聯網技術的應用，會淘汰大批生產設備和技術工人，并將制造業產品的訂單集中在少量轉型升級的企業中。因此，會造成原有的制造業企業的抵制，構筑進入壁壘加以排斥或阻撓。需要政府在全國范圍內統籌建立統一規范的財政稅收機制，解決地方政府之間、不同監管機構之間客觀存在的協調失靈。

從產業發展的階段性和成長性分析，目前制造業轉型升級處于起步階段，在升級轉型初期，技術儲備、人才技能提升、資金支持等重要因素嚴重不足，產業內部沖突矛盾多，處于新生和脆弱的地位。同時，技術創新風險性大、資本市場不完備等私人行為失敗，使得制造業在轉型升級初期困難較大，且成功的概率不明朗。在這種情況下，政府采取稅收優惠、財政補貼等財政稅收政策加以積極引導和保護，支持建立起具備長期競爭優勢的經濟規模，具有極大的必要性和戰略意義。

三、我國財政支持制造業轉型升級存在的問題

根據我國制造業發展的現狀，及《中國制造2025》的規劃，在新一輪的制造業改革的過程中，要立足于我國制造業發展的現實情況，因此，在轉型過程中要考慮到各個不同發展階段的制造業企業所面臨的困難，協調解決轉型升級過程中面臨的問題，分階段、分步驟實施。這一轉型路徑對我國財政政策提出了更高的要求。通過對我國現行財政政策的分析，發現主要存在以下幾方面的問題，會對制造業的轉型升級造成影響。

(一)財政資金投入不科學

首先，在財政投入規模上，現有的財政資金投入規模嚴重不足。從制造業的發展階段看，目前，正處于轉型升級的關鍵時期，產業的創新升級需要充足的財力資本作為支撐。與發達國家在制造業方面的投入產出比為對照，我國在制造業方面投入的資金規模嚴重不足，與制造業在國民經濟中的地位不相匹配。其次，財政資金投入的方向缺乏科學規劃。雖然我國已經進入社會主義市場經濟初級階段多年，但計劃經濟的影響仍然很嚴重。在制造業發展過程中，國家方針政策的指引作用在地方有較強的放大效用。例如，國家推行了光伏產業、電解鋁產業等，都是由于各地方政府對市場發展的預估不科學，導致這幾個產業在地方財政的扶持下超速發展，帶來一系列的問題。但是對于加工制造業、技術創新型產業則由于資金不足，發展滯后。由于我國各地制造業起點和發展速度不同，導致現在全國制造業水平參差不齊，在本輪的制造業轉型升級過程中，需要對落后地區進行補足，以適應新的經濟發展的需求。而我國現有的財政支出體系，由于剛性增長壓力較大，尚未建成完善的投入增長機制，無法滿足制造業轉型升級對資金的需求。

(二)財政資金效率低下

按照目前我國財政資金的撥付渠道來看，主要有一般轉移支付和專項轉移支付，對于制造業轉型升級而言，其所需財政資金主要是通過專項轉移支付的形式下撥。我國財政專項資金在審批和下撥過程中，存在“權利尋租”、下撥滯后等問題，無法及時有效的下撥到制造業企業。并且，在資金撥付過程中，存在著各級管理部門執行力不強和政策的低效等問題，為緊缺的制造業轉型升級資金的使用加大了困難。而且資金的投入方向缺乏科學的考證，低端投入占比較大，無法發揮先進制造業的帶動作用。

(三)稅收優惠政策乏力

進行結構性減稅已經成為我國稅制改革的方向，但就制造業而言，現有的稅收優惠政策對于制造業轉型升級的支持不足。現階段，我國制造業大多只享受常規性的稅收減免政策，例如裝備制造業中常年處于震動、超強度使用或受酸、堿等強烈腐蝕狀態的機器設備，報經國家稅務總局批準，可縮短折舊年限或采取加速折舊方法計算企業所得稅。這些常規性的稅收減免政策是國家為了實現生態可持續發展，而進行的優惠政策，是適用于所有類似產業的，這樣就降低了稅收優惠對制造業轉型升級的激勵作用，無法發揮財稅政策的引導、扶持作用。另外，在經濟新常態的背景下，財政收入壓力增大，而我國尚沒有完整的針對制造業發展的稅收扶持體系，稅收優惠的規模和力度都遠遠低于新興產業，不利于社會資金的集聚，甚至會造成制造業企業的資金流失。

四、完善支持制造業轉型升級的財政政策

未來幾年時間，是我國制造業轉型升級的關鍵時期，關系到國家經濟結構能否按期完成結構調整，實現“制造強國”的總體目標。因此，在全球經濟復蘇緩慢、我國制造業成本增加、部分產能過剩的背景下，為支持制造業的轉型升級，應該加大國家宏觀調控手段的杠桿效應，尤其是財政政策對產業經濟影響。財政稅收政策設計應基于和遵循制造業企業的發展階段，對低端制造業側重于技術升級和人才培養，對中高端制造業側重于保障企業的盈利能力，提高企業高端技術研發實力，緊緊圍繞資金來源、技術研發、成果轉化、人才培養、產品生產以及產品銷售等環節，推出有針對性財政稅收政策，滿足制造業企業轉型升級的需要。

(一)原則與思路

總結和借鑒發達國家財政支持制造業發展的經驗方法，充分考慮我國制造業發展的長期發展和國際形勢，本文認為，我國的財政政策對制造業扶持應遵循“市場作為資源配置主體”總原則。首先，要明確財政資金的作用，財政資金對于制造業發展發揮引領作用，不可能，也不需要包辦所有產業的發展。其次，要建立財政扶持資金的退出機制，根據市場宏觀評估的標準，設定財政資金扶持的介入和退出的臨界點。最后，財政扶持政策要可落地，在完善財政政策的過程中，要盡量選擇適用面寬泛，執行簡便，政策的執行方和需求方都較為認可的政策進行完善，避免出臺的財政政策束之高閣。

(二)具體路徑

1.加大稅收優惠政策宣傳，貫徹執行“減費降稅”。在我國的制造業體系中，中小企業的比重較大，對國家稅收政策的敏感程度較高。因此，應該繼續堅持對中小企業的“減費降稅”政策，提高中小型制造業企業的轉型升級的動力與熱情。從目前我國財稅體制改革的進程來看，國家已經出臺了大量的優惠扶持政策，但政策出臺后，宣傳、執行工作不到位，很多中小企業對政策不了解，并且政策內容繁雜、不系統，導致很多企業無法享受優惠政策。因此，需要通過現有的各種宣傳渠道，讓中小企業在充分了解的基礎上，用足各項優惠政策，讓減稅降費行動成為真正減輕制造業企業負擔的有效路徑。

2.加強財政預算管理，提高資金使用效率。對于制造業轉型升級的專項資金存量較大的問題，要認真貫徹落實新《預算法》的規定，加強財政資金的預算管理。首先，針對制造業企業受市場影響變動大的現象，對轉型升級項目的預算編制建立動態調整制度。其次，建立財政專項資金績效考核系統，根據財政專項資金效用，建立退出機制，以激勵企業和管理部門加快財政資金的撥付速度和使用效率。

3.優化財政補貼資金的投入渠道。通過財政資助、貼息等支出手段，支持制造業的研發和自主化。利用財政貼息等支持手段鼓勵由科研院所和制造企業共同開發高端裝備，探索建立制造業發展與建設的聯動機制。建立官、產、學、研各方緊密合作的工作機制，加大對制造業研發的財政資助，對于共性關鍵技術研究、開發、集成等公共科技活動，采取前補助方式支持，對于具有明確的、可考核的制造業產業化項目采取后補助方式支持。利用中小企業公共服務平臺建設，促進創新資源的優化配置和專業化分工協作，推動共性關鍵技術的轉移與應用。

4.拓寬財政籌資渠道，擴大財政資金支持規模。根據企業對財政資金的需求，地方政府可以適當發行企業債，建立PPP的融資模式等方式，盡可能吸引社會資本投資到制造業轉型升級中。利用地方政府與銀行間的合作關系，建立制造業轉型升級的產業基金，以保證轉型升級企業對資金的需求。

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【責任編輯 寇明風】

F812.0

A

1672-9544（2016）04-0097-05

2015-11-30

游秋琳，副教授,對外合作處處長，研究方向為會計教育、財稅政策、職業技術教育；張霄，中國財政科學研究院博士后，講師，研究方向為財政政策；肖兆飛，研究員，博士，科研處處長，研究方向為財稅政策、職業技術教育。