地市級投融資平臺公司剝離政府融資職能后轉型路徑探索

趙　琦（焦作市財政局，河南454100）

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地市級投融資平臺公司剝離政府融資職能后轉型路徑探索

趙琦
（焦作市財政局，河南454100）

內容提要：隨著新《預算法》實施以及《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發［2014］43號）的出臺，地方投融資平臺公司剝離政府融資職能，我國地方債務納入預算管理，政府性債務制度不斷收緊，地方投融資平臺失去了生存空間和原有功能。那么，地方投融資平臺公司是否真的要退出歷史舞臺，亦或以變革倒逼轉型，作出不同路徑選擇，值得研究。本文以地市級投融資平臺公司為例證，提出對于地方投融資平臺公司的基本認識，及其面臨的困境，并就剝離政府融資職能后的轉型路徑進行了探索。

關鍵詞：投融資平臺地市級政府融資轉型路徑

伴隨著1994年中國分稅制改革，囿于地方政府事權和財權不相匹配的矛盾，在地方政府建設資金不足而又急切發展城市基礎設施的情況下，地方投融資平臺公司應運而生，競相生長。而隨著新《預算法》實施以及《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發［2014］43號）的出臺，地方投融資平臺公司剝離政府融資職能，我國地方債務納入預算管理，政府性債務制度不斷收緊，地方投融資平臺失去了生存空間和原有功能。那么，地方投融資平臺公司是否真的要退出歷史舞臺，亦或以變革倒逼轉型，作出不同路徑選擇，值得探索和研究。本文以地市級投融資平臺公司為例證，提出市場化規律下地方投融資平臺公司可持續發展的可行思路。

一、對于地方投融資平臺公司的基本認識

地方政府投融資平臺公司是指由地方政府及其所屬部門等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。地方政府通過設立投融資平臺公司，作為政府性債務的來源之一，解決了一定時期內投資的資金缺口。地方政府投融資平臺公司的發展，可以理解為地方政府信用和市場化融資相結合的一種體制和機制的融資方式的創新。地方政府投融資平臺公司作為政府與市場的結合體，既有追求利潤最大化的經濟屬性，又有提供公共服務的社會屬性。政府與投融資平臺公司在資源注入和收入來源上密不可分，而在投融資開發領域，投融資平臺公司擁有較多自然壟斷性和開發授權。對于城建項目特別是純公益類項目，地方政府還承擔著“兜底”還款責任?？梢哉f在某種程度上，地方投融資平臺與地方政府唇齒相依，相生相長。

雖然不可否認的是地市級投融資平臺公司引起了地方政府性債務風險，其債務管理頗受詬病，但是從全面的、辯證的觀點來看待，在特定的歷史時期下，地市級投融資平臺公司的出現為地方經濟的發展起到了一定的積極影響和作用。作為城市基礎設施建設的運營商，承擔了地市級政府大量的基礎設施（城市道路、橋梁、河道、體育場館、文化場館）和公益性服務領域的建設和運營任務。依靠地市級政府股權、優質資產的注入充實注冊資本，壯大資產實力，從而增強信用評級，利用政府補助、稅收返還的優惠政策來粉飾財務狀況，與金融機構密切合作，通過多樣化的融資方式撬動金融資本，也成為地市級財力不足的有效補充。同時，也為地方政府貢獻一定的稅收收入。

按照區域級次，投融資平臺公司分為省級、地市級、縣級三類。地市級投融資平臺公司與省級投融資平臺公司相比，地域特征更加鮮明。一是濃郁的政府背景。相關部門的政府官員擔任地市級投融資平臺公司的班子成員，以便于更好的推動項目立項、規劃、用地、開工、支出等審批程序和項目實施。但以政府官員的思維對企業進行經營管理，對投資項目決策以政府意識為左右，較少進行真正的可行性研究論證，政治色彩濃厚。二是以土地收益作為項目平衡的主要來源。承擔公益性基礎設施建設項目，如供排水、市政道路、保障性住房等，缺乏自身收益，對政府扶持和財政補貼的依賴性較大。三是混業經營造成政府性債務難以區分。以政府經營性項目收益來反哺非經營項目，也存在著非經營項目獲得政府補助來彌補經營性項目虧損的現象存在，使得政府性債務和非政府性債務難以區分，償債責任不明確。

二、地市級投融資平臺公司面臨的困境

地市級投融資平臺公司作為一個具有中國特色發展的產物，原有體制、融資、投資、經營的模式已經不能適應新的發展要求。宏觀層面上政策、法律等風險和微觀層面上內部體制機制、經營和融資模式問題，倒逼地市級投融資平臺公司轉型。

1.存在的政策風險。2014年開始，中央出臺了一系列規范約束地方政府性債務的政策和措施。特別是《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發［2014］43號）明確規定：地方政府不得通過企事業單位舉借債務，剝離融資平臺公司的政府融資職能。通過賦予地方政府依法適度舉債的權限，修明渠，堵暗道，從而達到規范政府債務舉債融資機制的作用。地市級投融資平臺公司原賴以生存的經營模式之一，即為地市級政府建設基礎設施融資之后地市級政府以土地收益償還貸款，受到了挑戰。

2.存在的法律風險。新《預算法》以法的形式把政府債務管理提高到依法治理的層面，限制了政府性債務的舉債方式，明確規定地方政府舉債的唯一方式為發行地方政府性債券。地方投融資平臺公司不得為政府性債務履行舉債職能，所借債務將無法納入政府性債務序列，其擔保方式也不再以未來土地出讓收入作為還款來源保證，融資渠道逐步變窄，需要按照市場法則進行融資、投資、運營生存。

3.內部機制的缺陷。一是不具備完善的法人治理結構。地市級投融資平臺公司原有的政府背景，使其董事會、監事會形同虛設，董事會和經營層合一，董事會只有在對外融資和擔保時才履行形式上單獨的董事會決議，監事會監管有真空、監管有距離、監管偶然性，沒有真正起到權利互相制衡、互相牽制的作用。二是用人機制不靈活。缺乏市場化選擇職業經理人機制，薪酬體系不具備競爭優勢。三是經營模式急需變革。原有的城市基礎設施建設的運營商角色過于單一和局限，戰略定位的模糊和企業文化弱化，缺乏一般市場主體的獨立性和前瞻性。四是固守的融資模式急需創新。金融機構對地市級投融資平臺公司實行名單制管理，各大商業銀行對平臺公司貸款總量，只許逐步減少不許新增，嚴格限制新增融資平臺公司貸款額度。過多依賴于銀行貸款等間接融資方式難以為繼。

4.內外環境變化帶來的運營困境。由于普遍存在著資產流動性不足和資本金短缺的現狀，同時土地拍賣收入又存在代際時間和結構與債務到期的不相匹配狀況，使得地市級投融資平臺公司一旦到期債務還本付息集中涌現，則其資金鏈異常緊張。原來可嘗試通過借政府財政款項應急，新的預算法實施后，嚴禁政府財政向外借款，因此，地市級投融資平臺公司單純依賴政府土地收入為繼的流動性也變得不再可行。公益性項目等現金流難以覆蓋成本的大量基礎設施建設項目難以獲得銀行信貸，通過變通貸款用途使用貸款，使用信托等影子銀行資金籌措資金，融資成本水漲船高，債務雪球越滾越大。

三、地市級投融資平臺公司轉型路徑探索

外延和內涵的壓力，要求地市級投融資平臺公司去行政化，按照市場機制來生存和發展，走遵循市場規律的轉型之路和可持續發展之路。

（一）國有資本運營公司

參照新加坡淡馬錫控股（私人）有限公司模式，結合我國的國情，地市級投融資平臺公司可以整合一個地域內分散的國有企業，組建國有資本運營公司，搭建地市級政府和企業之間的橋梁，由管資本的方式逐步轉變為經營資本的方式，從而實現地市級投融資平臺公司新的轉型。

地市級投融資平臺公司在國有資本運營公司中起到了承上啟下的作用。對上，對政府負責，受政府授權委托管理國有企業，對下，對所屬企業以股權為紐帶進行管理。地方國資委代表政府作為地市級融資平臺公司的出資人，對其按照國有資產法行使重大經營決策權、人事任免權和資本收益權。地市級投融資平臺公司作為國有資本運營公司，是國資委國有資本經營預算的實施主體，以實現國有資本保值增值為最終目標。融資平臺公司對其下屬國有企業按照出資比例，以產權關系為紐帶，運用市場法則管理企業。

地市級投融資平臺公司的下屬公司，可以根據經營性質，組建多元化的經營實體。如以產業投資為主的國有投資公司、以金融、保險、證券、擔保為主的金融控股公司、以基礎設施建設投融資為主的建設投資公司等。這些角色的定位和模式的創新都依賴于構建有效的公司治理機制，以及建立規范的公司制度，包括獨立完善的董事會制度、市場化機制的選人用人制度等，要用市場化的經營理念，實現融資模式的創新和產業模式的創新。

（二）參與政府和社會資本合作模式（PPP模式）

作為市場主體的地方政府投融資平臺公司，在PPP模式中的角色定位為以下兩類：

1.作為社會合作方，參與本級政府之外的合作項目。地方政府投融資平臺公司若定位為社會合作方，可以承擔上級政府和下級政府的PPP合作項目，以社會資本身份參與投標。一般情況下，社會合作方的性質包括：民營企業、國有企業、外國企業和外商投資企業、符合條件的金融機構等股權多元化企業，地方政府投融資平臺公司隨自身性質不同，一般有國有獨資或國有控股類型，嘗試以國有企業身份參與投標，同時政府投融資平臺公司要求具有特定的行業特征，一般情況下要具備建設能力、融資能力、運營管理等能力，要求地市級投融資平臺公司具有一定的綜合實力才具備競標成功資格，無形當中，對于原來只有融資職能，沒有參與項目管理經驗的地市級投融資平臺公司具有一定的挑戰。

2.作為合作項目政府資本的委托管理載體，招標選擇社會資本。即代表政府參股項目公司，政府財政資金可以通過注入地市級投融資平臺公司的模式，委托投融資平臺公司代表政府參股部分，履行政府的項目運作職能。地市級投融資平臺公司特殊的地方政府背景，使得其作為政府方代表，是貫徹政府計劃和方針的最直接載體。對于需要政府和社會資本共同持股的PPP項目，雙方簽訂合作合同，此時政府的行政管理職能性質使其不具備市場經濟中合同主體的資格，狹義概念所稱的政府，可以委托地方融資平臺公司代表政府，出資PPP項目，作為項目的發起人和社會資本共同組成SPV公司，由地市級投融資平臺公司代為履行股東職能，按照股權比例和社會資本共同管理項目公司，承擔風險和分享收益。

扮演兩種角色，地市級投融資平臺公司在PPP模式中的重點工作，一是要將存量項目，逐步轉型為PPP項目，置換出政府債務。二是要用好政府賦予特許經營權。三是參與本級政府之外PPP合作項目的投資和運營，不斷開拓新的業務領域。

（三）財政資金基金化改革的依托主體模式

地市級融資平臺公司定位于政府財政資金基金化改革的出資人一方，受政府委托，作為代持政府財政股份的管理人，代表政府出資部分管理基金公司，按照股權比例履行股東權利和義務，由基金管理團隊按照市場化運作方式在基金公司中實施投資運作。

地市級投融資平臺公司憑借對當地經濟積累的信息資源，作為承載政府財政資金基金化的市場化主體，組建基金公司，放大財政資金效益。首先，地市級投融資平臺公司多年來在本轄區域范圍內積累的對存量項目的熟悉程度，便于更有效的篩選項目，發揮市場導向支持項目。其次，企業的逐利本質，使得地市級投融資平臺公司按照市場化規律選擇項目，做投資調查和風險評估，分析收益，便于更好的體現服務市場化本質。然后，地市級投融資平臺公司原本積累的投資專業團隊，投資和融資的先進管理經驗，用市場化運作規律來實現項目的投資和選擇合適的時機退出，從而更加提高資金的使用效益。最后，定量的財政資金作為股權的一部分，通過股權和債權的方式撬動社會資本的投入，從而起到四兩撥千斤、放大財政資金的杠杠作用。

四、三種路徑選擇的思考和建議

地市級投融資平臺公司，整合為地市級國有資本經營公司、承擔政府和社會資本合作模式不同角色，作為財政資金基金化改革的有效載體三種路徑的選擇，并不是背靠背，獨立實施的，而是彼此協調，相輔相承，投融資平臺公司可以結合自身經營特點，行業優勢，因地制宜，多種路徑同時進行或者成熟一項進行一項。政府統籌兼顧對地市級投融資平臺公司進行國有資本運營公司改革的同時，地市級投融資平臺公司也可拓展業務領域，進行PPP模式運作或承擔政府財政資金基金化改革運行載體，各種業態的形成都有其行業特征和存在的現實問題。

1.自上而下進行國有資本運營公司改革。地市級政府整合區域內國有資源，組建國有資本運營公司，不僅僅是地市級投融資平臺公司自身的轉型要求，更重要的是一個地市級政府的統籌兼顧、體制框架的重新設定、部門利益的重新分配。其操作的成功與否，在程序要改變自下而上的由投融資平臺公司主動推進的方式，而是要充分調研和論證，自上而下從政府層面（國資委）進行方案設計和整合，有效規范有序推進。這種國有資本運營公司的改革模式是一種頂層設計，較多依賴于地市級政府層面（國資部門）的操作理念和自身簡政放權的博弈，地市級投融資平臺公司在這種博弈中更多是執行和不斷的提出建議和完善自身，從而達到一種有效貫徹落實的持續發展。

2.統籌兼顧推進投融資平臺PPP業務。PPP模式并不適合所有領域的投融資，主要集中在公益性、準公益性的非競爭領域。PPP模式不是萬能的，操作不好反而加重了政府財政負擔，形成了新的政府性債務。地市級政府必須統籌兼顧，改變條塊分割、部門利益的局面，選擇資質優良、具有充分項目運作經驗和管理能力、資產、資金、信用基礎較佳，融資實力較強的投融資平臺公司進行PPP模式運作。避免在投融資平臺公司整合和模式轉型運作過程中，又多出了一些剛剛組建的，基礎實力不強的PPP模式政府授權代表方。地市級政府投融資平臺公司采用PPP模式更應關注設計和運作模式的特點，把控好存量債務置換PPP項目中的財政承受能力論證這個操作中的難點和重點環節，有的放矢，做好適合自身發展的PPP項目。

3.積極嘗試政府財政資金基金化改革。財政資金基金化改革對投資對象的選擇成功與否，也會帶來一定的投資風險，最大的風險點是投資帶來的股權比例收益和形成投資損失之間的權衡和效益博弈。對地市級政府來說，財政資金基金化改革的有效手段是在資金源頭選擇上可以嘗試對實體經濟支持比較大的財政資金，如涉企資金等先行進行基金化改革試點，模式運作比較成熟后再推廣運用到更多支持實體經濟的專項財政資金。財政部門同時要做好財政資金基金化后的監督和績效問責，建立有效的制約手段和考評機制，將考評結果作為選擇財政資金基金化改革實施載體（不同地市級投融資平臺公司）的衡量手段。對地市級投融資平臺公司來說，在鍛煉隊伍的同時，要做好對基金投向的盡職調查和風險規避，建立科學有效的投資委員會，按照風險識別和風險防范機制完善基金投資的擔保和保險手段，完全按照市場化規律進行投資選擇和基金的合理退出。財政資金基金化改革載體選擇尤為重要，具備充分投資經驗，資金實力優越具備融資資格，最關鍵的是國有成分的承繼、稱職的投資團隊和風險把控實力，都是地市級投融資平臺公司作為財政資金基金化改革的載體的基本條件。

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【責任編輯陸成林】

中圖分類號：F832

文獻標識碼：A

文章編號：1672- 9544（2016）06- 0054- 04

〔收稿日期〕2015-12-11

〔作者簡介〕趙琦，金融服務業科科長，高級會計師，中國注冊會計師，研究方向為財政投融資。