基層外匯局實施主體監管面臨的問題及建議

中國人民銀行大慶市中心支行課題組

（中國人民銀行大慶市中心支行，黑龍江 大慶 163316）

基層外匯局實施主體監管面臨的問題及建議

中國人民銀行大慶市中心支行課題組

（中國人民銀行大慶市中心支行，黑龍江 大慶 163316）

隨著外匯管理改革不斷深入，外匯管理事后監測監管模式初步形成，在外匯管理新形勢下，以主體監管為思路實施經常、資本項目外匯管理，這給基層外匯局提出了新的挑戰，基層外匯局探索和實踐主體監管過程中，機構設置、制度建設、人力資源、技術手段等仍是其制約有效實施主體監管的主要因素，亟待加以完善和解決。

外匯管理；政策研究；主體監管

隨著外匯管理改革不斷深入，外匯管理事后監測監管模式初步形成，在外匯管理新形勢下，以主體監管為思路實施經常、資本項目外匯管理給基層外匯局提出了新的挑戰，基層外匯局探索和實踐主體監管過程中，機構設置、制度建設、人力資源、技術手段等仍是其制約有效實施主體監管的主要因素，亟待加以完善和解決。

一、基層外匯局在主體監管實施過程中面臨的主要問題

（一）工作運行機制不健全

基層工作外匯局目前的主體監管方面還局限于摸索和借鑒，或完全依賴于上級工作要求來執行。缺少與實際工作相吻合的操作和制度建設，或受業務品種和規模限制，局限于某一領域或某一業務條線的監管措施，沒有形成整體的監管框架和配套的制度框架。在工作運行機制上表現出內部制度、業務流程、監管信息傳遞、監測資源共享、監測與監管結果利用銜接不暢或煩瑣重復，未能體現出主體監管應有的高效、準確和監管資源的產出最大化，監管效果不佳。

（二）機構設置仍存在較明顯的業務條線特征

目前，通過打破業務條線、重新設置崗位及業務操作流程來實施主體監管是基層外匯局的基本思路。但在工作實踐中，主體監管的思路，由于行政管理上的工作機制和流程未發生實質的改變。對于基層外匯局而言，一方面，按主體監管需要建立主體監管工作機制和流程，另一方面，仍要按照原有的業務崗位設置完成行政管理方面各業務條線的工作。因此，實際操作中主體監管在基層外匯局工作中是破而未立，實施主體監管尚未突破上層制度的限制。如貨物貿易、服務貿易、資本項目非現場、現場核查程序分別有單獨的制度，其核查程序、授權要求、操作風險等級等在內控制度中要求標準不一，因此實施主體監管時風控制度的重新設置需要打破原來相應的業務條線的制度要求。

（三）業務系統及數據融合不夠

目前，雖然各業務監測系統已集中到國家外匯管理局應用服務平臺系統中，但貨物貿易、服務貿易、資本項目監測、國際收支申報信息、銀行結售匯等系統間并沒有實現真正的監測功能關聯，無法通過一個監測系統呈現主體的全貌和其所有外匯收支信息。在對主體信息綜合分析時，需要人工從各業務系統中抽取和整合相關數據，各業務系統間的預警閥值缺少關聯和印證，需要人為調閱其他系統的業務多方核驗，數據綜合分析利用上還要取決于監測分析人員的業務綜合能力。利用現有業務系統對一個主體監測、分析、監管所需的信息融合程度不夠，各業務系統對主體信息的割裂式監測無法滿足主體監測與監管的需要。

（四）實施主體監管還缺乏有效的制約

對銀行主體監管方面，新修訂的《銀行執行外匯管理規定情況考核辦法》（匯發〔2015〕26號）規定，對銀行進行五級等級劃分，外匯局可以根據綜合考核評定情況進行監管，但實際操作上考核評估對銀行激勵獎懲的配套機制還不健全，考核結果在對銀行主體實施分類監管的作用未得到有效發揮。對企業主體監管方面，目前只有貨物貿易明確規定實施分類監管，服務貿易只是依靠非現場監測與監管，資本項目也缺少對企業主體分類管理的措施，所以對企業實施主體監管方面還缺少操作性強的制約措施。另外，在與外部部門協同監管方面，因稅務、海關等各部門對企業主體的監管方式和分類管理標準不一，導致監測信息互遞與監管資源共享方面缺少合力效應。對個人主體方面，監測主要依托于個人結售匯統計監測系統、國際收支申報系統等信息進行分析，但僅個人結售匯交易的異常情況可以通過“關注名單”控制，但“關注名單”目前仍不能實現跨行監測，在一家銀行被列入“關注名單”的個人，仍可以在其他行辦理業務。隨著電子銀行服務升級，對個人外匯交易行為的監管難度加大。

（五）人力問題影響監管效果

一是對銀行等主體監管在手段上依賴現有業務系統在非現場還不能實現完全的全方位監管，需要通過現場核查檢查的方式來實施，由于基層外匯局的人力資源有限，開展現場工作的頻率和規模受限。二是目前對企業的監管，過度的依賴企業自主報告和主體配合，受企業配合意識和提交報告人員素質的影響，實施監管被動。三是外匯局人員綜合能力受到考驗，主體監管對業務人員的綜合業務能力要求較高，不僅要熟知全面政策，還要掌握國際結算與貿易規則，對企業條線的外匯業務有全面的了解，同時能根據企業經營特征與其監測結果做出準確的判斷，對從事主體監測與監管的人員的專業性、理論水平和工作經驗要求高。

二、基層外匯局實施主體監管的思考

（一）整合外匯局內部監管資源

將現有的崗位資源劃分事前與事后兩個工作區，既保持現有對上對外業務對接的延續性又能推進實施主體監管。事前區設立業務受理崗和綜合崗，業務受理崗負責前臺業務受理與分發；綜合崗負責對內監督、對上請示報告、對外聯系協調、檔案管理等綜合事務性工作。事后區設監測分析崗、核查監管崗位、外匯檢查崗。監測分析崗負責業務辦理，日常分析與監測；核查監管崗負責非現場與現場核查，指導被核查與監管對象進行查錯糾偏；外匯檢查崗負責處理外匯違法違規行為。通過合理整合現有監管資源使主體監管貫穿于日常業務中，提高工作效率。

（二）建立有序的內部監測監管機制

首先明確兩個原則，一是主體監管工作制度試點原則。對主體監管工作中的操作制度與內控制度可以試點制，解決目前經常、資本條線上業務內控制度監管一致問題。二是風險控制原則。對原各單項業務條線上有明確風險等要求的內控制度，在主體監管對制度整合時，如列入非現場核查對象、啟動現場核查與調查時內部的授權和審批方面的制度要采取風險就高原則。其次，建立運行順暢的工作運轉機制。如建立形勢分析例會制度，解決監測信息共享問題；建立內部監測信息傳遞反饋機制，解決內部監測信息交叉核驗問題；建立監測提示報告制度，對外向監管對象及銀行提示風險，及時糾偏，對上及時報告異常情況；建立重點聯系人機制，利用好銀行外部延伸監管效果，加強與重點企業的聯系溝通，提高工作效率；建立外部協調監管機制，加強與相關部門的監管信息交流和共享，發揮協同監管作用；建立監測監管結果移送制度，強化監管手段。

（三）應用業務系統有效利用好監測信息

一是以跨境監測系統為主線加強各業務系統間的交叉分析與驗證。目前，外匯局可以進行非現場監測和系統實現了操作意義上的整合，各業務系統已基本歸集到ASONE平臺，并在制度上賦予了相關有分析監管需要的業務人員查詢操作權限。可利用監測系統能呈現企業主體基本數據信息的有利條件，準確設計數據間邏輯核對關系，運用監測系統可實現對企業主體在各個業務種類領域的綜合查詢、關系校驗、異常捕捉，為開展主體監測提供有力輔助手段。

二是以非現場檢查系統為依托，發出監測風險提示，為主體監管服務。非現場檢查系統提供檢查監測指標，覆蓋各外匯業務種類異常風險點，適當調整監測指標閾值，結合地域風險評估情況，針對微觀主體開展風險監測，發現異常線索，作出監測結論，形成對主體外匯業務資金交易行為的準確判斷，為開展主體監管提供監測平臺。

三是建議在ASONE平臺中增設主體監管子系統。目前外匯管理部門開展主體信息查詢、主體監管需操作多個系統，數據割裂，監測技術手段分離，建議單獨增設主體監管子系統，提供銀行、企業、個人主體信息綜合查詢、監管指標設計及操作、監測結論及發布等操作功能，為開展主體監管提供幫助。

（四）利用好外部監管資源

有效利用好銀行延伸性。銀行在新的外匯管理形勢下，雙重職能的特征日漸突出，既是政策的執行者，也是被監管者。與企業一樣同是政策監管的對象，但又承擔對企業外匯交易行為實施審核和監督的職責。因此，以“管住一家銀行即管住主體”的思路，利用好銀行的一線窗口審核職能，通過加強對銀行履行審核職責的要求和監管，間接延伸對主體的監管鏈條和觸角，強化外匯局對企業、個人主體的有效監督。一方面，依托銀行執行外匯管理規定情況考核，對銀行實施嚴格的分類管理，按銀行正常、關注、監督、風險分類，確定對銀行監管的等級，體現出對銀行實施主體監管的內容，有效監管。另一方面，根據銀行分類，結合日常銀行對銀行實施有效的激勵制度，賦予銀行一定的監管權限，提高對正常類銀行和持續正常類銀行主體的差錯容忍度，給予空間，允許自行及時糾偏。建立與主體間的溝通機制，將主體的主動報告融入監管過程，提升監管與被監管雙方的有效互動。

（五）抓好人員轉型與隊伍建設

一方面，建議從業務理論知識結構、監測技能與技術角度加強人員培養，改善監測系統計算運行能力與監測要求不相適應等問題，充分發揮數據加工、分析、監測等作用，提升現有監測系統的數據利用率。另一方面，建議從監管能力與意識角度提升人員事后監測與判斷能力。利用現有數據共享平臺，增加對宏觀、微觀經濟形勢與企業基本面的了解，增強趨勢性判斷能力，提升主體分類監管的主動作為意識，推動事前監管向重事后管理轉變。

（課題組組長：黃雅娟 成員：阮之茵 馬飛高瓊君 執筆人：阮之茵）

〔責任編輯：宋洪德〕

對人民幣匯率的波動趨勢也要有客觀認識

人民幣匯率其實并未脫離基本穩定的格局。如今，人民幣更多的是參考一籃子貨幣，而不僅僅盯住美元。人民幣的升值或貶值，不僅要看美元匯率走勢，也要看對其他貨幣的相對趨勢。新年第一周，人民幣對美元匯率貶值了1.5%，但與同期主要新興市場貨幣對美元貶值1.7%相比，幅度仍小，人民幣相對全球一籃子貨幣來說，其購買力依然在上升，沒有必要為了匯率一時波動而過度緊張。

此外，持有何種貨幣，不僅要考慮匯率波動的因素，也要考慮相應資產的回報水平。一般來說，外匯需求包括剛性需求和投資需求。其中持有美元的剛性需求包括出國旅游、購物、留學等，這些需求一直被很好地滿足，也不會因為匯率的波動帶來太多變化。而投資需求則要冷靜地看看投資渠道。當前美國市場的資產價格并不便宜，從2009年至今道瓊斯指數已經上漲了近3倍，納斯達克指數也上漲了近4倍，各種資產價格正在逐步從高位回歸，理性的投資人要綜合考慮總體收益，不能僅僅賺取了美元對人民幣升值帶來的收益，而美元資產收益卻難以補償。開放的市場需要開放的眼界，匯率波動的確給投資人上了深刻一課，也讓普通投資人逐步增強全球配置資產的意識，不能不說是一件好事。

摘自2016年01月18日《人民日報》

F830.72

A

1002-2341（2016）01-0133-03

2015-11-11

阮之茵(1976－)，女，黑龍江肇州人，科長，經濟師，主要從事外匯管理理論研究。